（本文摘自《社会管理探讨——均衡利益与制衡权力》，贺永顺著，南京大学出版社，2013年6月第1版，ISBN978-7-305-11612-4，发行热线025-83594375）
权力是社会利益的保障
权力是利益的保障！权力不仅是人们获取利益的基础，也是人们维护利益的基础。如果没有权力就很难获取利益，即使获取了利益也很难维护。无法维护的利益只是别人的恩赐而已，而且随时会被恩赐者剥夺。所以要想使得社会成员或是社会群体利益和谐，必须要深入研究社会管理中的权力和权力制衡问题。
第一节 认识社会权力
所谓社会权力，就是指存在于社会之中而且能够支配或是影响他人的能力。马克斯·韦伯甚至认为，“权力就是把一个人的意志强加在其他人行为之上的能力。”也就是说，只要某一个个体或群体能够影响其他个体或群体的行为，那么他们就事实上拥有了某种社会权力。
社会权力是社会群体和社会成员保障自身利益的基础，没有了社会权力也就没有了自身利益。权力是利益的保障，利益则是权力的动机。社会管理的目标是调整利益，调整社会利益离不开社会权力。管理社会的权力可以分为知情权、表达权（话语权）、参与权（博弈权）、选择权、监督权等若干类型。
对于绝大多数社会成员来说，单个社会成员的权力总是非常有限的，完全不足以保障他们自身的利益。只有将他们集中组织起来，才可以形成足够的社会权力，也才能有效维护他们自身的利益，这也是团结起来才有力量的道理。
一个众所周知的例子，2006年国家取消了延续了2600多年的农业税，意义不可谓不大。但其带给中国9亿农民的好处，很快就被农业生产资料价格上涨所抵消，农民还未从免税的喜悦中清醒，利益的果实已被社会强势集团掠夺！这其实是中国农民权力分散且处于弱势权力地位的必然结果。
与有组织的管理者相比，单个社会成员的权力总是相当分散的，要想真正发挥社会成员权力的作用，使其足以成为管理社会的重要力量，必须允许和鼓励社会成员组织起来，从而有序、理性、集中地行使他们的权力。社会成员的权力能否集中起来，是能否维护他们利益的关键！
我们再来探讨一下社会管理者的权力，管理者本来只是社会成员的一部分，但由于其在社会管理中的特殊地位，因此需要专门进行讨论。社会管理者的权力从哪里来？不同的社会管理体制对这个的问题回答是完全不同的。
在集权体制下，管理者的权力总是来自上一级管理者的授予，上一级管理者的权力又来自更上一级管理者的授予。最高管理者的权力来源要么是“神授”要么是“世袭”，总之充满了神秘色彩。因此，集权社会中管理者的权力是自上而下获得的，权力的最终来源总是非世俗的。
在民主体制下，管理者的权力总是来自于下一级的委托或让渡，下一级的权力又来自于更下一级的委托或让渡，越是基层的社会成员越具有最基本的权力。在这里，全体社会成员才是社会管理权力的最终来源，各级社会管理者只是获得社会成员的不同授权而已。因此民主社会中管理者的权力是由下而上获得的，权力的最终来源总是世俗的。
在民主体制下还存在一个自上而下的权力链，这就是当社会管理者获得权力后，又需要通过自上而下的授权来实施社会管理，从而又形成一个自上而下的权力委托体系。在民主体制下，权力的约束是双向的，既存在着社会成员对管理者的监督权力，也存在着管理者对社会成员的管理权力，其中起决定作用的是自下而上的权力监督。
或者这样说，在民主体制下，政府在管理社会成员的同时，也在被全体成员所管理。社会成员与社会管理者相互约束，两者所拥有的权力相互平衡，决定了民主管理体制是一个相对理想的体制。
而在集权体制下，由于权力链是单向的，只有管理者对社会成员以及上级管理者对下级管理者的约束，避免权力被滥用的唯一办法就是加强来自上一级的监督，但却最终无法解决更高的监督者由谁监督的问题。由于缺少双向约束的权力平衡机制，权力被滥用的机会大大增加，社会管理的风险也随之增加。
