底特律破产警示录
作者：刘植荣
最近，美国有史以来最大的政府破产案——底特律破产案成为世界重磅新闻。其实，在美国历史上，一共发生过大约640起地方政府破产案，有人会不解地问：企业破产常见，政府破产究竟是什么回事呢？
广州人大代表访美见闻：政府债务跟每个人都有关
最近，政府债务成为一时的热点。首先，美国底特律因为政府债务违约申请破产；其次，根据中国国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。
对此，广州市人大代表，广州市社会科学院哲文所所长、哲学博士曾德雄在8月1日的《羊城晚报》上发表评论说——
“前年访问美国时，有两件事给我留下深刻印象：一是在国会山前面的一次‘茶党’集会，他们的主要诉求就是反对政府大量举债，按照一个美国妇女的说法，‘不愿意孩子一出生就身披债务’——原来政府债务跟每个人都息息相关！另一件是在纽约时报广场上，一个巨大电子显示屏有一串数字在不停变换，询问得知原来是美国政府的欠债额度，时刻提醒人们政府欠多少钱，因为这些钱跟每个人都有关。
这样的观念在我们国家还相当淡薄……对政府的债务跟自己有什么关系似乎还比较模糊，因此好像也不太在意，对政府借钱不如对政府花钱那样盯得紧。很多市民，包括我自己，对政府债务与纳税人关系的更多细节、原理什么的也知之甚少，所以很盼望经济学家们在这方面做些知识普及。”
的确，政府债务、政府破产等概念对中国人来说比较陌生，本文就分析美国政府破产的法律以及三个最大政府破产案的来龙去脉。
政府破产：可以令政府依法赖掉一部分甚至全部债务
在百姓的观念里，“杀人偿命，欠债还钱”， 自古就是天经地义的事。但是，如果一个人借了钱，到了还钱日期没有钱还该怎么办？
在古希腊，如果一个人没有能力清偿债务，他及其家人连同家里的仆人就成了“债务奴隶”，他们必须为债权人劳动，用劳役折抵欠债，直到债权人认为他们的劳动可以抵消债务为止。但这种劳役最长不超过5年，“债务奴隶”为债权人劳动满5年后，即使不能抵消债务，债权人也必须释放这些人，剩余债务免除。但是，“债务奴隶”如果是债务人的仆人，他们则没有5年的限制，可终身为债权人劳动，折抵欠债。
一些宗教也有免债的规定。《圣经·旧约》就规定，每7年要免除同族人的所有债务，第7个7年后的1年，也就是每50年免除所有人（包括外邦人）的所有债务。《古兰经》也规定，如果债务人无力清偿到期债务，债权人应等他宽裕的时候再讨债，如果能免除债务债务则更好。
历史上，也有一些法律规定对欠债不还者给予严厉的刑罚处罚。蒙古帝国1206年颁布实施的《成吉思汗法典》就规定，一个人如果3次借债不能清偿就被判处死刑。
英国于1542年颁布破产法，从此，破产法在欧洲得到普及。西班牙国王菲利普二世执政时（1554-1598年在位），无视国家的经济能力大肆进行军事扩张，巨额军费开支导致西班牙在1557年、1560年、1575年和1596年4次宣布国家破产。
当今中国只有《企业破产法》，破产均指企业法人，而不是自然人，更没规定政府破产。在中国，人们说“破产”，均指企业，当企业债务负担过重不能清偿到期债务时，企业就破产。不能清偿债务有两种情况，一种是资不抵债，也就是用所有的家底都无法清偿债务；另一种情况则是，虽然资产大于负债，但由于某些特殊原因，无法调动资产还债。
而有的国家的破产法，也包括自然人和各级政府。只要债务人向法院提出破产申请（债权人也可集体提出申请），法院宣布债务人破产，此时就进入了破产程序。破产程序终结后，无外乎有两种结果：重组和清算。
重组，就是减免一部分债务，或用未来收益支付到期债务，而不是通过出售债务人的所有资产支付债务。如果是重组，债务人不管是企业，还是个人，抑或是政府，都可以得到新的贷款，此时的放贷者享有最高优先权，即将来债务人如果不能“咸鱼翻身”，则最优先获得债务人的剩余资产。
重组可以为债务人减轻债务包袱，为债务人注入资金，让其“轻装前进”，重新运转起来。
清算，就是拍卖企业的所有剩余资产，按债权人优先权原则还债，最后解散公司。美国破产法规定的债权人优先权原则是：(1)破产程序管理费用，包括申请费、律师费和破产财产管理人费用；(2)税金、租金、未付工资和福利金；(3)无担保债权人的索取权（有担保的债权人已从担保的资产受偿）；(4)股东。
可见，破产是对债务人的保护，不管是重组还是清算，债务人都可以依法赖掉一部分甚至全部债务。
《美国破产法》规定：政府破产只准重组，不得解散
