区域煤炭消费总量控制对调整我国能源结构和降低大气污染物排放是非常有利的措施。同时，煤炭消费总量控制目标对区域的发展具有指导性意义。通过制订煤炭消费总量控制目标，可以倒逼区域实行产业结构调整、产品升级，促进区域的经济发展方式转变，用优化环境引领经济又好又快发展。
和谁对话？
陈柳钦，湖南省邵东县人，现为中国能源经济研究院战略研究中心主任，研究员，教授。研究领域为产业经济和能源经济问题。主持、主研和参与国家自然科学基金、国家社会科学基金、国家软科学课题、省部级课题以及各类政府咨询课题60余项，出版专著8部。获天津市第十二届社会科学优秀成果二等奖等省部级科研奖励10余项。
为什么对话？
今年1月以来，全国多地遭遇持续灰霾天气，PM2.5也一度成为今年"两会"热词。有燃烧就有排放，作为PM2.5重要来源之一的燃煤消耗，也成为人们关注的重要问题。从源头抓起，控制煤炭消费总量将成为减少煤炭污染的重要手段之一。那么，当前几个试行煤炭消费总量控制的地区进展如何？遇到了哪些问题？如何进一步推进煤炭消费总量控制？
对话人 陈柳钦 中国能源经济研究院战略研究中心主任
采访人 中国环境报见习记者 何蓓琦
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焦点关注 实施煤炭消费总量控制的原因
关键思路 有助于减少污染物排放量，倒逼经济发展方式转变和控制"两高"产业
记者:党的十八大报告指出，要推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量。提出这样的重要论断是基于我国能源结构怎样的现状？
陈柳钦:我国能源结构极不平衡，煤炭在一次能源消费量中的比例过高，占到70％以上；原油在一次能源消费中处于第二位；天然气只占4.6％；可再生能源几乎可以忽略不计。当前，我国二氧化硫排放量的90％、氮氧化物排放量的67％、烟尘排放量的70％、人为源大气汞排放量的40％，以及二氧化碳排放量的70％都来自于燃煤。我国煤电的转化效率为30％左右，低于发达国家的40％。
这样的能源结构和能源效率对污染减排构成了极大挑战。能源结构调整是我国能源发展面临的重要任务之一，要减少对石化能源资源的需求与消费，降低对国际石油的依赖，降低煤电比重，大力发展新能源和可再生能源，把水电开发放在重要地位。
记者:国家能源局发布《煤炭工业发展"十二五"规划》明确指出，2015年我国煤炭消费总量宜控制在39亿吨左右。控制煤炭消费总量对环境改善将起到哪些作用？
陈柳钦:无论是考虑到我国煤炭行业的健康、可持续发展，还是能源结构的优化调整，以及对大气污染物排放总量控制和应对气候变化的承诺，都必须对国内的煤炭生产总量和消费总量实施控制，这是解决我国能源环境问题的有效途径。
煤炭消费总量控制目标的提出，被业界普遍认为是为煤炭消费设置了一个天花板，可以从源头入手控制污染增量。我国煤炭开采的安全压力和生态压力越来越大，不能无限制地开采下去，要以节能减排为突破口，建立倒逼机制合理控制煤炭能源消费总量。如果说发展新能源、改变能源消费结构是治本，是为了空气净化的长治久安，那么对于煤炭消费进行总量控制，则可能是短期内快速控制空气污染的必要手段。通过煤炭消费总量控制，不仅有助于我国减少污染物排放量，而且可以倒逼经济发展方式转变和控制"两高"产业。
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焦点关注 煤炭消费总量控制为何难实施
关键思路 地方政府担心影响经济发展。同时还存在能源消费核算难、能耗监测难等问题
记者:据了解，一些城市已经出台了煤炭消费总量控制目标。如天津市计划到2015年，煤炭消费量与2010年相比，增量控制在1500万吨以内；北京市计划到2015年，全市燃煤消费总量控制在2000万吨以下。目前这些城市的进展如何？
陈柳钦:2011年，北京、天津等城市相继出台相关行动计划，在全国率先成为煤炭消费总量控制试点城市。在煤炭消费总量控制问题上，北京走得比较靠前。北京第三产业比较发达，所以要削减总量，让煤炭消费量递减。而天津还要进一步发展工业，所以控制新增量，一方面严格控制新建燃煤电厂数量，同时积极寻找天然气气源，进行天然气对煤炭的替代。