当然，无论在什么样的管理体制下，出于获取利益的需要，管理者和社会成员都有强化和扩大自身权力的倾向，不受制约的权力总会不断扩张，不断扩张的权力又必然会导致权力的滥用。为了有效维护全体社会成员的利益，必须通过制度设计让各种权力主体处于一种既相互制约，又相对平衡的状态之中。
第二节 权力需要制衡
法国启蒙思想家孟德斯鸠有一个经典论断：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力，一直到有界限的地方才休止。”美国宪法之父麦迪逊则认为“权力具有一种侵犯性质。”
社会管理中存在着复杂多样的权力主体，可以说有多少利益群体，就有多少权力主体。既然任何权力都容易被滥用而且具有侵犯性，因此对不同的权力主体进行制约就显得十分必要。
那么如何对权力进行制约呢？社会管理的实践证明，只有通过权力来制约权力，才能防止权力被滥用，道德或是其他任何东西是制约不了权力的。只有权力之间的相互制约，才是实现权力制衡的唯一途径！
一种权力必须要受到另一种权力的防范，必须要 “以权力制约权力”，这就是权力制衡的基本思路。由于一切权力（包括政府权力）来源于人民，来源于人民所组成的社会，而且人们监督权力又源于自身利益动机，所以有人在此基础上又衍生出“以社会制约权力”和“以权利制约权力”的思路。
关于权力制衡，我们可以从自然生态系统得到启发。在一个动态平衡的生态系统中，任何一个物种的生存发展，既离不开食物链上的其他物种，同时又受到其他物种的制约。正是物种之间通过食物链相互制约相互平衡，从而将生态系统维持在一个稳定和谐的状态。
如果一个物种的数量过度增加，便很难从食物链下级物种获取足够食物，这样就会反过来抑制上级物种的进一步膨胀。反之亦然，如果食物链下级物种过度增加，则会促进其上级物种大量增加，同样会抑制下级物种的进一步膨胀。每个物种都能拥有足够的“权力”去抑制其他相关物种的过度发展，这就是大自然的制衡法则。
如果某个物种不受其他物种的制约，这个物种的发展一定会威胁其他物种的生存，最后就会破坏整个生态系统的正常运行。正是有了物种之间的相互制约，生态系统才变得既丰富多彩而又平衡有序。大自然这种精巧无比的安排，为我们创造了一个美好的自然世界。
管理良好的社会也可以被认为是一个理想的社会生态系统，不同的利益群体可以看成是这个生态系统中的不同物种，权力则类似于这个生态系统中生物的生存（获利）能力，利益就像这个生态系统中的生存资源，而社会管理制度就像这个生态系统中的运行法则。
在管理良好的社会里，权力拥有者之间通过制度建立起了一种相互约束的关系，以保证自身利益不被任何一方侵犯，也保证不出现任何不受制约的强势群体，从而促使各种利益主体处于相对和谐的状态。一旦社会中某一个群体损害了另一个群体的利益，利益受损的群体就能利用自身所拥有的权力进行博弈，从而使社会利益关系重新回到相对合理的状态。
在自然生态系统中，一种生物的生存能力一旦不受制约，就会威胁到相关物种的生存。社会发展的事实同样也证明，一旦某一群体或个人拥有不受约束的权力，就有可能造成其他社会成员的利益受损。任何权力都有强化自己的倾向，这与自然界的运行法则是一样的。
一个平衡的自然生态系统，不仅需要物种之间相互制衡，而且需要物种内部相互制衡。一个权力得到制衡的社会，同样不仅需要在权力之间实现相互制衡，而且需要在权力内部实现相互制衡。通过引进外部权力约束实现权力制衡的方法，我们称之为权力监督；通过分割内部权力实现权力制衡的方法，我们称之为权力分立。当然这两种方法很难截然分开，因为权力在被分割的同时，实际上监督也产生了。
第三节 牵制监督权力
前面说过，制衡权力的第一个方法是权力监督。所谓权力监督，就是为某种社会权力同步设置一个牵制的权力，这样就可以使该种权力在运行过程中将同时受到另一种权力的监督，从而避免其失去控制。权力监督最激烈的形式就是在相互监督的权力之间形成对抗。
