关于推动汉江流域综合开发上升为国家战略的研究报告
襄阳市政协、襄阳市市委政研室、襄阳市政府研究室
汉江，古称沔水，全长1577千米，是长江最长的支流，与长江、黄河、淮河并称“江河淮汉”。汉江流域涉及陕、甘、川、渝、豫、鄂6省市的20个地（市）、78个县（市），流域面积15.9万平方公里。2011年汉江干流流域内常住人口约4200万人，地区生产总值9919.4亿元，占陕、豫、鄂三省总面积、总人口和地区生产总值的比重分别为28.25%、22.24%和16.79%。作为我国重要的内河流域，汉江流域集聚了丰富的要素资源，孕育了灿烂的荆楚文化，与汉文化有着深厚的历史渊源。汉江干流既是沿岸城镇、南水北调中线工程、陕西省引汉济渭工程的水源地，也是连接中西部中心城市武汉、西安的走廊，汉中盆地、江汉平原是我国重要的商品粮基地。将汉江流域视为一个完整的生态系统，综合开发利用流域内的自然资源和发展资源，统筹考虑区域生态与经济社会协调发展，对促进流域内和中西部地区经济社会可持续发展具有重要意义。随着经济社会的快速发展，当前流域治理开发面临一系列新问题，当前迫切需要将汉江流域综合开发上升为国家区域发展战略，按照全面建设小康社会的要求，实现跨区域的系统开发、联动开发、和谐开发，树立我国内河流域治理的成功典范。
一、汉江流域综合治理开发的战略意义和现实基础
（一）汉江流域综合开发意义重大、影响深远
1、汉江流域综合开发是促进中西部地区全面建成小康社会的现实选择。
汉江流域是中西部地区的重要经济走廊，也是未来中西部地区提升区域经济竞争力的潜力所在。汉江流域地域辽阔，人口众多，是中西部地区重要的经济发展轴线。上游地区包括甘肃、陕西、四川、重庆、湖北和河南，其中干流主要流经陕西和湖北。作为南水北调中线工程水源地，汉江上游发展规划尤其是产业布局规划，将严格按照《丹江口库区及上游经济社会发展规划》及相关专业规划的要求调整部署。2008年陕西省汉江流域地区生产总值698亿元，占全省的8.53％。未来陕南汉江流域的汉中、安康、商洛等地，将以公路交通和生态环境建设为重点，强化陕南地区连接南北、承东启西的区域交通枢纽地位；以建设绿色产业基地为重点，积极开发绿色资源，壮大绿色产业。汉江流域中下游地区包括湖北和河南两省，干流主要在湖北省境内，是整个流域的经济重心，经济社会正进入高速发展时期。汽车、电力、机械、化工、建材、电子、轻纺、食品等工业蓬勃发展，是湖北汽车工业走廊，装备制造业、纺织服装生产基地，也是全省最具经济活力的地区之一。2008年湖北省汉江流域地区生产总值达3666亿元，占全省的32.4%，沿江城市经济发达，是湖北经济的重要支撑。汉江中下游地区的河南省部分包括南阳、驻马店。这一地区虽处于河南省西南边陲，但地理位置十分重要，是河南省经济较为发达的地区，对河南省加快对外开放、实现跨越发展也具有至关重要的意义。在国家西部大开发和中部崛起战略大环境下，水利部长江委员会专家预计，2030年前汉江流域经济平均增长速度将稳定在7.5%以上。其中，2009～2020年平均增长速度约为8.1%，2021～2030年平均增长速度约为6.8%。按2000年不变价格计算，2020年、2030年汉江流域地区生产总值将分别达到10451亿元、20228亿元。按可比价格计算，汉江流域2030年地区生产总值约为2008年的4.9倍，大致每十年实现GDP翻一番。到2030年，流域人口将达到4247万人。人均GDP将由2008年的17749元提高到2030年的72088元（按2008年不变价）。