美国起初的破产法不包括政府，当政府资不抵债时，往往通过增税的手段，增加财政收入偿还债务。“大萧条”时期经济萎缩，政府无法增税，于是，美国在1934年修改了破产法，增加了政府破产一章。但在1936年5月25日，联邦最高法院裁决政府破产法案违宪。1937年，国会再次通过了修订后的政府破产法案，并将该法案编入《美国破产法》的第十章，随后又将其改为第九章“政府债务重组”。
上文讲到，破产有两种形式，一种是重组，一种是清算后解散。但政府破产只能重组，不能清算解散，因为政府被解散了，没有警察、消防队等公共服务部门，社会就会瘫痪。但是，政府破产可以拍卖一些政府资产用于还债。
有人把《美国破产法》中的“Municipality”一词理解成“城市”是不准确的，因为依照破产法，美国不仅城市，所有其他类型的政府均可破产。从1937年到2012年，美国共发生了大约有640起政府破产案，包括市政府、区政府、县政府、镇政府、村政府。2013年已经有5个地方政府申请破产。
美国的所有破产案的司法管辖权属于联邦法院，州法院无权审理破产案件。
政府破产重组程序和方法与企业重组相似，政府申请破产时提交的文件包括资产、收入、债务、所有债权人的姓名和地址以及他们所持有的债权额度，另外还要附上债务重组方案。当然，债务重组方案也可随后在法院规定的时间内提交，而且在方案被批准前，政府可以随时修改方案。
政府破产的好处是，可以阻止债权人讨债或提起诉讼。政府破产申请提交后，自动阻止或冻结债权人对政府或政府资产的债务追诉行为，只要在破产保护期内，债权人不得对政府提起民事诉讼追诉债务，甚至也不得给政府打电话讨债。这样，就可以让破产政府免除索债骚扰，保持公共服务的连贯性，并能以各方最优原则处理债务问题。
底特律破产：过度城市化惹的祸
2013年7月18日，密歇根州底特律市政府向破产法院提交破产保护申请，这是美国有史以来最大的政府破产案。该破产程序可能历时1-3年，破产管理费用为数千万美元到数亿美元之巨。
密歇根州州长理查德·斯奈德在授权底特律申请破产的备忘录中写道：现在我们可以通过破产这一机会，结束底特律60年的衰退。宣布底特律破产是一项艰难的选择，但也是必须采取的措施。
底特律破产是过度城市化导致经济萧条的典型案例。1896年亨利·福特在底特律租用的一个车间里制造了他的第一辆汽车，在这之后的半个世纪里，底特律发展成为世界的“汽车之都”，过快的城市化进程吸引了大量移民涌入底特律。但是，这种靠投资驱动的经济繁荣只是昙花一现，从20世纪70年代开始，底特律逐步萧条下来，而且这种萧条已无法阻挡。据1950年的人口普查，底特律市区有1849568人，而2010年的人口普查还剩下713777人，60年间人口流失了61.4%。人口锐减让财政收入急剧缩水，底特律市政府不得不靠举债来维持庞大的公共开支。
由于税源损失惨重，底特律政府不得不大幅削减政府开支，导致公共服务萎缩。2013年第一季度，底特律约有40%的路灯不亮，仅有三分之一的救护车在服务。另外，底特律被废弃的78000座建筑带来严重的社会治安问题，一些犯罪分子把这些建筑用作犯罪场所。底特律连续4年是美国最危险的城市，被称为“犯罪之都”。
2013年6月14日开始，底特律开始债务违约，宣布不支付一笔25亿美元债务的3970万美元的利息，同时宣布只偿还10%的债务,这让底特律政府债务持有人损失惨重。目前，底特律政府的债权人有10万多个，债务总额为185亿美元，其中无担保债务为110亿美元，欧洲银行就持有10亿美元的无担保债务。
底特律破产，各方利益都要受损。底特律所欠185亿美元债务中，有90亿美元来自非社保的养老金基金和退休人员医疗保健基金，涉及到一万名市政府的雇员和两万名退休人员。同时，要想保持底特律政府运转，增税在所难免，这也意味着市民的可支配收入缩水，生活质量下降。
底特律三大汽车制造商通用、克莱斯勒和福特对该市破产表示支持。通用汽车公司发表声明称，我们为把底特律称作“家”感到自豪，我们和其他公司一样，虽然不希望底特律破产，但我们也相信，破产对底特律来说是一个全新的开始。
由于政府破产在美国习以为常，底特律政府申请破产并没引起市民的恐慌。64岁的市民罗伊·弗格森认为，这虽然不是一件好事，但考虑到底特律的危机处境，这会是一个出路。61岁的退休市民多尔芬·迈克尔预见到政府会有破产这一天，他在几周前就将自己养老金一次性提出，然后存放到一个私人账户上。
杰弗逊县破产：政绩工程酿苦果
2011年11月9日，阿拉巴马州杰弗逊县政府宣布申请破产，当时该县的债务总额为42亿美元，这是美国历史上的第二大政府破产案。