形成权力监督的机制在于，当一个人或是一个群体获得某一种权力时，就要同时给予另一个人或另一个群体对其牵制的权力，即所获得的权力与对其牵制的权力应当同时存在。例如，当政府获得某一事项的建议权时，就应当同时给予议会否决权，这就像我们在给予“甲”一杆茅时，应该同时给予“乙”一张盾，反之亦然。如果没有这样的监督机制，某一种权力就会不断膨胀。
在社会管理的实践中，我们处处可以见到这样的制度安排，例如在中国，给予某一组织处分员工的权力，同时也会给予员工申诉的权力；给予行政机关某种行政许可的权力，同时也会给予相对人行政诉讼的权力，等等。在非常注重权力制衡的美国，宪法在给予国会通过法案权力的同时，又给予总统拒绝签署法案的权力；在给予总统拒绝签署法案权力的同时，又给予国会再次以2/3多数通过的权力。
在实行议会共和制的英国，议会不仅具有立法权而且具有对政府监督的权力，但另一方面宪法又给予政府请求女王解散议会的权力。如果因为某项法案政府与议会意见无法统一，政府根据宪法可以提出解散议会。
如果解散前的议会确实是代表民意的，重新选举后政府将集体下台，而如果解散前的议会不能代表民意，重新选举后议会则会被改组。在这里我们可以看到，宪法给予了议会监督权，却又同时给了政府解散权，在给予政府解散议会权的同时，却又给予议会产生内阁权。
这种相互监督（对抗）的权力必须成对出现，如果我们给予（扩大）了一方的权力，就必须相应给予（扩大）相对方的权力。例如，在向下级放权的过程中，一定要同时建立制衡下级权力的新机制，否则就会“一放就乱”；过快的社会或经济自由化之所以容易引起社会动荡，是因为政府迅速放权于社会而社会尚来不及构建新的制衡力量。
在具体的管理实践中，我们还要保证相互牵制的权力能真正相互抗衡，否则这种制衡安排就会流于形式。例如我们前面提到在中国有行政诉讼方面的法律规定，但由于这种安排主要表现为个人制衡行政机关，在理论上似乎是可行的，但在实践中却很难行得通，这也是中国很少出现民告官案件的原因。但如果允许个人组织起来，并以集体的名义进行制衡，效果就会大不一样。
影响权力监督效果的另一个因素，要看与权力监督方有无利益关联。实践证明，在权力监督的制度设计中，最有力的制衡主要来自于利益相关方，因为这种制衡可以使其获得利益激励。如果与监督方没有利益关系，要想获得较好的效果通常比较困难，这种监督要么靠监督方的道德责任，要么靠更高一级的监督，那么最高一级管理者又由谁来监督？这些在实践中显然都是找不到答案的。
举例来说，如果“乙”是“甲”的权力相对方，或者说“甲”的权力关系到“乙”的利益，而“丙”与“甲”则没有利益关系，那么在制度设计时，更应当让“乙”而不是“丙”来制衡“甲”的权力，因为“乙”的制衡行为具有直接的利益激励。假如让“丙”这个第三方来代替“乙”制衡“甲”，就必须在制度上对“丙”进行监督或激励，否则就无法保证“丙”能完全尽责，最终我们将发现这种制度设计的效率和效果都不会很好。
在进行权力监督的制度设计时，关键要找到该项权力的利益相对方，并给予其监督制衡的权力。在社会管理中，由于社会大众是最大的利益相关者，所以其中最为根本的权力监督，就是社会大众对公共权力的监督。如果没有社会大众对公共权力的有效监督，社会管理中的其他权力制衡都将无从谈起！
监察制度在中国有着非常悠久的历史，但却并没有很好地解决权力制衡问题，正是因为在设计监察制度时，几乎没有考虑社会大众的参与，而基本都是统治阶层内部的牵制监督。这种没有解决根本问题的制度安排，必然无法避免层出不穷的社会问题。
为什么在中国会出现那么多损害百姓利益的事情，为什么那么多弱者的利益非但得不到保护反而一再受损，不仅在于我们缺少权力监督的制度安排，而且更加缺乏社会大众的监督力量。更糟糕的是，对于社会管理中出现的问题，我们又特别习惯于通过政府扩权来解决，这更加违背了权力监督的基本原则，以至于陷入“政府越来越强、社会越来越弱”的怪圈，这也是“官民矛盾”始终是中国社会一个主要冲突源头的重要原因。