汉江流域是联接中西部地区的重要战略通道，进一步优化中西部区域布局客观需要发挥其“经济”通道的作用。汉江流域地处我国中部地区和西部地区的结合部，连接着中原、西北、华中、西南几大经济区，是关中-天水经济区、中原经济区和武汉城市圈的重要结合部，是“西部大开发”和“中部崛起”的前哨阵地，起着维系交融中、东部经济优势与西部资源、能源优势双向对流的承启作用。汉江流域的重要节点城市既可以成为生产要素由东向西转移的首选承接地，又可以成为向西部地区转移的起点。上游地处“西三角”经济圈，中下游属于“中三角”经济圈，汉江宛如一条系起两大经济圈的“绿色长廊”，与流域内的高铁、高等级公路共同构筑联系西三角和中三角便捷高效的战略通道，促进中西部人流、物流、信息流、资金流的无缝对接。同时，作为长江中下游的第一大支流，汉江流域综合开发是打造“黄金水道”、推动长江经济带新一轮开放开发的题中应有之义。推进汉江全流域综合治理开发，更好地发挥这一区域承东启西、接北进南、辐射八方的区位优势，必将通过凸显“通道经济”、“点轴经济”的辐射带动力，在更大范围、更广领域实现资源中西部区域发展资源共享、优势互补、互利互赢、联动发展，从而促进区域、城乡协调发展。
汉江上游是国家扶贫攻坚的重点区域，尽快实现流域脱贫致富对全面建设小康社会全局具有重要意义。实现全面建成小康社会的目标任务，推动贫困地区的发展和减贫是首要任务。2012年 国务院批复《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》，涉及河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃六省（市）的１７个市、８０个县（市、区）。其中汉江流域上游的汉中、安康、商洛等地都属于秦巴山扶贫片区范围。上游地区还集革命老区、大型水库库区、自然灾害易发多发区于一体，贫困人口多，致贫因素复杂。从根本上改变上游贫困地区的贫穷落后面貌，既要靠国家扶贫政策的倾斜性扶持，更要靠其自身造血机制的形成。由于汉江上游属于国家划定的限制开发和禁止开发区域，依靠自身力量难以突破发展的瓶颈制约，普遍存在着被“发展边缘化”的担忧。只有突破地域限制，推动汉江全流域的综合开发，依靠上中下游之间的区域协作，在突出生态环境保护、有序推进移民搬迁、推动劳动力转移、发展特色优势产业等诸多方面，强化区域联动、合力攻坚，才能充分发挥政策的叠加效应，加强区域之间的统筹协调，壮大特色优势产业，尽快改变贫困地区的落后面貌，加快全面建成小康社会进程。
2、汉江流域综合开发是确保我国粮食安全、能源安全、生态安全的客观需要
汉江流域是我国重要的商品粮基地，推进流域综合开发关系我国粮食安全和现代农业建设。汉江流域粮食作物播种面积约占全国总播种面积的3.8%，2008年粮食总产量1747万吨，占全国的3.30%。全国100个产粮大县，汉江流域就占有9个。流域粮食商品率高达25％，是我国重要粮仓之一。汉江流域也是我国经济作物主产区之一，2008年，油料作物产量232.43万吨，占全国的7.87%；棉花产量30.87吨，占全国的4.12%。全国100个产棉大县，汉江流域占有15个，其中湖北省天门市居全国县（县级市）级首位。汉江流域还是我国林果产区和中药材生产基地。天麻年产30万公斤，约占全国70%；杜仲年产35万公斤，占全国60%以上；山萸肉（枣皮）年产量60万公斤以上，占全国65%。此外，生漆、五倍子、油桐籽、乌桕籽、核桃、板栗及附子、辛夷等产量在全国也占有较大比重，是我国主要商品农业基地，在全国现代农业发展中占有重要位置。实施综合开发，将汉江流域建设成为国家重要的粮食战略安全基地，既是落实国家新增千亿公斤粮食发展规划的要求，也是流域地区义不容辞的责任。通过实施流域综合开发，流域内的丰富的土地资源潜力将得以充分挖掘。据测算，仅湖北就可因此新增粮食产能30亿公斤，这对实现全国粮食增产目标具有举足轻重的作用。
