（张国栋|文）作为经济体制改革的重要领域之一的国有企业改革了三十多年，也争论了三十多年，大到国有企业该往何处走？应到何处去？小到如何监管、如何激励、如何治理等问题都引发了激烈的争论。2004年发生的“郎顾之争”因涉及到产权改革、国有资产流失、管理层收购等核心问题引发了国企改革的大讨论令人印象犹新。当时几乎国内的经济学界重量级的学者比如吴敬琏、厉以宁、张维迎、左大培、杨帆等都参与并发表了各自著名的观点。但刚去职的前国资委主任李荣融的观点却显得更具共识性。他在《遵循规律办企业》一书中也坦率承认在市场经济下搞好国有企业，没有现成的模式可以借鉴也是世界性难题，只能在实践中探索和认识。从2003年春，国务院成立国资委，李荣融担任第一任掌门后，他就认识到过去的三十年中，国企能改、好改的问题已经基本得到解决剩下的才是最难啃的骨头。对于国企的未来走向他曾毫不犹豫地说：“国有企业改什么？我认为很简单，就是以政企分开为抓手来检查各个部门，关键是看有关政府部门有没有让市场在资源配置中发挥作用，如果老让审批发挥作用，那就错了，方向就反了。”所以说，国资委成立就意味着央企市场化征程的起跑。更与上述学者不同的李荣融在任期8年内不仅为央企发展积极建言献策，还以以35家中国企业进入世界五百强，央企营业收入、实现利润、上缴税金年均增长率超过20%的事实验证了上述论断，但对于“难啃的骨头”后续的改革却留给了继任者。那么，为什么国企改革改了三十年至今还能如此备受瞩目？
首先，我们应坦率的承认今天的国企显得过于强大，即便在当代经济史上也是前所未有的奇观。据吴晓波《中国国企应如何存在》一文提供的工商联和国资委公开的数据中可以看到截止到2012年底，全国私营企业数量为1085,72万户，注册资本31.1万亿元，实现营业收入20,1万亿，而仅拿归属于国资委的120家央企来看，资产总额31,2万亿元，实现营业收入22,5万亿。“中央队”呈现出“以一抵十万”的强大实力。在盈利能力上，央企的表现更加耀眼，仅五家国有银行的全年利润就超过1万亿元，这相当于全国民营企业500强的净利润总和的两倍。这也导致很多人确信国企强势的背后极大挤压了本属于非国有经济存活、发展的空间。但事实真是这样吗？回顾三十年的改革过程，从放权让利、抓大放小到建立面向市场的现代企业制度，再到今天党的十八大和中央经济工作会议再次明确定位：既要毫不动摇巩固和发展公有制经济，又要深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力。虽然摸着石头过河一路坎坷但从国有企业当时大面积资不抵债、濒临破产边缘到今天世界500强有四十余家企业上榜成就斐然。但正如国资委副主任邵宁说的那样“国企改革尚在进行中，与市场经济的要求还有很大差距”。还面临着大型企业母公司的股份制改造进展较慢，存续的企业消化还比较困难；董事会的运营机制还不完善，国资监管机构和董事会、经理层等关系还尚待理顺或明晰；现有的企业制度还不能适合市场经济的要求，企业经营者行政化管理色彩依然存在，尤其缺乏市场化退出通道；一些企业内部市场化用人和激励机制还没有真正形成。一个不容否认的事实就是中国奇迹的锻造正得益于国企改革的推进，不但国企得到迅速的发展壮大，一些非国有成分企业正以对国民经济独特的贡献正倒逼经济体制向市场化的深水区改革，经济领域关于国有经济和私营经济的笼统划分必将向着混合所有制经济体系逐步过渡。
