导读：国家之间的竞争是制度的竞争，是制度执行中监管技术装备和监管技能的竞争。从大气环境到江河湖海，从粮田到餐桌，每一项都在揭示一国的制度软实力和政府的执政能力，海洋油气开发中的环境安全也不利外。
　　
　　进入仲夏，墨西哥湾能源科技公司在美国路易斯安那州墨西哥湾的一座油气平台在7月初发生了天然气泄漏事故，经过几天的努力才得以控制；23日该州南部墨西哥湾的另一座天然气钻井平台又突然井喷起火，部分平台坍塌；27日泰国湾东部海岸进行卸油作业的油轮发生泄漏事故，导致50～70吨原油倾泻入海，造成罗勇府附近20公里海岸线受到严重污染，度假岛的沙滩漆黑如墨。8月8日菲律宾国家石油公司雇用的“马基西格”号油轮在过驳时50万升柴油泄漏到马尼拉湾，造成约300平方公里的污染区，大量海洋生物死亡。

　　7月30日，中共中央政治局就建设海洋强国研究进行了第8次集体学习。习近平总书记在主持学习时发表了讲话，提出了坚持走“依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢”的十六字方针，并指出了“努力使海洋产业成为国民经济的支柱产业”的发展方向。

　　随即，中华环保联合会（以下简称中环联）8月2日就向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求法院依法确认国家海洋局此前批准美国康菲石油（中国）有限公司（简称康菲）蓬莱19-3油田恢复生产违法，并要求依法撤销该行政行为。8月14日，北京市第一中级人民法院以中环联不是直接利害关系人，不具有起诉主体资格为由，驳回了中环联对国家海洋局提起的公益诉讼。

　　顷刻间，时隔两年多的蓬莱19-3油田漏油事件再次被推到风口浪尖上，似隐似现的事权之争跃然纸上。

　　监管技能的匮乏

　　6月26日，全国人大法律委员会向十二届全国人大常委会第三次会议正式提交《环保法修正案（草案）》第二稿，其中规定，企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法做出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。

　　看似处罚标准提高了，可在与美国环保立法精神、立法演进史对比时，我们不难发现其中的差距。美国《清洁水法》(Clean Water Act)不仅是以桶为罚款单位，而且在BP漏油事故发生后，立即将漏油罚款金额从每桶1100美元提高到4300美元，并修改《1990年石油污染法》（Oil Pollution Act of 1990），突破对肇事企业起保护作用的最高7500万美元赔偿上限的规定，给肇事企业一个“倾家荡产”式的重罚。这不仅用来平息国内对奥巴马政府事故处置不力的抱怨，更是为将来恢复墨西哥湾原貌多筹集一些资金，最大限度地维护了美国的国家利益。

　　美国敢于以桶作为罚款单位，是因为美国有能够让肇事者心服口服的海洋被污染水质、水体和污染扩散体积梯度的检测和计算方法。它不仅能实时监测，且监测数据能实时传输，而且对污染总量建有污染扩散的数学模型进行精算，同时又有独立检测、评估的第三方作为技术支持。这就使执法更加科学且量化。

　　反观我国，蓬莱19-3油田溢油事故发生后，国家海洋局北海分局在8月30日发布《应对蓬莱19-3油田溢油事故纪实》称，从6月4日至今，本次溢油污染面积至少达到5500平方公里，主要集中在蓬莱19-3油田周边海域和西北部海域，其中劣四类海水海域面积累计约870平方公里。

　　但就因我们没有能力测算出海洋中原油等污染物的总量，所以，全凭康菲自报流入渤海湾的污染物总量，即漏失了723桶原油和2620桶油基泥浆。污染程度仅约为每10平方公里不到1吨。

　　可这样的数据，谁又能真正相信呢?

　　制度硬实力的缺陷

　　由于没有量化的管理能力，所以，不怪外商如此傲慢，它们不只是欺负我们监管技术装备落后、监管技术能力不足，更是在蔑视中国的立法能力。

　　的确，也是我们的立法能力不高，时至今日，部分法学家还在坚持“按日处罚”是国际惯例，并写入《环保法修正案（草案）》第二稿中。

　　蓬莱19-3油田溢油事故过去了2年多，据称已对问题井进行了全井水泥封固。但至今该海域的水质都不能持续达标，当然也缺少一个有公信力的解释。

　　在全球，广泛分布在海洋中数以千计油气井的慢性泄漏要比单次泄漏事故产生的污染更加严重。特别是海洋中被遗弃的油气井，它们会因附近钻井或注采等作业而重新获得压力。这意味着，如果不对遗弃井给予有效封堵，这些井就可能是海底最大的污染风险源。

　　为此，美国政府规定，海底油气井租用期满时，油气开采企业应以水泥封井，或在得到延期开采许可后一年内重新开采。对未到租期、却遭开采企业弃置的油气井，政府没有详细规定应如何处置。这也是美国立法中的漏洞。

　　尽管如此，与美国立法比较，我国海洋油气开发中更加缺乏这方面强制性的法律规范。

　　究竟海上有多少未经处理的遗弃井？又有多少事故井经全井封固后是安全的呢？它们目前的状况如何？恐怕相关立法、执法，甚至是监管部门都很难掌握，其风险更是鲜有人知。再加上对正开发施工的平台都缺乏有效的实时监测，技术装备的投入和使用上就更谈不上对废弃井或事故井进行有效的管理了。

　　正因我们缺少对海洋有介质的实时检测，以及远程无线数据传输和自主或遥控运行的机器人环境检测系统，更缺乏对这类系统的创新产品相配套的政府融资、招标（定向投资）研发、招标采购等制度安排，才使康菲在蓬莱19-3油田发生溢油事故一个月后，政府执法部门才知晓和公示。

　　制度软实力的提升

　　中环联起诉国家海洋局，诉其批准美国康菲复产缺乏程序的合法性。

　　的确，程序正义固然重要，但没有可操作的实体法律，程序正义又从何谈起？

　　公益诉讼固然重要，但没有国家层面的、有效的、整体环境安全的制度安排，没有环境监测技术创新的投融资制度安排，等等。公益诉讼就可以不再依靠渔民养殖的鱼虾去帮助我们侦测海洋油气污染了吗？

　　在海洋油气开发的环境立法中，美国参与立法者几乎半数以上是行业专家，俗称的技术官僚。而中国，虽有众多博士官员参与立法，可又有几位能说明白海上油气开发工艺流程、流程中的风险或事故隐患点和必须强制执行的事项？以及又该如何界定不可抗力？

　　正因如此，不仅我们海洋环境安全的立法落后于美英等海洋大国，而且，监管能力更是落后于这些国家。为了封堵监管制度漏洞和减轻责任，又将监管权交给了“运动员”出身、外商“合作伙伴”身份的中国海油。因此，这种全球最离谱的制度安排使中国海油想直起腰板执法都没那个底气。再加上我们缺少让独立第三方进入市场的勇气，又怎能让海洋母亲不去哭泣？

　　国家之间的竞争是制度的竞争，是制度执行中监管技术装备和监管技能的竞争。从大气环境到江河湖海，从粮田到餐桌，每一项都在揭示一国的制度软实力和政府的执政能力。所以，如果真想做点实事的话，应该督促全国人大提高立法效率，促成以立法的方式从每年的财政预算中固定拨款建立海洋安全信托基金，为海洋监管技术装备和监管技能的提高拨付足够的保证海洋安全的资金。

　　因此，中国海洋油气开发中的环境安全的确需要李逵，而非李鬼。

　　本文刊于2013.9.4《石油商报》第四版