汉江流域具有丰富的要素资源和航运潜能，是我国重要的能源基地和北煤南运通道。汉江流域共有土地面积23850万亩（15.9万km2），其中山地占55%，丘陵占21%，平原占23%，湖泊约占1%，土地资源富集。流域多年平均降水量700—1800毫米，水资源总量为573亿m3，约占长江流域的5.8%。据2003年水力资源复查成果，全流域水能理论蕴藏量10831.6MW，其中技术可开发装机容量8167.2MW，年发电量285.25亿kW·h；干流理论蕴藏量3489.5MW，技术可开发装机容量3847.7 MW ，年发电量134.45亿kW·h。流域内各类矿产资源有近百种，主要为：有色金属铅、锌、锑、铜、镍、铅土矿等；黑色金属铁、少量的铬、钒、钛等和贵重金属汞、金、银；非金属磷矿及特种非金属蓝石棉、云母等；煤、石油、天然气以及放射性铀；湖北省应城纤维石膏质量、储量均居全国之首。汉江湖北段稀有矿种金红石储量约为2.4亿吨，为全国之冠，居亚洲第一、世界第三。此外，汉江水运承载力强，上通陕豫，下接长江，流域可延伸辐射山西、陕西、河南产煤地和湖北、湖南、江西缺煤区，地理条件优越，并拥有余家湖港等全国大型铁水联运换装港和煤炭中转港，是煤炭运输分流的理想通道。因此，加快汉江综合开发，发展汉江航运，切实推进铁水联运建设，将为中部地区开辟一条更为经济、环保、高效的能源保障通道，对于稳定煤炭供应渠道，减轻铁路压力，保障鄂、湘、赣等中部能源短缺地区的快速发展至关重要。
汉江流域生态良好，文化底蕴深厚，是我国重要的生态走廊和民族文化发源地。汉江流域是我国南北气候过渡带和中西部结合部的生态走廊，也是我国陆地生态系统生物多样性的关键区之一。丹江口水库是南水北调中线工程水源地，是我国中部区域水质状况最好的水体之一。汉江上游地区生物资源丰富。陕西省野生植物资源中，有37种属于国家规定保护的珍稀植物。其中属于二类保护植物的有连香树、星叶草、光叶珙桐等13种。野生动物资源丰富，兽类、鸟类、两栖爬行类动物700余种。陕西有珍稀濒危野生动物91种，其中一级保护动物12种。洋县是我国也是全球惟一的野生朱鹮种群栖息地。上游流域的秦巴山区被誉为天然“药库”，杜仲、天麻、附子、猪苓、黄柏、白芍、白芷、玄参、白术、元胡、黄苓、枣皮、西洋参等产量和质地均居全国前列。神农架林区既是华中地区物种资源“基因库”，也是物种遗传“繁育场”，生态系统完整、结构稳定，构成绿色生态屏障。流域内水产资源丰富，鱼类繁多，据调查，干流有鱼类146种。汉江也是历史上大汉王朝的发祥地，其所孕育和滋养的汉水文化、荆楚文化，在缔造和发展中华文化的过程中起到了巨大作用。瑰丽多彩的自然景观和源远流长的人文景观构成了汉江流域得天独厚的生态文化旅游资源。上游旅游资源主要集中在安康和汉中境内，主要有古汉台、拜将台、古蜀道、香溪洞、擂鼓台、南宫山、千佛洞石窟以及为数众多的古塔、寺庙、古人类遗址、古墓群、摩崖石刻等。中下游景点主要有武当山—丹江口旅游区、神农架旅游区、襄阳旅游区、钟祥—京山旅游区等。推进汉江综合开发，有利于避免因调水带来的水环境容量降低、水体自净能力减弱、生物多样性稳定性受损等一系列生态保护难题，突破地域的局限，建立起科学严格的流域生态保护管理体制机制，着力建设“绿色汉江”、“和谐汉江”，从而实现“中线调水、南北双赢、南北两利”的要求。