※ [补充阅读：简析中国历史上的监察制度]
监察是与权力同步产生的。为什么这么说？从理论上讲，任何事物的发展都是对立统一的发展，马克思曾经讲过，只要有一种思想存在，就必然有另一种与它相对立的思想产生。
人类社会是从原始社会开始的，原始人共同生产，没有什么剩余产品，也不可能有私有的观念。但是到原始社会后期，形成很多部落，部落酋长开始有支配权，他有可能利用这个权力把一部分东西据为己有，这样，另外一种思想也就产生了，就是如何制止据为己有，相应的措施随之产生。
从夏朝开始，中国进入了阶级社会，但夏商周三代的监察权力建制仍然处于雏形阶段。严格讲起来，中国的监察制度和权力牵制要到秦始皇统一中国以后才比较健全。秦朝从中央到地方建立了一个监察网，这对抑制官吏腐败起到了约束作用。
御史大夫从什么时候开始设立的？就是从秦始皇统一中国以后，有正式的御史大夫纠察弹劾百官。负责监察的御史，既可以纠察弹劾百官，也可以对皇帝进言，也可以说是对皇帝进行监督的。但需要说明的是，中国历史上的权力牵制，都是在皇权制度下进行的。总体来讲，中国古代的谏官对百官监督所起的作用比较大，而对皇帝进行的监督，所起的作用是有限的。这个道理很简单，这就涉及到皇权制度。再好的一项官制的设置，随着人的变化也能变成一个非常不好的东西。
１、为什么说监察制度和权力牵制起过积极的历史作用？
中国古代的监察制度以及权力之间的互相牵制，在历史上应该说无疑地起过积极作用。为什么？中国有5000年的文明史，这个文明指的什么？那无非就是指的物质文明和精神文明。物质文明在古代主要是农业生产，精神文明主要是文化制度。如果没有这两项，那我们这个文明就成了空中楼阁。
中国古代生产力以及文化的发展，都是在国家政权正常运作下，才能实现的。国家政权怎么稳定？国家机器怎么运作？监察制度起了很好的作用。如果没有这些权力的牵制，一个王朝可能很快就腐败了，都成了短命王朝，像走马灯似的，那就天下老是乱来乱去，社会怎么能安定呢？这就不可能发展。所以从这个意义上讲，中国古代的监察制度对历史的发展起过正面的积极的作用，推动了历史的前进。
２、为什么只能叫权力牵制，而不是叫权力分制？这种权力牵制是如何失效的？
这里要说到基本概念的问题，为什么只能叫它权力牵制，而不是叫权力分制？因为古代皇权是不能分割的，没有政治分工，皇权无从制衡，谏官制度、御史制度只是官僚体系内部的一种牵制，具有很大的局限性。而政治分工、权力制衡的观念都是在英国早期的资产阶级对封建主提出变革，向他们分权时候提出来的。
皇权确实是不能分割的，皇权也不能让渡，所以在当时不可能对皇帝进行制衡，也不可能说有一个明确的政治分工，整个封建社会监督以及权力牵制都是在一个前提上面来进行的，就是皇帝制度。皇帝制度有几个根本性的东西，第一，皇帝是君权至上的，皇帝不受任何约束，他是至高无上的，尤其到秦汉以后，皇帝变成神了，天上下凡的神，怎么可以对神进行约束呢？
其次，皇权是世袭的，家天下，一代代传下去，是嫡长子继承制，皇权绝对是不让分割的。皇权所享有的种种特权别人实际是不能过问的，无论是御史也好，谏官也好，不可能对这些根本的东西进行监察。中国历史上有很多皇帝，包括杰出的皇帝，他可能在一段时间里面接受监督，但后来经济发展了，社会发展了，他觉得自己权力大了，功劳大了，根本就不受任何人的监督，根本没法约束他。（摘编自王春瑜，《权力牵制为何常失效?解析中国史上的监察制度》，新浪网：http://www.sina.com.cn/,2006年5月30日）
第四节 分割分立权力
平衡权力的第二个方法是实现内部的约束，我们可以称之为权力分立或分割（分权制衡）。权力分立主要是相对于拥有权力的一方来说的，即如果某一方拥有的权力太大，或者说拥有的权力链过长，则需要对其权力进行分割设立，实际上就是通过划小权力范围，达到实现权力制衡的目的。划分权力的依据一般是权力运行的逻辑顺序。
