谢逸枫：中国“造城”给房价挖“墓穴”
财经专栏 文/谢逸枫
新加坡《联合早报》2013年9月13日刊载《“新城”变“空城” 屁股谁来擦？》一文，文章指出，旨在为政绩、为GDP服务的新型城镇化建设，由于“空城现象”，变了调、走了形。要想改变这一切，就须对现行考核体系作改变，让各级政府及其官员能够回到一切为了“人”的轨道上来，而不是“城”、不是GDP、不是个人政绩。否则，“新城”变“空城”的问题还会继续，需要擦的屁股还会更多。问题在于，在现有设施尚未配套完善的情况下，新的高楼大厦、马路等又在建设了。特别是政府领导更换的地方，更是后任不理前任事，使配套设施不完善的矛盾进一步积累。于是，那些原本希望通过进城享受城市生活的人，开始“回归”，其他也准备进城的人，也逐步打消了进城的念头。“新城”也就慢慢地变成了“空城”、“鬼城”。
当前中国城镇经济中出现这样的悖论：城市规模的扩张往往是预先的政府设定，而非由产业扩张来推动。所以当政府以扩张的名义圈起大量的土地时，却发现不知道该用什么实质性产业去填充这些土地，然而，一起起“造城”运动仍在继续甚至蔓延……一方面是造城的扩张，一方面是没有相应的市场容量，空城的出现也就成了必然。当前中国城镇经济中的悖论是：城市规模的扩张往往是预先的政府设定，大多数情况下并非由产业扩张来推动。所以当政府以扩张的名义圈起大量的土地时，却发现，不知道该用什么实质性产业去填充这些土地。 国家城镇化规划尚未正式出炉的情况下，目前地方的造城运动却已如火如荼，造城运动蔓延三四线城市，新城建设泡沫隐现。譬如广东省8月印发了《揭阳空港经济区建设工作方案》，按照方案，揭阳空港经济区总体规划由省发展改革委于2013年8月底前按程序报省政府审批。
2013年3月，地处粤东的揭阳空港经济区正式挂牌成立，总面积234平方公里，管辖四个镇、三个街道，户籍人口42.72万。广东之外，其他地方的新区、新城建设也如火如荼。今年初，为了促进城镇化的发展，城镇化水平最为滞后的贵州提出，将用3～5年时间重点推进100个城市综合体，各地自行培育一批城市综合体，力争到2017年底，全省城市综合体拉动城镇化率提升3个百分点左右。国家发改委城市和小城镇改革发展中心在对辽宁、内蒙古、河北、江苏、河南、安徽、湖北、湖南、江西、广东、贵州、陕西等12个省区调研时发现，近几年，一些地方打着推进城镇化的旗号，纷纷打造新城建设模式，并且有愈演愈烈之势。 调查显示，12个省会城市，平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1.5个新城新区。多地造城运动只造住宅不管产业，造就“十大鬼城”很多地方却本末倒置。
一线城市和大部分二线城市由于是全国或者所处区域的中心，对周围的辐射和吸引力很强，因此相对社会需求也比较大。而大多数三四线城市辐射力十分有限，不仅吸引不了周围的人口，而且其辖内的人口还有向一二线城市转移的趋势，因此三四线城市建设新城区应该因地制宜，谨慎而行。譬如媒介报道说，并非“鬼城”——郑州有楼又有人。2011年1月27日《人民日报》“求证”栏目首期刊发了《郑东新区是不是“空城”》一文。今天，又有起源于美国一家网站的““鬼城”之说又被媒体拿来作证，特将原人民日报驳斥报道重新发布。关于常州成为鄂尔多斯之后又一“鬼城”的新闻不迳而走，成为行业内外争相讨论的话题，常州和鄂尔多斯的情况完全不可同日语，两个城市无论从区域一体化、产业发展还是房地产市场成长性需求角度来看，都没有任何可比性。一张产城规划蓝图上，呼啦啦先盖上一堆住宅，卖完后就把产业、配套任务扔到一边，跑路。于是从鄂尔多斯开始，温州实业空心化，贵阳城区面积瞬间膨胀十倍，全国性的造城运动前仆后继，被舆论凑了个“十大鬼城”。
2013年8月下半月，国家发改委对12个省区的调查显示，我国平均每个地级市要建约1.5个新城新区，144个地级城市竟然有200余个新城新区待建。时下， 如火如荼的“造城行动”遍布全国，既有停滞不前的石家庄滹太新区，也有正在建设的北京唐家岭新城，更有即将完工的昆明呈贡新城等……全国随处都能看到经济 开发新区、工业园新城的字样。为什么政府迷恋于“造城运动”，根源在于GDP崇拜与政治业绩追求及卖地赚差价。正如经济学家讲，旧型城镇化由赚取土地差价推动。近年来政府从征购价格和土地批租价格间所赚差价最低估计30万亿。 由于我国部分地区土地所有权和使用权分开，因此，在政府征地过程中，农民不愿用征购价格卖给政府。农民土地私有化是指农民对土地使用权的私有化，不能忽视农民的土地权利。例如深圳是土地稀缺的城市，如果把城中村利用起来，土地将会充足。但是因为这样一个分割的产权制度，就造成农民不愿意把土地让出来。因此，现阶段深圳正试点，做一些产权安排，以共赢的模式开发城中村，建成商业地产或给城市里面的中产阶级所用的住宅区。