3、汉江流域综合开发是为我国内陆河流全流域治理开发树立典范的创新之举
沿江河流域是世界流域开发热点之一，凭借巨大的能蕴藏量、充沛的水源、航运之便和良好的社会基础，沿江地区有可能建成密集产业带，进而推动流域经济的高速增长。流域经济尤其是大河经济往往又成为国家的经济命脉，如美国的密西西比河、田纳西河、欧洲的莱茵河等大河流域以水资源开发为中心，合理布局生产力，密集城市网络，取得了瞩目的成绩。欧美国家实施流域综合开发的经验，有许多值得我国借鉴：
一是建立有效的流域管理机构是实施流域综合管理开发的体制保证。各国流域管理机构均根据相关立法、协议或政府授权而建。例如莱茵河流域的管理机构就通过国际协议建立了莱茵河航运中央委员会、莱茵河国际保护委员会（1950年）和莱茵河国际水文委员会（1951年）。美国根据流域法律成立了田纳西河流域管理局，通过联邦政府与州政府的协议建立了特拉华河流域委员会。流域管理机构作为利益相关方参与的公共决策平台，其权威性往往是各种利益平衡的结果与反映。虽然流域管理机构的权限范围会随着流域问题的演变而有所调整，但符合国情与流域特点的流域机构依然是流域综合管理的体制保障。
二是流域管理的合理权利结构是流域管理开发有效实施的保障。在流域综合管理的框架下，对支流与地方的适当分权是流域管理落到实处的重要保障。例如莱茵河流域管理机构建立了统一的标准和强化机制，但责任分摊；墨累－达令河流域有18个属于非营利机构的支流委员会，负责所在流域生态恢复计划的制定与项目设计等，每个支流委员会的主席是流域社区咨询委员会的委员；南非成立了19个流域管理区，每个流域管理区由9－18位利益相关方与专家组成一个流域管理机构，他们根据各自的需要提出流域管理策略，并负责具体执行与实施。
三是流域规划是流域综合管理开发必不可少的手段。编制流域综合规划是流域管理机构进行流域综合管理的重要手段，也是加强流域管理最重要和最核心的工作，通过流域综合规划对支流和地方的流域管理进行指导，而且规划的目标和指标常常是有法律效力的。墨累－达令河流域在流域机构建立之初，就编制了《墨累－达令河自然资源管理战略》，随后又更新为《墨累－达令河流域综合管理策略》，并编制了《盐碱化防治规划》等专项规划。在1996年洪水之后，莱茵河流域编制完成了《莱茵河洪水防御计划》等规划。《欧盟水框架指令》的核心也是编制流域综合管理规划。根据该《指令》，所有国家的流域（管理）区必须每六年制订一次流域管理规划与行动计划。
四是引入经济手段与完善投融资机制是实施流域综合管理开发的重要方面。流域管理的经济手段是多种多样的。澳大利亚通过联邦政府的经济补贴，来推进各省的流域综合管理工作。莱茵河流域管理机构与欧盟则采用补贴原则，如果某国达不到所设定的标准，欧盟委员会将对该国进行处罚。加拿大哥伦比亚河流域则把水电开发的部分收益对原住民进行补偿，用于社区流域保护与教育活动。荷兰通过规范河漫滩的采砂权来筹措河流生态恢复的资金。南非则将流域保护与恢复行动与扶贫有机地结合起来，每年投入约1.7亿美元雇用弱势群体来进行流域保护，改善水质，增加水供给。
五是坚实的信息和科技基础是实施流域综合管理开发的重要支撑。流域综合管理需要坚实的信息与科学基础，其中完善的流域监测网络和现代信息技术应用，对进行流域自然、社会、经济的综合决策与管理至关重要。只有科学地认识流域问题才可能作出科学的规划与决策。因此，许多流域管理机构均通过各种方式提高其科技支撑能力。