其次，国企改革在各方争议下的节奏略显滞后。在过去的两年，即使一些被改革拖宕而激怒的国内经济学家提出了激进的市场化主张，甚至有人提出国企一日不消灭、市场一日不自由的主张，还有的试图推进国企私有化、建议取消国资委、全民瓜分国企利润等一系列看似荒诞的主张，但在当下的民众中却引起了强烈的反应。国有企业改革的命题显然已经打上了意识形态的烙印。不少人认定只要存在国有经济就一定存在垄断，有垄断就会造成不公平的市场竞争和滋生腐败的权贵资本主义，并因此断言，中国想成为完全的市场经济国家就必须让国企退出历史舞台。但在笔者看来，国企的强大并不可怕，对于发展中国家往往是一种独特的优势和竞争力。“国进民退”还是“国退民进”的争议也不重要，重要的是退怎么退法，进如何进法。至于国资委可否取消也仅是管理形式上的具体问题的探讨对国企改革的实质并未涉及，即便取消也无济于事。国企的存废问题实际上也是早有定论的，无论是从国外看，还是从中国发展的实际看都需要保留一定数量的国企来掌控国民经济的命脉。笔者最大的担心在于改革派应有的理性若被铺天盖地的舆情所左右，国企的改革就会面临着趋向极端化冒进的危险。2008年后，国企改革明显放缓积累了大量问题，如今的重启改革不但涉及到将众多新问题囊括进不同的方案中也普遍面临对以往制度的反思扬弃。在改革进入深水区后面临的环境更为复杂，企业经营的风险更高，一个稳妥的办法就是尊重三十多年国企改革的历史基础，维护现有制度设计中合理部分的承继性，个人觉得相比另起炉灶还是“按部就班”地推进改革更为理智。
最后，国企改革的破局会影响今后经济改革的走向。十八大明确了进一步深化国有企业改革的总体方向，但对于“下一轮国企改革到底该怎么走？”各界还是争执颇大。因此，国企改革成为中国经济体制改革过程中最为艰难、最具颠覆性的部分，从始至终都伴随着各派思想的交锋和各方利益的博弈，因而对于学术界却又是一个充满着无穷想象的领域。当前国企改革再度成为中国经济改革中亟需破局的主题时，那么未来国企改革的方向到底在哪里呢？从权力的理性角度看，我认为主要有以下五个方面：
（一）行权有道：战略方面会有更准确地识别，实现“进退有度”。李荣融在任期间提出的军工、航天、能源等七大领域做强做大的“抓大放小”战略我是举双手赞成的。但即便是这些涉及到国家安全、国计民生的独特领域由国家实现绝对控制、独家经营就一定合情合理？至少从国外国企发展看恐怕也未必尽然。众所周知，国企改革的驱动主要得益于其大多数分布在传统产业、产业链的中低端的认知之下，因此，结构调整一直是作为寻求质量和效益实现的重中之重，改革的方向也渐趋新兴产业、价值链的高端方向。前三十年，国企的改革就是通过梳理和调整企业主业，严格按照主业控制投资方向的办法来不断深入进行的。这一期间，一些国企加快了市场化退出，淘汰了落后产能，不断优化了国家产业结构布局。但与此同时，除广东、浙江、上海等沿海城市外，内陆城市的主流非国有经济形式，如民企却遭遇到转型升级的强大阻力。正是基于此情况，一些学者将国企近年来的发展归结为国企本身获得超国民待遇，认为其实靠政策保护和市场垄断攫取的发展，是一种不公平竞争的结果。更有学者极端的观点认为刨除国企对于政府依赖的好处，那么它的增长其实是负的。笔者认为，这种观点极富情绪化，根本站不住脚，国企的发展首先得益于市场化的改革，而非本身的体制庇佑。但是据笔者看来国企现在面临最大的一个问题就是在战略上“进退过于随意”。结合1995年中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》和在以1998年后“抓大放小”改革战略的总体思路下，国有资本陆续在纺织、家电、食品等一百多个竞争性领域全部退出。按理说，这种“国退民进”为其他经济主体发展腾出了巨大空间，社会各界应该大快人心才是，但为何时至今日大家对国企改革仍颇有微词呢？若回顾过去的三十年，这个答案并不难找到。国企的以往的“退”客观上鼓舞了其他经济主体的发展，比如，现在一些知名的民企集团发展就是得益于这种改革的推动。