十年前提出金融生态环境建设时，一个理论假设是地方政府在地方金融生态环境建设中担当裁判员（如司法功能），自身不可过多地卷入地方金融事务，尤其是直接融资、贷款等盈利性事务，地方政府更不能直接或变相成为债务人或者债权人。但十年来，情况发生了很大变化，地方政府债务问题引起社会广泛关注，地方政府已变成影响金融生态的一个内生变量。

　　第一，地方政府融资渠道扩大。十年来，随着金融市场不断发展（特别是交易所股票市场、银行间债券市场），金融工具日益创新，商业银行等多种金融机构的业务多元化，地方政府融资渠道与方式推陈出新，地方政府融资行为如鱼得水。省、市党委类似“投资公司”，通过控股的公司、城投公司、上市公司及其它融资平台，通过发债、上市、贷款、理财、信托产品、担保、抵押等多元化金融工具，扩大融资规模，拉长融资期限。特别是省、市级党委通过“党管干部”原则对所属的国有公司有人事任命权，实际上就把握了融资主动权。地方政府融资能力增强，债务种类多样化，贷款占地方政府债务比重明显下降。在这种情况下，地方政府债务已经成为一种制度生态，审计署、人民银行、银监会等的数据已不重要，仅能反映部分情况。中央领导也在一些场合表示了对地方政府大量或有负债的关切。

　　第二，地方政府融资的内因分析。地方政府扩大融资规模的原因，表面上是追求地方经济高速增长，实质上是省、市高官的政治晋升“锦标赛”，所以债务融资内生于当前政治体制当中。在地方政府看来，只有GDP较快增长，地方税收才能增加；只有地方政府财政殷实，才能满足环保、社会安定、就业等稳定、健康、可持续发展的各项目标。而在当前经济结构下，为实现地方经济较快增长，就要加大投资力度，就会出现旺盛的资金需求，也就是对有限资金的竞逐。站在地方政府的角度，直接现金筹资比“招商引资”更为方便。

　　第三，地方政府债务约束问题。为了形象声誉，地方政府一般情况下不会对其债务违约（目前还未出现一例地方政府债务违约事件），而且即使违约也会尽量弥补，所以表面上金融生态没受负面影响。地方政府债务受政治周期影响，债务约束在五年一届的政治周期中跨期传下去。债务约束强度是否逐渐弱化，债务最终如何偿还，目前在很大程度上依赖于卖地收入，实质上是“土地货币化”。另外，地方政府的抵押物、担保物越来越多，国有资产规模随债务扩张变得越来越大，地方政府又以国有资产为基础进行融资，循环放大杠杆。为规范五花八门的抵押、担保，中央政府已明令各类公共产品不得乱抵押，国家资源（比如地下的煤、矿）也不得抵押。值得高度重视的是，市场参与者已自然形成“地方政府不会违约”、“地方企业大而不倒”的心理预期，而且地方政府的融资成本（利率）不受约束，变得越来越高，反过来又刺激全国金融市场的“套利”交易规模，吸纳了越来越多的资金，“挤出”了对实体经济的信贷供给。

　　总的来说，十年来，金融市场快速发展，金融工具不断创新，金融机构越来越多，但地方政府官员的业绩评估和竞争机制没有变化，金融市场发展与政治生态形成了相互促进的机制。值得注意的是，有些地方政府从最初关注金融生态环境建设到近年来关注自身融资能力。地方政府的这种态度转变，弱化了对金融生态环境建设的关注，自然不利于地方金融生态环境建设。应当进一步评估地方金融生态环境的实际状况。（作者：谢平，系中国投资有限公司副总经理)