我国在流域治理上也取得了显著成绩，主要是突出流域水资源的合理利用，比如为了解决城市发展用水与水资源总量紧缺的矛盾，对流域水资源利用实现大规模跨地区行政调配。为搞好水资源开发利用保护总体规划，实现水资源优化配置，先后出台了《淮河流域水污染防治暂行条例》、《长江中下游流域水污染防治规划（2011-2015年）》，并将适度科学开发成为流域综合开发的导向，如2013年2月获批的《湘江流域科学发展总体规划》，提出湘江流域将重点建设绿色生态带、沿江城镇带、文化旅游带、水利航运带、“两型”产业带等五大功能带，将湘江打造成为湖南重要的产业轴线、黄金水道、文化长廊、生态家园。但由于在江河湖泊的全流域治理和综合开发上，缺乏打破行政地域界限、兼顾全流域生态建设与发展利益诉求的系统开发战略，各流域沿线城市往往出于自身发展利益诉求，盲目开发利用水资源，形成“各自为政、粗放管理”的局面，导致水资源整体利用效率不高、区域间统筹协调不足、水资源管理责权分离、环境保护的大投入与限制开发的慢发展矛盾突出以及跨流域水污染难以解决等问题。解决当前流域开发中存在的种种困境，迫切需要进一步吸收借鉴国内外流域治理的先进经验，建立起跨地域的科学流域管理体制机制，走生态环境保护与经济社会发展协调共赢的创新之路。
与长江、黄河等大河流域不同，汉江流域面积适中，干流涉及省份和城市相对集中单一，更适合建立探索性实验区。南水北调工程实施后，在水资源分配、环境容量、产业选择等方面对汉江流域造成一定程度的负面影响，单靠生态补偿机制难以从根本上改善汉江流域数千万人民的生产生活条件。推进汉江全流域的综合开发，就是要遵循流域生态建设的自然规律，牢固树立系统开发、联动开发、和谐开发的理念，通过建立一个完整的制度与政策框架，统筹考虑生态环境与经济社会发展的可持续性、协调性，在调水的同时搞好工程的后续开发，提高流域内主要城市的辐射带动能力，推动上游地区与中下游地区的产业联动，提升全流域的自我发展能力，实现调水的多方共赢，从而树立内陆江河流域上下游协调发展，调水区、受水区和影响区共赢的典范，为全国大江大河流域综合治理开发探索新路。
（二）汉江流域综合开发正当其时、迫在眉睫
1、南水北调中线工程的全面开工建设为汉江流域综合开发提供了历史机遇
南水北调中线一期工程由水源工程、总干渠工程和汉江中下游四项治理工程组成，工程的开工建设为汉江流域的综合开发提供了契机。尤其是汉江中下游的防洪能力将大大提高，沿江14个分蓄洪民垸可实现基本不分洪，为区域经济社会发展提供了良好的水利环境，汉江流域防洪标准低、防洪任务重、防洪难度大的状况将发生根本性的改变。南水北调中线工程不仅会产生巨大的投资拉动效应，而且有利于全面解决丹江口库区移民问题，对促进沿江地区经济社会发展有着十分重要的战略意义。
2、国家主体功能区的划分对汉江流域综合开发提出了更高要求
根据国务院2010年底颁布的《全国主体功能区规划》，全国主体功能区规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，实现可持续发展。这对汉江流域综合开发提出了更高的要求。汉江流域范围内神农架林区、武当山风景名胜区及流域内所有国家级森林公园属于禁止开发区域。限制开发区域包括农产品主产区和重点生态功能区两类，汉江上游多为限制开发区域，限制进行大规模高强度工业化、城镇化开发。