2012年，是中国社会保障制度实现了“制度全覆盖”的重要的一年。但是，盘点2012年的养老保险，却有一个非常奇怪的现象：一方面，是政府信誓旦旦地宣称养老保险基金富裕有余；另一方面，却有一些官员和学者大谈特谈养老保险基金的“缺口”、“欠账”、“亏空”和“债务”。这些相互矛盾甚至相互对立的信息，弄得普通百姓是“丈二和尚摸不着头脑”。养老保险涉及到每一个公民，事实上公众对此也越来越关注。但正如时下对蔓延全国的雾霾的调侃：我在街头牵着您的手，却看不清您的模样。

　　2012年8月，国家审计署发布《全国社会保障资金审计结果公告》，其中关于城市职工基本养老保险制度的审计结果是：“‘十一五’以来，企业职工基本养老保险基金规模迅速扩大。截至2011年底，全国企业职工基本养老保险基金累计结余18500.41亿元，比2005年底增加14896.89亿元”。关于新型农村社会养老保险制度、城市居民基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度的审计结果是：“截至2011年底，基金累计结余1635.53亿元，比2005年底增长36.67倍”。综上所述，国家审计署的“审计结果”得出了结论，审计结果表明：中国包括养老保险在内的“社会保障资金规模不断扩大，资金总体安全完整，基金运行平稳规范，有效保证了各项社会保障待遇支付。”

　　然而，2012年12月，“社会保障国际论坛暨《中国养老金发展报告·2012》（以下简称《养老金报告》）发布会”在京召开。此次会议上发表的报告中的统计数据称：“2011年（养老保险基金）收不抵支的省份有14个，收支缺口达到767亿元。”“到2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。”在报告发表之前，研究者已经将一些主要的数据披露给媒体，所以上述信息在社会上早已广为流传。不过，更为惊心动魄的爆炸性新闻出于2012年年中发布的一个题为《化解国家资产负债中长期风险》的研究报告（以下简称《政府债务报告》）。媒体在报道这份报告时给出的标题是，“报告称2013年我国养老金缺口将超18万亿”。

　　这两份报告抛出的“缺口论”和“债务论”，在社会上引起了轰动。尤其是18万亿“准天文数字”，就连专业人员也堕入了云里雾里。因为按最新消息，2012年中国政府的财政收入才11万亿。于是，在网上，便有不明真相的网民，把“缺口”和“债务”与前几年的“上海社保案”联系起来，怀疑社保基金是被贪污挪用，因而才会造成如此之大的亏空，甚至嚷嚷要抵制养老保险缴费。之后，虽然人社部的官员极力辩解，有专家学者也作出了理性的分析，但是，由于众所周知的原因，这些解释和分析都被淹没在吐沫口水造成的雾霾中。也正因为如此，再加上中国养老保险制度本身背负的历史包袱，如今要还养老保险基金“缺口”或“债务”之真相，居然成了一件困难的事。

　　当《养老金报告》正式面世之时，关于养老保险基金“缺口”的表述，加上了“如果剔除财政补贴”这样一个假设的限制条件。反过来看，其实报告中所讲的“缺口”，基本上指的就是财政补贴。在另外一个场合，研究者对此解释道：“全世界比较规范的社会保障制度中，融资的资金来源主要是雇员和雇主，即社保制度应能够自我平衡，追求本身财务的可持续性。”这也就是说，研究者的研究目标是：试图以“剔除财政补贴”为前提实现养老保险的“自我平衡”。综上所述，其实可以这样解释：如果没有财政补贴，养老保险基金就会有“缺口”；如果加上财政补贴，养老保险基金就没有“缺口”。

　　当前，在中国，对于国外的，特别是发达国家的养老保险基金的运行模式，一直存在着一种误读。实际上，这些国家的养老保险基金都会分成基础养老金和补充养老金两大块：基础养老金由政府运作，基本上是“现收现支”，当年筹措的资金当年给付。筹资方式是“三方筹资”，即雇主、雇员和国家。因为美国格外强调“国家扮演最后出台的角色”，所以相应的解释是：雇主和雇员双方缴费，不足部分由政府财政补贴。从实际的运行状况看，在当今世界上，比较成熟的养老保险制度，基本养老保险大多要靠国家财政补贴来维持平衡。据最新资料，日本的“国民年金”，国家补贴已经达到全部支出的二分之一。

　　补充养老金，也称“企业年金”或“职业年金”，一般实行“储蓄积累”的个人账户模式。在国家立法规范和行政监督下，实行市场化或准市场化的经营。所以，只有补充养老金才会形成大量的资金积累，并进入资本市场。有关方面说的“养老金储备”及其占GDP的比例，并举例说“最高的是挪威，为83%左右，日本是25%，美国是15%”，实际上主要指的是这一块。专家学者在一些场合谈论的养老金的保值增值、投资回报以及将来是否会有亏空，应该指的也是“补充养老金”这一块。