但随着改革进入深水区，我们也同时发现，即便在那些宣称已经退出的竞争性领域，“退”的也让人充满担忧。一方面国企“退”的显得很不彻底，“退”的节奏也明显跟不上改革的步伐。一些领域，看似国有资本退出了，但实际上人家是退到了产业链的上游，还是保持了寡头或多寡头经营的优势。另一方面，国企在2003年国资委成立伊始，通过围绕主业做大做强一直致力于国有资产大规模重组，在退出一些竞争性领域的同时，又转向在新兴产业，如信息技术、新能源、新媒体、生物医疗等领域形成新的主导和垄断，但这也是属于当年“国退民进”的一个重要组成部分。加之，即便是国企明确表示退出的领域，也不能排除国企不会“卷土重来”。那么，“国进”如何呢？有一比喻，国企进入一个领域就相当于自由出入自己家门，毫无顾忌。它可以直接以原有或新设公司强势进入当地市场，即便不得已以合资、合作、产权流转和股权置换等市场化手段控股或参股民企、外企却也总显得霸气顿显。那么，“民进”如何呢？不但遭遇重重的准入障碍，还面临不确定政策、司法风险的困扰。所以，国企的进退要有度，如果没有度，那么高调的国企市场化退出就不是真退出，而是中场休息或以退为进。国企和其他经济主体还如何能同台公平竞技？
（二）分权有术：国企内部治理上会打破“权力的黑匣子”。回顾国企改革“摸着石头过河”的三十年，就整体而言，笔者认为是企业权力和政府权力逐渐明晰和分离的过程。客观说，从国企改革1978年起跑开始，我们就一直致力于试图通过市场化的方式来完成国企的改造。正是市场化改革的理念的不断践行促使我们在八十年代就逐步对国有企业经营层与上级主管部门关系、与政府的关系、与党组织的关系的争论第一次被摆上了桌面，今天看来，当年的围绕三种关系的争论也具有划时代意义。但三十年后，国企改革课题依然亟待破局，也是因为市场化的推进已经涉及到企业内部人才配置的问题，但遗憾的是央企和省级大型企业越来越蜕变成“政府企业”，很多企业一把手任命权并不在董事会，还是遵循国资委和组织部门联合任命的传统路径。因此，这就是国企改革进行了三十多年，但今天仍然还在路上的症结所在。笔者认为，国企改革的关键并不在于规模大小、地位如何、是否私有化、公有制和私有制关系等问题的争议上，只在于内部治理上能否真正打开“权力的黑匣子”，既然做不到全民企业让全民管理，至少应先确保企业内部广大职工的参与权、知情权、决策权、监督权能落到实处，否则再好的顶层设计也会落空和变形。但只要打开权力的黑匣子，那些企业负责人以往善于搞的裙带关系、贪污腐败、政治投机就会一下子失去存活的土壤，以权谋私、滥用职权的成本就会被无形抬高，他们权衡之下只能就此作罢。但这时候，那些有关系、有后台、懂潜规则的人就会逐渐被有头脑、有能力、懂市场规则的人所取代，那些企图通过安插自己人到好企业人任要职和拿高薪的做法也会无所遁形。还有那些拿着高薪、享受着高待遇的国企负责人毫无顾忌地拿最底层的工人工资和奖金做文章的做法也会慢慢绝迹。因此，可以预见，若国企改革一开始就直奔“企业权力”的话，无疑就抓住了改革的关键。毕竟从本质上说国企是全民所有制企业，缺乏了权力的民主，国企一开始就丧失了企业所有权的性质。宪法明确规定国企归全体人民所有，绝不是政府或某些利益集团的私业。若忽略了这点，在所有者虚置的情形下，其资源很可能就会被随意的挥霍和挪用，进而成为某些利益集团、某些人谋取个人私利的工具。因而，国企实行民主管理是由其体制决定的，绝不是某些学者或官员的一家之言。很多人都提倡“政企分开”，这么做有它独特的好处，但这么多年过去了政企为何还没能完全分开？是因为我们没能看到政企不分的更多的好处。一个最典型的观点是政企分开会严重弱化政府对一些企业的绝对掌控能力。