落实国家关于禁止开发和限制开发区域的划定，不只是关系汉江流域自身的发展，而且影响着其他经济区域的安全。因此，实施全流域综合开发，将更加严格执行国家主体功能区规划，在上游限制开发区域，重点做好水污染防治、水土保持、生态环境建设、地质灾害防治等工作，确保“一江清水北送”，同时强化保障措施，促进上游地区经济社会与生态环境的协调发展；国家直接规划的禁止开发区域，则着力加强生态保护和资源的适度合理利用，维护区域的生态平衡。汉江中下游地区作为重点开发区域，应按照现代理念进行综合开发，在实施四项治理工程和生态环境治理工程，建设现代水利生态河流的基础上，调整区域产业结构，转变经济发展方式，着力建设生态示范区，促进可持续发展。
3、持续不断的谋划和实践为汉江流域综合开发打下了较好基础
在汉江的综合治理和开发上，国家层面重点是围绕南水北调工程展开。2012年9月30日，国务院印发了《关于丹江口库区及上游地区经济社会发展规划（2012-2020）的批复》(国函〔2012〕150号），作为保障南水北调中线工程顺利实施、推动生态文明建设、促进区域协调发展的重要举措，从生态安全、产业发展、基础设施建设、社会事业发展等方面保障丹江口库区及上游地区经济社会可持续发展。2013年3月5日，印发了《关于丹江口库区及上游地区对口协作工作方案的批复》(国函[2013]42号），着力加强生态建设和环境保护，通过对口协作促进地方特色产业发展，提高基本公共服务水平及均等化程度，进一步增强库区及上游地区自我发展能力。为提高水资源利用水平，促进地区水资源合理配置，汉江流域沿河各省也分别制定实施了汉江治理与开发多项规划。陕西省2011年9月开始实施《汉江综合整治规划工程（2011—2015）》，规划静态总投资188亿元，前期已组织实施了汉江汉中平川段防洪工程、白河县城防洪以及中小河流治理、病险水库除险加固、水土保持等项目，对于汉江综合治理、有效开发、生态建设具有重要意义。2012年10月，湖北省印发了《湖北省汉江流域综合开发总体规划（2011—2020年）》，力争到2020年将汉江打造成为“安澜”、“畅通”、“富饶”、“绿色”、“和谐”之江。而早在2011年3月，湖北省就印发了《湖北省汉江流域中下游农业综合开发总体规划（2010－2020年）》（鄂政办发〔2011〕24号），提出推动汉江流域中下游地区特色农业综合开发，加快建设高效优质特色农业经济带、现代水利示范带和优质特色农产品加工集聚带的战略规划。这些围绕汉江流域综合开发开展的一系列工作，为实施全流域的综合开发奠定了建设基础。
4、减轻中线调水后的不利影响对汉江流域综合开发提出了紧迫任务
南水北调中线一期工程设计年均调水量为95亿立方米。调水后，汉江中下游水位将平均降低0.5米，变化最明显的是多年平均流量减小，损失率一般在30%左右。水体环境容量降低26%左右，中下游河段的自净能力大幅度降低。受水位下降影响，汉江中下游干流供水区内灌区绝大多数闸站取水能力只能达到设计能力的35-47%，同时，水资源供需平衡矛盾更加凸显。这些都需要通过综合治理开发加以解决。
此外，目前汉江流域开发存在区域分割、各自为政的现象，汉江的纽带连接作用并未充分发挥，上下游、左右岸没有形成有效衔接，经济、社会、生态之间缺乏统一规划、统筹安排。无论是从促进汉江流域各地加快自身发展和实现繁荣稳定出发，还是从进一步提升区域的整体实力，进而促进流域地区全面建成小康社会的现实考虑，都要求必须将汉江流域综合开发上升为国家战略，加快形成生态文明和区域发展共赢的绿色发展示范区。
二、汉江流域综合治理开发的指导思想和基本原则