造城运动热闹的同时，地方债务泡沫逐渐暴露，2013年6月10日，审计署公布从2012年11月至2013年2月对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况的“抽查”结果，截至2012年底，36个地方本级政府性债务余额3.85万亿元，两年来增长12.94%。这是第二次公布普查结果。债务余额增速低于GDP与财政收入增长，并且地方债作为政府背书的准国债之一，仍然受到热捧。审计署有关地方债的数据过于乐观，受到诸多质疑，从国内外的投行到惠誉、穆迪等评级机构公布的数据，均高于审计署公布的数据。甚至连权威官方机构的数据都不相同。2011年审计署公布的数据显示，截至2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家，地方政府性债务余额为10.7万亿元，其中银行贷款约为8.5万亿元。而此前根据央行报告计算出的地方融资平台贷款上限可能达到14.4万亿元，银监会2010年底公布的统计数据则为9.1万亿元。投资增长而经济下行，几乎所有的地方政府祭出的药方都是扩大投资占据中国60%以上GDP的16个省和2个直辖市从2013年二季度以来相继发表声明，宣扬投资项目驱动经济增长的重要性。
2010年3月22日，湖北省发改委主任许克振公布12万亿元投资计划，湖南开封(楼盘)投资1000亿元，广西已经承诺会继续推动价值至少1200亿元的多个项目。市场经济发达的浙江也难以忍受经济下行的压力，积极推动未来五年的1000个大规模投资项目，包括基础设施建设、水利和汽车制造。浙江省政府指出，如果项目全部启动，将在建设周期内带动超过10万亿元总投资开支。政府投资拉动经济之风已经从内陆刮到沿海，地方提前透支了未来城镇化所需要的40万亿投资，每个城都在建设新区，基建工程开工的数量超过以往任何时间，从光谷、慧谷、智谷到药谷，所有叫得出叫不出名字的“谷”集中在大量的高新技术园区，城市只要有一座主要景观河，金融机构就被逼迁到河两岸，以便形成金融中心。未来化解地方债只有三个手段。 一是房地产价格继续上升，继续抵押融资，直到房地产、金融整体崩盘。各城市都出现了新的标志型建筑，有了自己的天价房，就是房地产支撑地方建设的最好象征。二是资产证券化，将债券、土地贷款等资产证券化，或者直接促进国企、地方投融资平台上市圈钱。三是地方政府直接出售旗下资产，以解燃眉之急。
现今旧城改造、新城建设已经成为推动各级城市发展的重要途径。从城市建设来看，一方面，随着新型城镇化的推进，原有城市的地域空间、产业布局及生活设施等已经难以满足人们的新需求；另一方面，城市中一些较为偏远的地区确实需要政府给予统一的规划、建设，以推动这些区域的发展。而从政府方面来看，短期内，分税制下地方政府债务危机的凸显，使得地方政府不得不依靠新城建设中土地财政收入；中长期来看，新城开发所带来的基础设施投入、房地产事业发展等能够快速拉动GDP增长，地方政绩普遍上升。但是，新城建设的合理性，并不能掩盖其间出现的非理性。不时曝光的“空城、鬼城”问题，不免令人深思这场人为“造城运动”中出现的问题。首先，盲目造城扭曲了城镇化。城镇化的进程，不仅仅是地区面积的扩大，更是人的城镇化，如果缺乏真实市场需求的引导、过于注重行政主导，政府扩张圈起大量土地却没有实质性产业进入，所建的新城也无法吸引足够的人口，最终无疑会成为空城。其次，某些地方人为造城过于依赖政府债务，利用融资平台举债，寄希望于未来通过新城开发的土地出让金偿还，使得地方债务形成了巨大风险。
截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，这些新城建设，一旦开发主体不到位，地方政府必将面临投资风险。最后，一些地方新城新区建设中普遍存在着“数量过多、规模过大、标准过高”等问题。例如江西丰城新区建设：规划总用地3.3万亩，新区的新城大道宽100米，广场面积达176亩，当地群众形容丰城新区是“道路超过北京三环，广场超过天安门”。脱离当地经济的发展水不可避免的使得新城建设存在巨大的风险隐患。在我们看来，良好的新城建设意味着大量的土地供给、以及可观的增量需求，这毫无疑问将推动房地产市场飞速发展。而规划建设一个优良新城区的重点即：考虑新城对人口的吸纳能力、及新城产业功能相对城市的独立性。如果人造新城没有合理的人口导入规划或产业导入规划将极易沦为“鬼城”，且会成为地方经济出现隐患的导火索，企业在进入这些贸然建设的新城区时应当保持谨慎。