通过前几章的学习，我们了解到一个事实，那就是政府权力的强制力来自国家暴力机关，而企业权力的强制力则来自于利益的调节。若从战时或许更好理解政府对国企绝对控制的好处。民主意识不强的企业组织相互间的制衡功能还不能发挥有效作用，危急时刻当负责人权力介入无效时还只能依赖与政府权力的强力介入。那么，企业权力和上级主管部门的政治权力的强制力相比差距就显而易见了，若从这点考虑，又会有很多人倾向于“政企不分”是合理的。我们可以憧憬国企改革的种种好处，但也应当看到地处一些二三线城市或偏远地区企业的广大职工民主意识不够强烈的现实。即便打开了权力的黑匣子，权力仍有可能重新集中在以往那些人手里。所以，国企改革既需要时间表，也需要按照企业组织民主意识的强弱陆续推进。只有权力实现了民主，国企的公平和效率才会因这种机制得到自动调节和修复得到实现，也能优化公有制、私有制和股份制等多元经济之间的关系。因此，这无疑是解决国企改革利益纷争深层次问题的一个有效机制，企业权力的民主也成为国企改革获得良性效应的一个基本前提！也可以自信地说，一场缺乏企业权力民主主导的国企改革注定将难以为继、前景黯淡！未来除以七大领域为代表的公益性国企外，竞争性领域的国企都会朝混合所有制的公众性经济形态发展。
（三）控权在人：国企“一把手”用人标准必将日益严苛。国资委自成立以来已经用事实展现了强化监管对于国企做强做大的好处，因此，将各部委所属的近4000余家企业也纳入监管范围统一监管“大国资”呼声也越来越高。但笔者认为，“大国资”的提法有些过于理想化难以落到实处。先撇开国资委监管能力的骤然扩充不仅会将以前监管中存在的问题迅速激化，还会引发一些政治层面的震荡不说，但从激发企业组织自身的活力来说，企业权力重心下移已经是必然的趋势。回望我们在前三十年的改革，实际上正是政府将企业权力陆续交还给企业的过程。当企业权力回归到企业后，我们发现企业内部的活力就开始被激发！一样的道理，集团总部只有将权力重心下移到二级集团、子公司、孙公司，二级集团、子公司、孙公司才会真正遵循市场规则并有意愿成为不同的盈利中心。同样，上级主管部门只有将足够的企业权力交给企业“一把手”，“一把手”才会真正有意愿成为企业家，国企的发展才会有希望。以往，我们大多停留在对国企的古老认识上，谈到国企就意味着腐败，谈到国企就意味着特权，目光总围绕“强化监管”上，总以为国企今天形成的不良印象都是对“一把手”的监管缺位造成的。但笔者恰恰认为国企今天的问题不是缺少监管，而是监管过度造成的。对国企而言，监管的越多则意味着行政权力干预的越多，事实已经证明监管多了的后果就是最后发现 “监不到，也管不了”，只能依赖于“一把手”市场意识、政治素质、道德操守等个人因素来自觉尽责了。国资委的设立和央企去年有四十余家进入世界五百强榜单尽管有着必然的因果关系，但笔者也同时注意到央企的负责人从公开的简历上看水平也比绝大多数地方企业负责人高很多也是一个事实。这就意味着，下一步的国企改革若破局，国家会重视“一把手”的关键作用，用人标准将会日益严苛。只有“一把手”人选好了，上级主管部门才会放心的给予更多权力，“一把手”工作积极性才会被真正调动起来！也只有“一把手”人选好了，权力的重心才可能会逐渐下移到各级企业部门，组织内部的工作积极性才会被激发出来！所以，我们不能把国企改革的重心老放在强化对一把手的监管上，也不必总纠结在“公有制还是私有制”“国退民进还是国退民进”“垄断是否合理”“改革是自下而上还是依赖顶层设计”等问题之间，国企改革的历史也已经证明了没有广大职工参与的任何改革最后也只会沦为反复的折腾，但我们应清醒的看到付出的代价却是异常沉重的。可以说，国企的改革破局未来会首先得益于国企“一把手”用人机制的破局。再者，即便以权力的理性看，“一把手”的用人标准也无疑会日益严苛，除了传统的政治、作风、素质、能力、经验外，未来的用人标准还有可能会出现包含“理性”字眼的关键词。只有理性的 “企业家”而非完全不懂企业的官员担当国企的一把手才能有效将自己的理性向整个企业组织传递，权力重心下移才有可能，有了广大职工参与的国企改革才会日益焕发出前所未有的生机。