　　上述国际惯例到了中国，就被“国情”所改造，在基本养老保险这一块就变成了“社会统筹＋个人账户”。90年代中后期进行养老保险制度改革时，对采用怎样的制度模式曾经有过激烈的争论，一种意见主张学习新加坡的中央公积金制度，即采用以储备积累为特点的“个人账户”模式；另一种意见主张延续过去劳动保险制度筹资模式，即采用以现收现付为特点的“社会统筹”模式。两种意见相持不下，最后以合二而一的方式来了个妥协，这就形成了现行的“社会统筹＋个人账户”的“中国模式”。从理论上来说，就是要以“社会统筹”来支付已退休人员的养老金，同时还要以“储备积累”的方式建立在职人员自己个人的养老基金账户。

　　“统筹＋账户”的模式看起来很好，但这意味着正在工作的劳动者既要为赡养离退休人员作出贡献，又要为自己的个人账户储备积累。这与社会保险筹资的一个基本原则不相容，即无论是企业缴费还是个人缴费都得有个限度——对于企业，不能影响其正常的经营活动；对于个人，不能影响其当前的基本生活。另一个影响因素是：当时正处于下岗失业的高峰期，体制内企业中有三分之一的“冗员”下岗失业了，这也就是说原先参保的人中有三分之一不缴费或者只是象征性地缴费了。因此，新的制度模式实际上从一开始实施就陷入了困境，按理说：社会保险缴费的一部分应该存入个人账户，但实际上收上来的所有的保险费，全部用于支付当前的离退休人员的养老金都还不够。早在1997年，因为要实现“两个确保”的承诺，政府就为此支出了50亿元的财政补贴。到2011年，这个“缺口”已经扩大到2272亿元。

　　这个“缺口”随着人口老龄化程度的不断增长，还会继续扩大，也就是说，政府的财政补贴还会继续增加。但这是政府必须承担的责任。理由如下：其一，计划经济时期的劳动者，每月领取的只是很少的“生活费”，其他的都让国家以“必要扣除”的名义拿走了，当然也给了劳动者“生老病死有依靠”的承诺。所以，对这一部分人，即圈内常说的“老人”和“中人”，国家是欠了债的，所以现在的财政补贴仅仅是还债而已。其二，80年代开始的严厉的“计划生育”国策，使中国的老龄化在20多年后突然加速。这个政策后果，国家也必须承当，财政补贴就是给予老年人以必要的经济补偿。

　　国家对于养老保险的财政补贴究竟会达到一个什么样的规模呢？2011年的补贴是2200多亿元，占整个预算内财政10万亿元的2.2%——多乎着，不多也！前文中提到的《政府债务报告》披露的18万亿的天文数字，其实说的是从2013年到2050年38年中，政府在养老保险方面可能要支付的财政补贴，平均每年4500亿元。占2011年财政收入的4.5%，这仍然不是一个很大的比例。何况，即使今后中国的财政收入每年的增长幅度减少到个位数，但因为整个基数越来越大，所以上述补贴即使翻一番，也应该仍然是可以承担的。当然也有人喜欢唱衰中国的经济增长，如果这成为事实，那么可以说，采取什么办法都没有用。

　　在相关研究中，还有一个惊人的数字，就是个人账户的“空账”已经达到2.2万亿。然而，如果从迄今为止养老保险制度运行的真实情况看，其实实行的就是现收现付的模式，亦即“企业缴费＋个人交费＋财政补贴”的模式。严格来说，所谓的“社会统筹＋个人账户”只是一种养老金给付的计算方式，仅此而已。如果上述的空账2.2万亿真的“做实”了的话，那么这几年的贬值又会是多少呢？前些年，据媒体披露，审计部门对个人账户资金收益率的分析，仅为2%，这能跑赢CPI吗？以这个判断为基础，如果硬要“做实”个人账户，那会不会形成这样一种局面：一方面，在个人账户中屯积了很多资金在那里不断贬值；另一方面，国家财政则要付出更多的资金去支付当期的养老金“亏空”。这种状况现在因无奈的误打误撞而避免，难道不是不幸中的万幸吗？

　　综上所述，我们是否可以得出这样的结论：

　　第一，一些报告中所说的“缺口”、“欠账”、“亏空”和“债务”，实际上讲的是政府的财政补贴。从国际惯例看，这样的财政补贴恐怕是必须的。尤其在中国，因为计划经济时期的欠账和实行计划生育政策而使老龄化突然加速，政府的责任是不可推诿的。否则，导致的后果不但是经济风险和社会风险，而且会是政治风险。

　　第二，空账的问题，在于怎样看待现行的养老保险制度：如果尊重事实，在当前国际、国内金融市场激烈波动、前景不明的大背景下，以“做实”的办法大量积累养老基金恐怕是不明智的。如果尊重事实，将现行制度看成就是“现收现付”的，那么“空账”的问题就并不存在。

　　第三，在前两点分析的基础上，应该承认，现行养老保险制度目前收支相抵、略有盈余的结果是可以接受的。而且经过精算，在未来几十年中，也是可以承担的。

　　第四，但是即便如此，现行养老保险制度还是必须进一步改革。改革的方向应该如前文中所说的国际惯例去设计方案，作出符合中国国情的制度安排。

　　中国的社会保障制度改革，一直是在不断地“摸着石头过河”。在水浑之处，当年因为难以辨别，走了些弯路也是可以理解的。幸运的是，实践中有很多背离了当年政策设计初衷的误打误撞，所以方向虽偏了些，但离正道恐怕并不是很远。