由于“新城”变“空城”，大量新建的商品房没有人居住，还带来了另一个十分重要的问题，那就是住房“空置率”的准确性和合理性问题。 因为，对一个城市而言，不管是新城还是旧城，只要存在空置房，就会使“空置率”上升，就会影响政府的决策，影响政府对老百姓住房问题的解决。虽然“新城”变“空城”现象的出现，让城市的住房“空置率”变高了，似乎城市的住房面积已经足够对百姓生活起到改善作用了。但是，由于配套设施不全，居民不愿住进这样的“新城”，那么，改善居民住房条件的目的就难以达到，住房问题就仍然会成为政府的一块“心病”，最后是大量居民缺乏应有的住房条件，也就形成大量住房空置着，这样的结果，势必造成社会资源的巨大浪费。
“造城运动”还是“空城运动”？根据中国新闻周刊的资料1：滥设开发区引起盲目圈地。在中国小城镇建设中滥设开发区，盲目圈地滥占耕地的现象正引起中国监管部门的警觉。来自建设部的信息显示，中国将采取更为严格的标准控制建设用地，加大力度打击在小城镇建设中盲目扩大规模，搞不切实际的“大规划”行为。 建设部统计显示，中国1996年耕地面积是19.51亿亩，到2003年底为18．51亿亩，7年间减少了1亿亩。而与此同时，截至2003年底，各类开发区（园区）达6015个，仅规划面积就已达3.54亿亩。 2003年初，中国政府开始了以开发区清理整顿为重点的全国土地市场治理整顿。中国国土资源部与监察部先后对10起重大土地违法案件公开查处、曝光，各地也公开查处了一批土地违法大案要案。 相关权威统计显示，截至2004年6月，全国共清理出各类开发区6741个，规划用地面积3.75万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地面积。全国已撤销各类开发区4735个，占开发区总数的70.2%；核减开发区规划用地面积2.41万平方公里，占原有规划面积的64.3%；目前已退出开发区土地2617平方公里，复耕1324平方公里。
资料2：城市快速膨胀后遗症。随着全国经济的进一步发展，城市化成为人们谈论较热的话题之一。就在人们不经意之间，全国各地的不少城市就“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”似地膨胀了。城市发展当中正常规模的壮大也当属自然，但在短时间内城市面积迅速膨胀的非正常现象在全国范围却并少见。 城市快速膨胀现象揭示了现实当中的一个误区。“减少农民、富裕农民”的观点本身没错，但让农民快速进城、让城市快速膨大的造城运动，完全是一种社会急躁症，会带来很多后遗症： 第一， 城市建设大面积铺开，建设用地快速增长，直接带来土地资源的过快占用。根据城市建设的选址常识，城市通常会选用地势平坦光照充足的地方，但从农耕角度讲，这样的土地又是适合耕作的好地。所以，城市的扩张基本上破坏的就是耕地，而急速扩张则加剧了耕地的破坏速度，直接威胁到广大当地农民的生产生活安全。如果再出现非法征地与强制征地，更易引发社会不安定因素。
第二， 城市快速膨大，人口快速集中，配套设施难以跟上，必然加大对环境的破坏程度。淮河流域10年来共投入600亿元治污，如今淮河下游近6成的水资源已经无法利用。造成这一后果的主要原因，就在于淮河沿线新增城市群过快，人口集中过速，新增生活污水排放远超治污所取得的成绩，从而加剧了淮河污染。 第三， 城市的急速做大，很容易造成农民返贫。据调查中，全国不少地方城镇在扩建城镇面积以后，以实行卖地的方式来做大城镇，并以在城里买房就可获得城镇户口为幌子，吸引刚刚富裕起来的农民向城镇集中，并以这种方式来回笼资金。实际上，农民脱贫的脚步远不坚实，农民被吸引到城镇以后，由于失去土地以及基本的生活保障，如果再发生就业不顺与疾病等事，很容易导致重新返贫。
资料3：错误政绩观面面观。之一：“ 数字”出官。安徽省原副省长王怀忠在任阜阳市主要领导时，亲自制定了“九五”期间阜阳国内生产总值年均增长22%，而阜阳市政府2001显示，实际情况仅为年均增长4%。据统计，1995年—1999年，阜阳市财政债务总计11 .1亿元，到2002年尚有债务余额7 .8亿元。“计划”没有实现，但王怀忠本人却步步高升。之二：工程“献礼” 。宁夏回族自治区移民吊庄闽宁镇原本是扶贫济困的移民建设项目，由于镇领导先后两次搞“献礼”，镇政府背上了700多万元的沉重债务。为此，该镇挪用上级政府部门安排的专项扶贫款，甚至还挪用了部分群众200多万元的建房集资款。全镇有上万群众连饮水问题都得不到解决，该镇却挪用水利工程款30万元用于办公大楼建设。