（四）谋权为公：调整、优化收入分配会提倡“国富民富并举”。“让一部分人先富起来”在改革开放之初的确成为了一个极具诱惑力的口号，使得意识形态的束缚得到充分的释放，激发了经济自身的活力，但今天，“让一部分人先富起来”我们做到了，但“全民所有制”的企业跻身世界500强时，我们发现一部分人富起来和自身并没有多大关系，也就是说顶着“全民所有”帽子的企业财富的增长并没让全民得到切实的利益时，一时间各种不满积聚，一些人显得义愤填膺就不足为奇了。因此，未来的收入分配方向会朝着两个方面展开。一方面，国有企业的利润除上缴国家一部分外还需要陆续提升中基层职工的薪资待遇让他们首先得到实惠。另一方面，企业的利润还应对当地弱势群体、慈善事业、基础设施、医疗卫生等方面的社会责任有所担当并会形成制度化的安排。比如，一些企业发展后热心为当地捐资助学、修路就是很好的例子。以后不同的是这些不再是媒体报道中的“义举”、“慈善”，而是理应承担的的一种义务。近十几年来，国企发展迅速，也同时创造了巨大的经济效益。其获取的利润除上缴国家税收和用于工资等经营性支出外，国企负责人的薪酬一直被媒体接连爆出“天价”，而与此同时，很多学者都一边倒的认为基层员工收入畸低引燃了国企利润分配的“火药桶”。尽管，很多国企也采取了提高上缴红利的做法来安抚社会各界，但很多学者认为作用有限，并没有触及根本问题。但笔者认为，从历史的角度看也不应对这次政府主导的收入分配方案寄望过高，也不能以某学者提出的加大二次分配的力度为基准，而应该以调整一次分配的扭曲为主要内容。因此，国务院最近颁布的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》《国务院办公厅关于深化收入分配制度改革重点工作分工的通知》显然抓住了问题关键，既对国企红利上缴、高管薪酬做出了规定，又提出了收入分配改革 “先易后难”的推进方式，并提出将重点放在优先解决基层员工的收入上来。实际上，关于国企的“富”，我们也不能像社会舆论似乎一边倒的去“仇富”，而应该历史的看待和辩证化的看待。首先，这个“富”我们需要历史的看待，不能一谈国企情绪就淹没了理智，总认为国企的“富”是特权攫取的结果，是不公平竞争的结果。笔者认为，从国企的改革三十年看，国企的“富”主要还是市场化改革催生的结果。国企的“富”，尽管对于一些企业来说的确有“不公平竞争”的嫌疑，但一些领域的重要性或许政府有着自己独特的理解，但从数量上看也是极少数。三十年来，我们应看到更多的国企竞争力的来源是来自懂经济、有魄力的政府官员和懂市场、会经营的国企“一把手”在国企改革道路上无畏的探索，也更不能抹杀广大职工的多年的辛勤拼搏。因此，若片面的强调国企的利润应该全民均分无疑就等同于偷换了公平的概念，这样会造成更大的不公平，尤其在国企的发展还普遍依赖规模经济拉动，盈利能力普遍较弱的情况下，骤然加大国企利润分配力度反而会给正在改革中的国企重新背上成本增高的包袱，反而更不利于国企以后的发展，最后受损害的还是整个中国的经济。
（作者系普道永基国际管理咨询（北京）有限公司 人力资源研究中心 研究员）
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