权力分立的基本原理是：如果要使一项权力不被滥用，就必须对该项权力从执行顺序上加以划分，并将其分别赋予不同的行使人，如果划分后的权力是相对平衡的，而且具有相应的运行规则，权力制衡就产生了。这一原理几乎适用于人类社会任何一种权力，它和权力的性质（是公共权力还是私人权力）无关，也是迄今为止成本较底、效力较大的防止权力滥用的方法。
权力分立的做法，在社会管理实践中同样非常普遍。如中国的党委书记和行政首长的分设，书记管“人”而不管“事和财”，行政首长管“事和财”但不管“人”，其方法就是将管理 “人、事、财”的权力链条，通过制度设计实现分割，以限制各自的权力。在实践中，如果书记越权，既管人又管事和财，则意味着权力失去了平衡，这就是产生腐败的开始，如果行政首长越权，情况也一样。
在中国的公检法系统中，也存在权力分立的制度设计，将可以由一个部门完成的权力行使过程，按执行顺序改由三个部门来完成。中国的《刑事诉讼法》明确规定，公安系统负责对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕和预审；检察系统负责批准逮捕、提起公诉；而司法系统负责对犯罪嫌疑人进行审判。如果这些权力由同一部门执行，将很难保证它们不被滥用。
中国深圳等城市曾提出的行政三分思路，也是这种思想的体现，即将行政管理者拥有的权力再分为决策、执行、监察审计三部分。有些人认为中国国家发展改革委的权力太大，有小国务院之嫌疑，建议其适当拆分，其实也是权力分割思想的体现。企业管理中也有这样的安排，通过将一些重要的权力分散到不同的部门中去，以减少权力被滥用的机会。
“三权分立”作为人类社会管理中最有影响的一种权力分立形式，其基本思想也是将过于集中的权力分开设立。具体地说，就是将原本集中于最高管理者（皇帝或国王）一个人的权力，分解为制定规则（立法）、执行规则（行政）以及监督规则（司法）的权力，并分别赋予三个不同主体，保证了在管理者内部达到制衡权力的效果，以减少权力被个别人或极少数人滥用。
三权分立理论，将社会管理的权力明确表述为立法、行政、司法三种，并要求设立相应机构独立行使这三种权力，这是对人类实现良好社会管理的重大贡献。三权分立思路，已经被世界上大多数社会管理者所认同，也事实上被世界上大多数国家用于社会管理实践之中，只不过在具体组织形式上各有不同而已。
我们其实不应该将三权分立原则过分意识形态化，中国早在唐代就已经将社会管理中的决策、审驳与执行三种权力分开，现行体制中将人大（政协）、政府及法院分开设置，在本质上也是这种原则的具体运用。中国台湾地区一度实行的是
中国普遍存在的“政府部门利益化”问题，其实质正是相当一部分政府部门，同时拥有了制定规章、执行规章和解释规章的权力。当这三种权力同时被某一个部门拥有时，就极易成为这个部门谋取私利的工具，“权力部门化、部门利益化、利益行政化”现象也就必然会产生。杜绝这种现象的唯一方法，就是通过权力分立禁止这些部门同时拥有这三种权力，
权力分立的应用领域非常广泛，并不主要针对社会管理权力而言。事实上对于任何具有某种权力的政府组织或是非政府组织，都应当通过分割分立权力的方法，防止过分集中的权力被滥用，其基本原理都是相似的。甚至可以这样理解，一切组织中职能部门的划分设置，不仅是劳动分工的需要，其实也是分散组织权力的需要。
除了前面提到的横向分权外，还有纵向分权，即上一级管理者与下一级管理者之间，通过分割分立各自权力，来防止权力腐败或走向专制。二战后美国将地方自治制度积极植入日本，就是希望通过这种制度安排分割日本中央政府的权力，从而实现地方政府与中央政府之间相互制衡，防止其再次对外扩张。