（一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，着眼促进生态与经济社会协调发展，遵循“安澜惠民、生态优良、系统开发、持续发展”的流域治理新理念，以实施汉江流域的综合整治和开发为主线，以推动流域农业现代化、新型工业化、新型城镇化和生态现代化为重点，加强国家层面的宏观统筹指导，加快转变沿江地区发展方式，创新流域管理体制机制，着力推动现代水利、产业合作再造、生态环境治理、人文生态旅游开发建设，实现汉江流域由地缘经济区向综合开发区转变，努力建成全国流域综合开发的试验区，生态文明与经济社会发展协调统一、人与自然和谐相处的生态经济示范区，“四化同步”示范区和中西部合作示范区。
（二）基本原则
坚持宏观组织、统筹开发。把推进汉江流域综合开发上升为国家区域发展战略，与推进中西部合作、促进中部崛起融为一体、整体推进。由国家有关部门牵头，成立汉江全流域综合开发管理机构，综合考量资源承载能力、生态环境容量和区域经济社会发展需求，对汉江流域的产业开发、城镇建设、防洪抗旱、生态保护统筹规划，科学安排，将各方面的项目、资金有机聚合，发挥最大综合效益。同时强化流域地区的融合互动和开放协作，将流域综合开发目标任务纳入流域内各级地方领导目标责任考核体系，共同探索流域生态与经济社会协调发展的新途径、新举措，在集约节约利用资源中求发展，在强化生态环境保护中谋崛起。
坚持顶层规划，有序开发。正确处理上中下游、局部与整体、开发与保护、当前与长远的关系，制定汉江全流域综合开发规划，打破以行政区划的界限，按照统建“流域圈”、“经济带”的思路，整体推进汉江流域上中下游资源的合理开发和持续利用，努力把资源优势转化为经济优势、生态优势。全流域综合开发规划要与南水北调工程总体规划、流域内水资源及生态保护规划、区域发展与扶贫攻坚规划、各省经济社会发展规划、国土规划、土地利用规划等相衔接，统筹解决好现代水利建设、资源配置、生态补偿、生态建设、产业发展、管理创新等重大问题，合理引导开发利用的方向、时序和重点，促进流域综合开发的系统、有序推进，建设全国首个内河流域生态保护与经济社会共赢发展的综合改革试验区。
坚持科学布局、系统开发。遵循区域生态经济功能特性，把握开发节奏、时序和强度，明确功能分区，优化空间布局，促进人口、产业、资源集聚，推动经济社会发展与资源节约、生态环境保护相互协调、相互促进。以沿江地区资源禀赋特点和开发条件为基础，抢抓南水北调中线工程建设机遇，突出防洪灌溉工程、航道治理、港口建设、土地整治、沿江高等级公路和物流配套设施建设，加快构建汉江流域综合开发的基础设施支撑体系。按照转变发展方式、推进结构调整、加快科技创新的要求，对汉江流域产业发展进行融合再造，并以推进新型城镇化为突破口，进一步优化城镇人口空间布局，以新型城镇化带动新型工业化、农业产现代化、信息化，实现“四化”协调同步，促进资源高效利用，推动区域联动、协调发展，把汉江流域建设成为壮大中西部城市群、促进中西部地区合作与可持续发展的重要战略平台。
坚持改革创新，绿色开发。通过深化改革开放、推进自主创新，鼓励支持沿江地区率先探索建立全新的生态补偿、水权交易、综合开发、扶贫攻坚、资源节约和环境保护等体制机制，充分发挥和合理放大宏观政策的效应。逐步建立与流域发展定位相一致的产业政策和投资政策，积极探索政府引导、市场运作、多元投入的市场机制，把国家支持与自力更生结合起来，把政策性投入与充分发挥市场机制的基础性作用结合起来。坚持“保护优先、合理利用、持续发展”方针，落实“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”原则，切实保护“青山绿水”，实行有限开发、有序开发和有偿开发，加强水资源保护和生态环境建设，建设生态屏障，走循环、低碳、绿色可持续发展道路。
