4月10日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议决定，自今年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业的“营改增”试点在全国范围内推开，并将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点。会议还提出，要择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点，力争“十二五”期间全面完成“营改增”改革。随着试点范围扩大，还要研究合理调整增值税分成比例，理顺中央与地方分配关系。

　　上述信息反映出，“营改增”已由地区试点上升为国家战略，呈现出以下特征：

　　试点进程超出预期

　　从2012年1月1日上海试点，同年9月1日起11个省市分步进入扩围，到2013年8月1日全国推行，透过这样的“营改增”进程表，我们不难发现，“营改增”改革推进速度之快已远超预期。“营改增”推进之所以超预期，首先在于试点取得了超预期效果，体现在如下几个方面：

　　一是使得从长久以来实行的对工商业征收增值税、对服务业征收营业税的“二元税制”，向对二者统一征收增值税的“一元税制”的转变，迈出了实质性的一步，实现了统一税法、合理制度，促进了服务业和工商业之间的公平税负、平等竞争。

　　二是实现了国家减税，企业减负。2012年，全国试点地区中，超过90%的试点企业税负明显减轻，税负有所增加的企业不到10%。12个试点地区全年减税426.3亿元。2013年，随着12个先行试点地区全年实施“营改增”，全年企业将减轻税负约1200亿元。

　　三是不但消除了营业税制下重复征税的弊病，减轻了试点服务企业的税收负担，使服务业与工商业同等纳税，从而将促进服务业发展；更重要的是，通过服务业对下游企业开具增值税发票由下游企业抵扣，可减轻下游工商企业税负，拉动服务业发展以及试点服务企业与工商业的协同发展。

　　四是企业内部服务部门独立分离，为原企业提供服务，要比留在企业内部提供服务多缴一道营业税的制度性缺陷，在试点后得以消除。这不但有利于推进生产企业服务外包，促进外包服务发展，也有利于产业分离，促进企业转型发展。

　　五是支持服务业、劳动密集型企业、小微企业和创新型科技企业发展，将创造更多就业岗位。另外，“营改增”在保障低收入者利益上也有作为，因为试点企业间接税税负的减轻可通过价格传导机制使减税部分反映在消费价格上。

　　“营改增”推进速度之所以超预期，更为重要的是，试点倒逼了更深层次的改革。

　　其一，由于“营改增”试点选择部分地区的交通运输业和部分现代服务业，而区域试点模式容易产生政策洼地效应，试点地区企业税负下降，将导致资本向政策洼地聚集，造成区域间发展不平衡。这样，“营改增”由地区试点及时向全国扩围，可以避免洼地效应，有利于不同区域间企业公平税负、平等竞争，促进区域间资源的合理配置。

　　其二，“营改增”通过环环相扣形成抵扣链条，能消除重复征税，但仅选择部分行业和部分地区试点，会使抵扣链不完整，试点企业抵扣不充分，减税效果将大打折扣。未来将交通运输业和部分现代服务业的“营改增”试点覆盖到全国，不但可让更多企业受益，也有利于增值税这一主体税种的稳定性，降低因不同地区间政策差异导致的税收征管风险。

　　其三，受国内和国际经济继续疲软的影响，税收增长率由2011年的22.6%、2012年的12.1%，降为今年一季度的6%。面对税收增速下滑态势，放缓“营改增”推进虽可保税收增长，但不利于企业生存发展。如果继续加快推进，会引发税收增速继续下滑，但有助于企业渡过难关。这次国务院常务会议传递出的继续加快推进改革的信息，反映出“营改增”以牺牲短期财政利益换取长期经济和财政的可持续增长的改革导向。

　　行业推进势在必然

　　按照国务院规划，在8月1日“1+6”行业(交通运输业及现代服务业的6个行业)的“营改增”向全国推行完成后，将适当扩大部分现代服务业范围，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点，并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。这样的路径是势在必然的。

　　首先，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点，表明我国“营改增”进一步加大了对文化产业发展的政策支持力度。从现行“1+6”行业的“营改增”试点看，纳入“营改增”试点的文化创意产业包括设计服务、商标着作权转让服务、知识产权服务、广告服务、会议展览服务等。总体看，不但涉及行业面小，且并未涉及国民经济行业分类表中真正意义上的文化产业，而主要是与文化产业关联性相对较强的一些商务服务业。这次，借助“营改增”全国扩围，将广播影视业纳入改革范围，不但有利于减轻广播影视业税负，还将为文化创意行业和其他行业的“营改增”试点延伸提供示范。