权力分立的核心在于通过分散权力，来防止因权力过分集中而滥用权力。我们可以看出，权力分立主要是通过权力拥有者内部相互制约来实现权力制衡，而不是通过管理者与管理相对方或利益相对人之间的相互约束来实现权力制衡，这也是权力分立与权力监督最大的不同。
当然权力监督与权力分立也很难截然分开，权力在被分散的同时，实际上监督也同时产生了；而要监督一种权力，一方面需要加强对其牵制的权力，另一方面也需要分散缩小其权力。两种制衡方法，既相互依赖，又相互转化。比较理想的权力制衡安排是，将权力监督与权力分立两种方法同时使用，而且应当更加注重来自外部的监督制衡，而不应当过分依赖内部的分权制衡。
※[补充阅读1：切蛋糕的人后拿蛋糕]
这是一个很有名的关于管理的小故事：一位母亲经常做蛋糕给两个儿子吃，兄弟俩常为分蛋糕闹矛盾：总认为负责切蛋糕的人拿走的那半儿一定大一点。于是母亲说，你们俩，谁要是切蛋糕，就后拿自己的一半；谁不切蛋糕，就先拿自己的一半。这样一来，不论是哥哥切蛋糕还是弟弟切蛋糕，总是想方设法把两半儿切得一样大，从此兄弟俩相安无事。还有一个非常类似的管理小故事，是关于7个人如何公平分配稀饭的，最后的制度设计同样非常简单：始终让分稀饭的人最后一个拿稀饭，于是公平就自然产生了。
在这两个管理小故事中，制度都发挥了神奇的作用，巧妙解决了利益公平问题，而且成本非常低廉，奥妙正是在于它深刻反映并运用了权力分立的基本原理：即先将分蛋糕的权力分解为切蛋糕和拿蛋糕两个部分，再将两部分的权力分别给予哥哥和弟弟，并确定切蛋糕的人后拿蛋糕这样的运行规则，于是权力制衡就产生了。（摘编自：中宣部理论局，《理论热点面对面2007》，人民出版社，2007年）
※[补充阅读2：三权分立原则介绍]
三权分立作为一种国家管理的政治学说，最先由英国资产阶级思想家洛克提出。在封建专制独裁统治下，皇帝或国王的权力至高无上，总揽立法、行政、司法大权。17世纪，英国发生资产阶级革命。1689年1０月英王威廉接受了《权利法案》，1701年６月签署了《王位继承条例》。这两个法案确立了英国以三权分立为原则的君主立宪政体，即在已经存在的政治现实基础上，提出将原由国王总揽的立法权和执行权（行政权）的分别设立，并指出，立法权高于行政权，他讲的立法权和执行权分别指国会和英王。因此，洛克所谓的分权，就是分解掉代表封建贵族的国王特权，把立法权、司法权一项项夺过来，在当时的历史条件下，他的分权理论在政治上具有显著的进步意义。
孟德斯鸠进一步发展和完善了洛克的分权学说，主张必须建立三权分立的政体，按照立法、行政、司法三权分立的原则组成国家。他说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”“当立法权和行政权集中在同一机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律”。他还根据英国的政治制度说明各种权力之间的制衡关系，指明立法机关由两部分（参议院和众议院）组成，可通过相互反对的权力相互钳制，立法机关的两部分都受行政权的约束，而行政权亦受立法权的约束，彼此协调前进。
孟氏的分权理论与洛克的分权理论相比有重大的发展，孟氏的三权划分比洛克更明确，且比较合理，更重要的是，孟氏不仅说明分权，而且进一步说明了权力行使过程中发生矛盾冲突时如何解决，不仅在政治上起到了鼓舞资产阶级革命的作用，而且对未来国家如何防止权力滥用，如何对权力进行有效的制约提供了参考模式。
首先，从三权分立的目的看，无论对于该理论的创始人还是运用该理论的国家来讲，三权分立就是为了制约权力，防止权力滥用，防止某一国家机关或者个人的独裁和专制，从而保证国家政治上的稳定。孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”