之三：“一哄而上” 。山西绛县1999年底被中国农业科学院确定为全国农业科技示范县后，绛县县委、政府接连下发文件，动员县、乡、村三级干部参加科技综合示范园区建设，全县范围“县级班子包项目，局级单位建园区，村级干部搞样板，人人投身搞示范”。县城建局120名职工在工资被断断续续拖欠5个月的情况下，每人被迫凑足1000元，集资创建了3个高水准芦荟大棚。全县100多个单位都以不同形式建立了各自的示范园区。最终农民没有致富，全县“谈科技色变”。 之四：借债开发。河南省灵宝市豫灵镇从1994年起，脱离实际盲目上项目。镇政府先后办起了八大公司，连上几个大项目，将城镇框架拉大到2 .5平方公里，大建高档次宾馆及城镇配套设施。大举借债办企业、搞开发，欠下1亿多元“政绩债”。据镇政府测算，豫灵镇目前每年只能挤出近百万元还债，还清债务得要100年。
之五：贪大求洋。安徽省五河县实施青年圩文化休闲广场项目，拆迁体育场及周边191户居民、25家单位，占地约5 .6公顷，计划投资7000多万元，声称“建成后将成为皖北地区乃至安徽省内县级城市中最大规模的商务中心和品位最高的中心广场”。而实际上五河县财政非常困难，农业多次受灾，许多拆迁户由于补偿太低生活没有着落。 资料4：三次“圈地运动”。第一次“圈地运动”始于1987年，在1992-1993年达到最高峰。1986年，《土地管理法》出台，土地分为行政划拨和有偿出让两种形式，土地的资产特征得到承认，土地价值被发现，一些先行者开始悄悄“圈地”。 1992年3月开始，形成了以住宅为主的房地产扩张狂潮，当年房地产投资增长117%。几乎与此同时，全国出现开发区热，各类开发区遍布城乡。据建设部公布的资料，截至1993年3月，内地县级以上的开发区达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时城镇城区用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。广西北海1992年设立20多个开发区，两年后宣布清理时，市政府想建一个图书馆都已经找不着地。
第一次圈地运动的主要后遗症是，银行沉淀了数百亿的资金，留下了数千万平方米的烂尾楼，闲置了数千亩土地。 第二次“圈地运动”始于1998年。当时，住房实物分配被停止，房地产业的地位重新获得肯定。但是，由于《土地管理法》的修改，占用耕地权力被上收，拿地变得困难。于是，各地绕过法律规定，巧用各种名义圈地。如法律规定占用土地35公顷以上须报国务院批准，有的地方就分成10次审批。新一轮开发区热出现。第二次“圈地运动”的圈地数量未见公开统计数字，但在此轮“圈地运动”中设立的开发区，延续到了第三次“圈地运动”，并为后者的疯狂圈地留下了铺垫。
第三次“圈地运动”的数字已为国土资源部公布。各地开发区数量达5524个，占地面积达到3.51万平方公里，超过全国城镇建设用地的总和，是第一次“圈地运动”开发区占地总量的一倍多。浙江省有758个开发区，规划面积4000多平方公里，相当于全省现有城镇面积的3.6倍。山东共有各类园区642个。 但是，全部完成这3.51万平方公里的开发恐怕需要一代人的努力。以平均每亩10万元的最低开发成本计算，3.5万平方公里的开发区，至少需要5.3万亿元的启动资金。2002年，我国全社会固定资产投资为4.32万亿元。 如此，出现以下现象就毫不奇怪了：在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划面积近3000万亩，已经开发的仅占规划总面积的13.51%，有近2600万亩土地在闲置。
据统计，1996年全国耕地面积19.51亿亩，到2008年减少到18.2574亿亩，12年间耕地面积减少了1.2526亿亩，耕地保护形势越发严峻。国土资源部统计数据显示，截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。这些新城建设，一旦开发主体不到位，地方政府必将面临投资风险问题。目前这种各级政府都热衷扩张城市面积的做法十分危险，大跃进式的“造城运动”蕴藏的巨大风险不容忽视。未来要加快现有的财税体制改革，建立财政收支平衡制度，重新调整中央与地方之间财权事权，减小地方财政压力，同时建立并强化土地、金融、财政、规划、审计等部门分工负责、信息共享、联合督查的风险防范机制，减少违法违规抵押。