　　其次，在完成“1+6”行业“营改增”试点全国扩围后，将铁路运输和邮电通信两个行业择机纳入“营改增”试点势在必然。理由在于：一是这两大行业既是国民经济支柱产业，又是服务业中的关键行业，规模庞大，地位重要，产业链长，改革能带来的效应大；二是这两大行业集中度较高，涉及的企业较少，又基本上是中央企业，管理条件好，但重复征税矛盾比较突出，故不但有改革必要性，更具改革可行性；三是作为服务业中的重点行业，这两大行业自然早就进入“营改增”试点视野，只是由于其管理高度集中、跨地区经营，不宜地区试点，需要全国同时推进，因此，在上海地区试点时没有纳入，“1+6”行业全国扩围完成后，二者作为全国行业推进首选，也就顺理成章。

　　那么，铁路运输和邮电通信两个行业纳入“营改增”试点后，预期效果如何呢？由于“营改增”试点时已将交通运输业税率定在11%，铁路运输作为运输五大行业之一，理应适用11%税率。问题是，电信“营改增”税率该如何确定。通过对中国移动、中国联通和中国电信三家电信公司财务数据测算分析，可得出结论，按11%税率进行改革，税负能基本保持平衡。故预期改革方案将邮电通信税率定在11%，也是有据可依。但从三大电信企业自行测算结果看，按11%税率改革，电信企业税负会有一定幅度上升。原因是理论抵扣和实际抵扣存在一定差异，实际抵扣中，并非所有属于抵扣范围的进项都能取得增值税发票。

　　另外，有些电信设备在设备和不动产之间难以区分。以基站为例，如果算作不动产，无法抵扣会导致企业税负增加，而纳入设备允许抵扣，则企业税负可能会减轻。如果进一步深入分析，电信业还可以分为电话、网络等基础电信，以及手机捆绑销售、数据服务、互联网服务等增值电信。基础电信由于设备占成本比重大，按11%税率征税，税负可能平衡。而增值电信由于进项税可抵扣项目少，并与信息技术服务关联度大，按11%征税，税负会有一定提高。是对电信业统一设置税率，还是分为基础电信和增值电信分别设置税率，有待研究。

　　改革已入深水区 面临艰难抉择

　　“营改增”作为一项制度性变革，牵一发而动全身。不但涉及国家与企业，而且涉及中央与地方；不但要考虑减轻企业税负，也要考虑财政承受力。从“营改增”的综合配套方面分析，改革进入深水区，面临艰难抉择。

　　从国家与企业的关系考虑，由于服务业营业税改增值税是结构性减税，虽然有增有减，但总体是减税。对此决策者在改革前已有充分估计和考虑。但由于“营改增”实际减税已远大于预期，而且经济性减税、制度性减税、政策性减税等因素同时存在，从而形成三大因素汇集的减税风险，考验着财政承受力。

　　2013年“营改增”减税额将上升到1200亿元。由于12个省市以外的地区是按8月份实行“营改增”来计算，如以完整年份计算，全国“1+6”行业试点减税一年估计不低于1600亿元。如果按“1+6”行业缴纳营业税仅占全部营业税三分之一左右估算，全行业“营改增”的减税就更为可观。然而，2012年，我国受国际金融危机冲击和国内经济结构调整影响，伴随着经济增长速度下降，财政税收增长也出现了大幅下滑。面对财政减收压力，除了财政结构性调整，如对资源、环境、财产等适度增税以及增加债务外，主要还需通过节约财政支出来破解消化。这次国务院常务会议就明确指出，各级政府要过紧日子，为推进“营改增”创造条件。

　　从中央与地方财政关系分析，由于在中央与地方之间，营业税和增值税的分享比例和征管方式都不同，将服务业的营业税改为增值税时，为减少“营改增”对地方财政利益的冲击，在涉及“营改增”后的增值税收入归属上，采取了工商业增值税收入由中央与地方共享、服务业增值税收入归地方的“一税两制，维持现行体制”。但一个税种两种制度，除了在税制上不是很规范外，在征收管理上也可能引发一些矛盾和问题。由“一税两制，维持现行体制”向“统一税制，调整分享比例”转变，是解决问题的一种选择。

　　所谓“统一税制，调整分享比例”是指，在将服务业的营业税改为增值税后，不区分增值税收入是来源于工业和商业产品的生产、加工、销售，还是来源于服务业提供服务或不动产、无形资产转让，都作为中央与地方共享税，通过调整比例在中央与地方政府之间分享。这次国务院常务会议提出，推动进一步完善增值税制度，研究合理调整增值税分成比例，理顺中央与地方分配关系。这意味着“营改增”后的中央与地方财政体制改革和调整也将由此拉开帷幕。