“如果同一个人或者是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和制裁私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。”而制约权力的终极目的是保障人民的权利。因此，无论对于社会主义国家还是资本主义国家，或是其他更多的国家政权组织形式，对权力的制约都是一种客观实在的需要。
其次，从三权分立的内容看，在英国资产阶级与封建贵族分享政权的事实已成为历史以后，按分权理论建立的资本主义的国家机关，都根据国家权力的表现形式将其分为立法、行政、司法机关，这三种国家机关分别行使不同的国家权力，并使之存在相互制约关系。这是现代资本主义国家为维护其整体利益，保证国家权力有效、正常运行而采取的一系列有效方法模式。
再次，从三权分立的功能来看，在国家生活中，它大体发挥了以下几种功能：1、区分功能。现代美国宪法学家柯尔文曾把三权分立总结为四个要点：（1）政府有立法、行政、司法三种固有的独特的职能；（2）这些独特的职能应由三个分别配备人员的政府部门各自行使；（3）三个部门在宪法上应该是平等、互相独立的；（4）立法部门不能把权力委托给他人。此种说明为许多学者所接受，特别在美国这个说明具有一定的权威性。现代大多数国家在实践上都有立法、行政、司法三种国家机关的设置（包括社会主义国家），使得国家职能得到合理的区分和实现，这的确是有目共睹的。2、平衡功能。国家权力在区分的前提下，根据其职能配置不同的权力机制，使得它们中的任何一个部门的权力都是有限的，不致使某一部门因权力过大而导致权力运行失衡。3、制约功能。立法、行政、司法职能的差异，机构的分离，职权的划分，相互间权力运行的牵制，使得三种权力能够达到有效的制约。4、补救功能。当三种机关中的某一机关在行使权力不当招致社会不满时，其他的机关可以行使权力，挽回影响和损失，从而维护国家的整体利益。（摘编自：蔡国光，《正确认识三权分立，加强我国法治建设》，精英博客: http://blog.voc.com.cn/,2009年2月11日）
第五节 隐性权力制衡
通过制度设计来约束权力，这是一种阳光下的权力制衡方式，也可称之为权力的显性制衡。而在社会管理中，还广泛存在着非制度化的权力制衡，通过非制度化的手段来实现权力制衡，我们称之为权力的隐性制衡。在法治欠缺、人治盛行的社会里，通过隐性方式（例如权术）制衡权力的做法极为普遍。
在任何一个社会中，都存在非制度化的权力制衡。制度化的权力制衡与非制度化的权力制衡，是一种此消彼长的关系。如果制度化的权力制衡占据主流，那么非制度化的权力制衡就会减少，反之亦然。隐性权力制衡的表现形式主要有两种，一是社会管理权谋（术）化，二是广泛存在“软对抗”。
对于拥有权力的管理者来说，如果无法通过制度保证其权力不被侵占，只能更多依靠权术来实现其目标。例如，为制衡下级权力，上级可能采用安插亲信、培植对立面等方法；为制衡上级权力，下级可能采用信息过滤（欺骗）、阳奉阴违等方法；为制衡同级的权力，则可能采用相互拆台、互不配合等方法，等等。总之当管理制度不完善时，通过权术维护自身利益，必然是相关方的理性选择。
这些依靠权术实现的权力制衡，必然会产生很大的负面后果。首先这种制衡因人而异，体现着高度的人治色彩，是一种极不稳定的制衡。其次这种制衡造成管理者无法专注于管理目标，因为制衡的力量大多来自内部，既要研究如何“制衡”别人，又要防止如何不被“制衡”，经常面临“暗箭难防”的心理压力。
再次是这种制衡大大降低社会管理的效率，这种制衡实质上是一种“内耗”，管理者往往需要花费大量精力来应对这种内耗。特别是对一些新上任的管理者而言，更是首先要花费很多精力和很长时间，来弄清组织内部复杂的隐性制衡关系，然后才能在社会管理上有所作为。但很多时候等到管理者弄清这些关系，他们早已心力憔悴、无心作为了。