记者:有观点指出，煤炭消费总量指标如果分解到地方并强制执行，很可能会让煤炭统计失真的现象愈演愈烈。您如何看待这一观点？各地实施煤炭消费总量控制的过程中遇到了哪些问题？
陈柳钦:从能源行业主管部门的角度来说，很想把中国过快的能源增长尤其是煤炭消费总量控制住。这个政策的出发点是好的，但执行起来难度较大。
首先，"自上而下"的国家目标分解与地方"自下而上"提出的目标差异较大，很难达成一致。国家能源主管部门在确定总量目标前，曾对各地情况进行了摸底，其结果是各省份上报的煤炭消费预期总量超过了50亿吨标准煤，远超过国家能源主管部门期望的39亿吨目标。
与煤炭消耗强度指标不同，煤炭消费总量是一个绝对量指标，会对地方经济发展产生硬约束。制定煤炭消费总量控制目标必然会遇到地方政府的抵触。地方政府普遍认为，制定煤炭消费总量控制目标有必要，但分给自己的煤炭消费量太少，将对地方经济发展带来负面影响。在目前的能源结构下，煤炭对一个地方的经济发展影响很大，地方都不想自我限定经济发展。因此，煤炭消费总量分解落实难度自然就非常大。
其次，实施煤炭消费总量控制的前提之一是对地区、企业能耗数据进行动态监测、及时反馈。这面临能源消费核算难和能耗监测难。可以说，从政府行业管理的角度来讲，自发布这类指标开始就陷入了两难境地:如果将煤炭消费总量指标分解到地方并强制执行，煤炭统计数字失真的可能性会越来越大。统计数据失真不仅仅影响到专家学者对国内经济、能源、环境问题的研究，还影响到决策层对各项重大议题的决策。因此，我们首先要让地方统计局从人事到财务拥有更多的独立性。
记者:党的十八大报告指出，要实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。实现GDP翻一番目标，煤炭消费总量能有效控制吗？怎么控制？
陈柳钦:2011年，我国煤炭消费总量已经是34.25亿吨，2012年为35.11亿吨。因此，如果要把2015年国内煤炭消费总量控制在39亿吨左右，留下的余量空间非常小，难度很大。
《国民经济和社会发展第十二个五年发展规划》提出，"十二五"期间要保持经济平稳较快增长，并提出了7％的增长目标。然而，7％是经济增长目标的一种较低预期。考虑到历年我国GDP增速都要远高于规划提出的发展目标的实际情况，结合"十二五"适当放缓经济增长速度的大背景，经济社会发展需要的煤炭实际消费量仍有可能超过目标值。
诚然，抑制煤炭消费快速增长的确是当前的迫切任务，如果强行推进行政命令主导、缺乏弹性的煤炭消费总量控制，可能对我国经济社会发展产生以下影响:一是将对我国的产业结构、工业化进程产生影响；二是如果"十二五"期间实施煤炭消费总量控制，很多地方特别是中西部地区的GDP指标可能难以实现；三是通过行政手段对煤炭资源在区域间强制分配，可能会阻碍煤炭要素的市场化配置，进一步阻碍煤炭领域的市场化发展。
因此，煤炭消费总量控制应谨慎对待，不应急于求成，要循序渐进。具体目标是到2020年，全国煤炭消费总量控制在40亿吨左右，以后逐年下降。另外，在灰霾污染覆盖的17个省市逐步实施控制煤炭消费总量的措施。具体来说，在京津冀地区，2015年以前停止建设和不再开工以煤炭消耗为原料的能源和工业项目；在山东、江苏、浙江、福建、广东、广西等东南沿海地区制订计划，2015年以后不再建设燃煤电厂和以煤炭为原料的工业项目，2020年以后在PM2.5不达标地区，不再建设燃煤电厂和以煤炭为原料的工业项目。
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焦点关注 如何推进区域煤炭消费总量控制
关键思路 循序渐进，确保试点成功；做好源头控制，调整能源结构；淘汰落后产能，调整产业结构等
记者:"十二五"期间，我国将在京津冀、珠三角、长三角以及山东城市群开展煤炭消费总量控制试点。对于推进区域煤炭消费总量控制，您有何建议？
陈柳钦:区域煤炭消费总量控制对调整我国能源结构和降低大气污染物排放是非常有利的措施。同时，煤炭消费总量控制目标对这些区域的发展具有指导性意义。通过制订煤炭消费总量控制目标，可以倒逼这些区域实行产业结构调整、产品升级，促进这些区域的经济发展方式转变，用优化环境引领经济又好又快发展。
进一步推进区域煤炭消费总量控制，要着力做好以下工作:
循序渐进，确保试点成功。从今年开始，全国严格实施能源消费总量增长速度控制，严格控制"三区"内燃煤项目建设。对"三区"实行煤炭消费总量零增长控制，在完成国家已经确定的各项指标前提下，更大程度地减少各种污染物排放量，大幅度地减少空气中PM2.5的浓度，缓解区域性灰霾污染。
做好源头控制，调整能源结构。造成严重灰霾天气深层次原因在于，我国重化工产业在一定区域内密集分布。就目前的能源利用水平和产业结构来说，要改善空气环境质量，仅靠末端治理是不够的，必须从源头上扭转不尽合理的能源结构，破除经济发展和能源消费增长的线性关系。水能、风能、天然气等清洁能源应该早日替代煤炭消费，让经济发展尽快脱离对煤炭等一次能源的依赖，确保煤炭需求能够得到有效控制。
淘汰落后产能，调整产业结构。要加快区域产业结构调整步伐，确保电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业淘汰落后产能任务按期完成，通过产业结构调整降低能源消耗强度，降低污染物排放强度。
完善政策制度，推进煤炭价格实质性改革。推进区域煤炭总量控制，需要国家出台一些激励政策和措施，如建立新的税费机制。逐步开放煤炭能源价格，按照市场价格支付土地租金和矿产使用费，征收煤炭资源税和环境税；对超限额使用煤炭地区，对超额部分征收大气污染特别税；调整煤炭和清洁能源价格倒挂现象，向市场提供更多可替代清洁能源等。
深化合作领域，建立相互协调和支持联动机制。在实现区域资源共享基础上，尽快建立统一的煤炭消费总量联防联控机制、执法监管机制、环评会商机制、监测信息共享机制和预警应急机制，统筹协调区域大气污染防治。
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焦点关注 国外煤炭消费总量控制经验
关键思路 出台一系列治理空气污染的法律，构建长效机制；制定能源计划，从对煤炭的依赖中转型
记者:据您了解，哪些国家在煤炭消费总量控制上的经验值得我国借鉴？
陈柳钦:英国伦敦的空气污染治理中，最重要的措施是1956年英国政府颁布《清洁空气法案》。这一法案划定了烟尘控制区，区内城镇禁止直接燃烧煤炭。此外还陆续关停了伦敦所有烧煤的火电厂，将其搬到城市以外的地方。通过出台一系列治理空气污染的法律，确保长效机制得以构建。
南非于2010年10月26日宣布，制定投资为1250亿美元的能源计划，将从对煤炭的依赖中转型，以避免大的价格上涨和2008年停电瘫痪的覆辙。计划草案提出，南非能源结构中煤炭所占份额要减半，从当时的约占90％下降到2030年占48％。其他部分将使用核能和可再生能源诸如风能和太阳能来补足差额。
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焦点关注 如何进一步推进煤炭消费总量控制
关键思路 对各地区设置一个指导性的煤炭消费控制目标值区间，加快能源资源价格改革，完善煤炭统计调查体系
记者:当前，我国应如何进一步推进煤炭消费总量控制？
陈柳钦:修订国家能源发展规划和战略，将控制能源消费总量改为控制煤炭消费总量，扩大清洁能源利用，减少煤炭消耗。要从战略的高度，提高对煤炭消费总量控制工作的重要性、紧迫性和自觉性的认识，加大宣传力度，增强公众节能意识。
建议将煤炭消费总量控制由约束性变为指导性，即煤炭主管部门对各地区设置一个指导性的煤炭消费控制目标值区间，引导地方政府和企业减少煤炭消费。
加强煤炭消费总量控制下的相关财政、税收、监管及政策保障体系的研究和制定，使各类规划能够落到实处。
加紧对14个大型煤炭基地和基地内大中型煤炭企业区域煤炭资源状况、生态承载力和安全生产条件进行评估，确定合理生产能力，尽早研究制定总量控制目标下产能分配方案。
继续深化煤矿整顿关闭政策，推进煤炭企业的股份制改造、兼并和重组，提高产业集中度，建立以大型煤炭企业集团为主体、中小型煤矿协调发展的产业格局，为从源头上做好煤炭消费总量控制提供保障。
继续完善资源出口税收政策，限制煤炭等资源型产品出口，在合理警戒线范围内鼓励进口。
进一步加快能源资源价格改革，改革现行不适应的能源价格形成机制和价格管制方式，从价格机制上引导和推动清洁能源开发与合理使用，不断提高天然气占一次能源消费的比重。
改革煤炭统计调查制度，扩大煤炭统计范围，完善煤炭统计调查体系，进一步完善煤炭统计方法，加强煤炭统计队伍和节能执法监察队伍建设，积极培育第三方煤炭监测、节能服务体系。