杰弗逊县破产主要是因为政府基础建设投资过大或曰“政绩工程”引起的。进入本世纪，杰弗逊县经济一直萎靡不振，该县想通过加大基础建设投资拉动经济增长。于是，人口不足70万的杰弗逊县上马了工程浩大的下水道管网改造工程。
为实施这项工程，杰弗逊县大规模举债。在2002年到2003年间，杰弗逊县达成了多项债务互换协议。债务互换融资容易，但成本高昂，到2011年2月，债务余额高到32亿美元，而这项工程的正常造价仅在12亿-15亿美元之间。32亿美元的债务，杰弗逊县人均摊债约为5000美元，还清债务需要30多年。
早在2008年2月，评级机构标准普尔把杰弗逊县的债券降为垃圾级，把杰弗逊县推向破产的边缘。2008年3月7日，杰弗逊县不能为一笔下水道管网改造工程债券提供1.84亿美元的抵押品，开始债务违约。
破产程序结束后，多数杰弗逊县债权人只获得了部分还款。破产后，杰弗逊县政府开始过紧日子，大幅削减政府开支，并在2012年5月解雇了700名政府雇员，仅支付该县破产案的法律费用支出就达3810万美元。
大的政府项目很容易产生腐败，杰弗逊县的下水道管网改造工程也“培育”了一批贪官，其中不少锒铛入狱。包括摩根大通等华尔街的金融机构游说杰弗逊县政府官员，甚至采取行贿手段怂恿杰弗逊县把下水道管网做大，并为该县安排债务互换，从而导致工程规模不断扩大，杰弗逊县政府债台高筑，最后自己吞下破产的苦果。
奥兰治县破产：掉进投机陷阱
1994年12月6日，加利福尼亚州奥兰治县政府申请破产，这是美国历史上的第三大政府破产案，导致该县破产的就是贪婪的投机行为。
奥兰治县的财政局长罗伯特·斯通担任这一职务长达24年之久，选民非常信任他的理财能力，被称为该县的“财神爷”。
斯通建了一个投资基金，本县两个市、所有学区、公交公司、自来水公司、医疗服务等共194个公共部门向该基金投资，有的是被要求向基金里投资，有的则是自愿，因为有高收益率的诱惑，吸引了不少投资者。
斯通的投资战略是利用投资基金作杠杆大规模借贷，把借来的钱投资金融衍生品和长期债券。开始的几笔投资侥幸赚了钱，斯通的胆子越来越大，放纵了自己的冒险行为，不断扩大借贷和投资规模，通过“借短投长”的利差获得收益。华尔街的银行家也心存诈骗动机，不断鼓动奥兰治县购买他们的金融衍生品，最后，把奥兰治县套牢。
1994年11月，审计部门对县政府领导称，斯通的投资基金损失了16.4亿美元。此时，奥兰治县政府领导大吃一惊，县财政根本无法偿还这些借款。斯通被迫辞职，该县宣布破产。破产前，194个公共部门共向投资基金注入了76亿美元，基金还有借款130亿美元，总投资206亿美元。
破产后成立的三人危机处置小组接管了县政府的管理，把投资基金里的资产全部卖掉后还债，损失了16.4亿美元，基金投资人只获得了部分还款。同时，奥兰治县还与华尔街打了多年的官司，告华尔街金融诈骗。
为削减政府开支，平衡预算，奥兰治县裁减了3000名雇员，减少公共服务。监管人员在1995年3月还提出销售税增加0.5%的议案，但该议案在1995年6月12日的选民公决中被否决。1995年12月，奥兰治县向破产法院提交了重组方案，包括发行8.8亿美元的债券进行债务置换。1996年6月12日，破产程序结束，整个破产重组用了18个月。
“财神爷”斯通也被以伪造文件和误导投资人等罪名被判处1年监视劳动，5年监控活动和1000小时社区服务。
中国各级政府：债务规模过大值得警惕
中国各级政府虽然不像美国那样有破产的可能，但背着巨大的债务包袱搞经济，犹如背着颗原子弹，随时都会爆发债务危机，让经济崩溃。这次审计署对政府性债务进行审计，就是为建立和完善政府性债务规模管理和风险预警机制，防患于未然。
2013年4月6日，财政部原部长项怀诚在博鳌亚洲论坛2013年年会上提到，截至2011年底中央和地方政府债务是30多万亿元，2012年债务数量比2011年增加了几万亿元。
如果加上2013年1-7月份的几万亿元债务，再加上诸如前铁道部“半政府”单位欠下的几万亿元债务，估计中国各级政府债务总额在40万亿元左右。
近些年来，不少地方政府陷入“拆东墙补西墙”、“举新债还旧债”的“恶性循环”中。审计署2013年6月发布的《审计公告》显示，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。去年针对广东省的乡镇抽查中，不少乡镇即使不吃不喝400年才能清偿债务。
《第一财经日报》2013年7月29日报道称，中央高层已经明确表态，要将未来的财政赤字率控制在3%这条“硬杠杠”之内，以防国际评级机构降低中国的评级，引发类似欧债危机。