地方债“自主发行”需谨慎

肖光恩

武汉大学经济与管理学院

2011年10月20日，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，试点省市均采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率，同时要求地方政府及时披露政府财政状况，建立完善的偿债保障机制。截止到2011年11月28日，上海市、广东省、浙江省和深圳市均顺利地完成共计229亿元地方债的招标、认购与发行工作，地方债受到一级市场承销商的热捧，认购均超过3倍以上。上海、浙江、广东和深圳等四省市地方政府自行发债试点的顺利进行，不仅体现了地方债发行方式由过去财政部代理发行到地方政府“自行发债”转变的成功，也体现了中央政府全面推动地方税收改革，积极转变对地方政府收入管理理念的决心，更体现了中央政府对地方政府在财政收入权上的部分让渡，使地方政府在房地产控制政策实施导致地方政府土地财政收入和地方融资平台受限之后有了新的融资渠道，减轻了地方财政收入对中央财政转移支付和专款专用的过分依赖，使地方政府获得了对通过“地方债”融资资金的部分支配权，增加了地方政府对地方经济发展资金投入的自由度和灵活性。

地方政府“自行发债”试点的成功，并不能说明地方政府目前具备和拥有地方债发行的“自主权”，因为目前地方债自主发行仍面临众多法律、体制和市场交易上的障碍，全面地推动地方债的“自主发行”仍需谨慎。

第一，地方债政府主体的合法性需要进一步明确。目前，受房地产调控政策的影响，地方政府土地财政收入受到极大的抑制；同时纷纷上市后的国内各大商业银行又不能完全给地方政府提供融资平台贷款，因此，除了努力地增加地方财政收入外，地方政府依靠土地财政和银行信贷两大传统融资手已经受到约束。而发行地方债的一个重要目的，就是为地方政府提供一个“合法”的筹措地方发展资金的渠道和机制，这是中国财政体制改革的一项重大变化。但是中国目前实施的《预算法》对地方政府自主发债却有明确的约束，同时对地方债发行额度的审批、地方债的用途、地方债风险承担还没有明确的规定，这些都需求对现有的法律制度进行修改或调整，才能使地方政府成为独立的举债实体。

第二，地方政府财政预算需要进一步公开透明。地方自主发债，就必须建立透明化的地方公共财政，这样才能使地方债的投资者增加对地方债投资的信心。而目前地方政府财政预算并没有完全公开，地方债市场并不能有效地厘清地方政府真实的财政收入和真实负债，很难仅凭地方经济和财政收入来有效评估地方政府的债务偿付能力，不能全面准确地对地方债进行信用评估，这极大地影响了地方债投资者的投资预期和投资策略。因此，只有公开地方政府预算，规范地方债的使用范围，健全地方政府预算支出的会计准则，建立地方债风险防范机制，例如出台《政府破产法》，才能使地方债的投资有相应的制度保障。

第三、地方债的交易要进一步市场化化。要提高债务的变现能力和流通性，就必须根据地方债的信用等级来健全债务交易的市场细分制度，特别是要提高二级债务交易的市场化程度。然而，上海、广东、浙江和深圳自发3年和5年期的地方债的年收收益率均低于同期国债的收益率，这显然背离国债信用高于地方债信用所带来的收益率差异，这说明地方债发行一级市场还没有真正地实现市场化，地方政府与金融承销商之间仍有内在利益关联。因此，地方债务的市场化仍然任重道远。

总之，地方政府要“自主发行”地方债，需要建立规范的地方政府举债融资和地方政府债务风险预警机制，把地方政府债务收支纳入政府预算管理，建立公开、透明的地方公共财政体系，形成管理规范、运行高效的地方政府债务交易市场。

本文发表于《武汉金融》2011年第12期，评论论员文章，发表时有删节。