这可以帮助我们理解为什么在有的国家，短短四年任期就可以让管理层大有作为，因为他们可以集中精力解决社会问题，而不必花费精力和时间去平衡各种关系。在那些权力制衡缺乏制度化的社会里，几乎所有管理者首先都要花费主要精力去摆平关系，在此前提下才有可能去解决社会问题，社会管理的效率怎么能不低呢？
对于拥有较少权力的社会成员来说，在无法通过制度约束不合理权力的情况下，其制衡管理者权力的办法只能是“上有政策、下有对策”式的“软对抗”。
这种制衡权力的方式同样在中国管理文化中广泛存在，例如在无法左右管理者制定何种政策时，处于弱势地位的社会成员唯一理性的选择，就是想办法使政策无法执行或变通执行。这种弱势者的策略，在本质上仍然属于一种权术，对于社会进步同样没有任何好处。
建立在权术之上的隐性权力制衡，实质上也是一种非制度化的利益博弈，尽管可以暂时调整和稳定社会利益关系，但从长远来看则会增加社会管理的不确定性和不稳定性，对于社会进步没有任何积极意义，而且最终一定会阻碍社会的发展进步。
在中国的社会管理历史中，由于管理者对制度建立的长期漠视，导致了人们对权术的过度崇拜，这又会导致对制度的进一步漠视，最终形成恶性循环。正是这种过度权术化的社会管理模式，让有良知的管理者无法施展才能，让下层的黎民百姓苦不堪言，也让中国的社会进步变得非常缓慢。
社会管理不应鼓励权力的隐性制衡，隐性制衡的结果必然是非制度化的利益博弈，最终带给整个社会的只能是混乱甚至是灾难。这就像在一个正式的组织中，其运行却更多依靠无处不在的潜规则， 这种状况对于组织来讲是极其不利的，对于国家社会更是如此。
第六节 集权体制和民主体制中的权力制衡
集权管理与民主管理是两种最具代表性的社会管理模式，集权管理与民主管理处于社会管理模式的两个极端，绝大部分社会管理模式实际上都介于两者之间，所以我们有必要再归纳一下其中权力制衡的特点，这样可以加深我们对权力制衡的理解。
集权管理中的权力是自上而下的，所以集权管理中的权力制衡，主要通过管理者内部制约，即上级对下级的制约，是少数的上一级管理者对多数的下一级管理者的制约，最高的管理者常常很难受到制约，或者只能依靠自我约束，其最终目的是维护管理者的最大利益。
民主管理中的权力是双向的，因此民主管理中的权力制衡，存在着社会成员对社会管理者和社会管理者内部两方面的制约，其中社会成员对社会管理者的制约是主要的方面，是多数社会公众对少数管理者的制约，其最终目的是保证社会成员的最大利益。
在集权管理模式下，权力自上而下运行，信息（诉求）自下而上收集，权力受到的制约很少而易导致滥用，信息在层层传递过程中被扭曲而使管理者易受蒙蔽。权力缺少制约和管理者易被蒙蔽交织在一起，就会造成极大的社会管理风险。为控制这种管理风险，管理者又会被迫通过强化权力或是采用非制度化的权力制衡，来达到管理社会的目的，这就会陷入社会管理上的恶性循环，这也是集权管理无法从根本上解决权力制衡的原因。
这其实也是中国政府机构不断膨胀又难以根治的一个重要原因，在社会公众极少参与管理的情况下，政府只能通过不断强化管理机构来加强社会管理，结果导致政府官员越来越多，行政管理成本越来越大。据不完全统计，中国政府的行政成本已占到财政收入的百分之二十以上，达到世界少有的地步。
在民主管理模式下，权力自下而上运行，信息（诉求）自下而上传递，管理者的权力一方面受到公众（主要是利益相关方）的监督，另一方面也受到上一级管理者的监督，其中最主要的制衡力量来自公众监督。这种权力制衡方式公开透明，成本又低，而且自我纠错能力强，能够实现社会的长治久安。
在民主管理模式下，即使社会权力平衡被打破，也能够通过群体利益博弈得到纠正和恢复。这种权力制衡方式的核心在于公众监督，不仅体现了对社会成员自我管理能力的尊重，而且保证了社会成员参与社会管理的基本权力，因而是一种比较理想的权力制衡方式。