坚持以人为本，和谐开发。始终贯彻以人为本的开发理念，切实做到“开发为民、开发惠民”。加快推进沿江地区的转型发展步伐，有力促进区域经济实力的提升，提高人民生活水平，努力全面建成小康社会。积极培育弘扬汉水文化，切实增强区域文化的凝聚力和影响力，实现精神文明建设与物质文明建设同步发展。在强化生态环境的系统性保护前提下，优化流域城镇发展布局，进一步加快滨水生态宜居城市建设，让生态文明建设的成果惠及广大人民群众，促进社会和谐进步。
三、实施汉江全流域综合开发的战略任务
（一）实施现代水利建设工程。以现代治水理念和理论为指导，坚持以水资源的优化配置为目标，从总体上部署汉江流域水资源的开发与利用、节约与保护以及水害防治，科学确定重大工程的总体布局，努力建成现代水利的综合配套体系。
1、加快防洪减灾工程建设。汉江上游防洪贯彻“以泄为主，守点、固线、全面治理”的方针，中下游防洪贯彻“上蓄下疏、蓄泄结合，适当扩大中下游泄量”的方针，进一步加强堤防和分蓄洪区、城市防洪、除涝、干流河道整治等工程建设。着力对汉中平川段及安康重点段堤防进行改建、加高培厚、砌护，并新建部分干堤。依托流域治理，提高汉江中下游防洪标准，大力支持沿线城市着力加强内部防洪工程建设，实施退田还湖工程，加强泵站更新改造及其配套工程建设，并把改造渍害低产田与调整农业结构相结合。
2、加快水利综合开发工程体系建设。以汉江中下游为重点，建设完善汉江水利枢纽工程。一是推进干流梯级工程。包括推进丹江口水库大坝加高工程、丹江口水库以下王甫洲、新集、崔家营、碾盘山、兴隆、雅口六大水利梯级枢纽工程，兼具防洪、灌溉、航运、发电等多重功能；二是推进引江济汉工程，并同步建设相应航道通航配套设施，推进调水和航运两大功能协调并进；三是推进沿江部分涵闸改造工程。对因南水北调中线一期工程调水影响的闸站进行改造，恢复和改善供水条件。
3、加快供水设施建设和灌区改扩建。一是建设水资源保护体系。大力实施水保小流域综合治理，控制水土流失和面源污染，实施污染物总量控制，建立水质监测网络，确保流域内干支流各类水体按照划分的功能区达到相应的水质标准。加强对干流饮用水水源地、丹江口库区、引江济汉和引丹灌区输水渠道的水资源保护。二是建设水资源供给体系。积极推进丹江口水库等水源工程建设，统筹规划建设流域地区城镇和农村供水设施，提高城乡居民生活用水保障能力，全面创建节水型社会。
4、加快数字汉江建设。建设全流域防洪减灾、水资源配置、水生态水环境保护、水土保持、资源综合开发、水利工程建设与管理、水利电子政务等数据库和应有管理系统，全面提升资源综合开发的科学决策水平和科学管理水平。
（二）实施综合交通运输能力提升工程。以汉江中下游水运通道建设为核心，以建设沿江综合交通枢纽为重点，加大航道、港口、公路、铁路和机场的网络连接建设力度，为综合开发提供基础设施支撑。
1、积极推进中下游航道建设。以国家大力发展内河航运为契机，加快推进汉江航道建设，使汉江中下游达到三级航道标准。一是对汉江航道进行梯级渠化和整治；二是加快引江济汉通航工程建设。通过引江济汉运河连通长江航道和汉江航道，形成围绕江汉平原的“长江-汉江运河-汉江”800公里千吨级内河航运圈，并通过完善与洞庭湖、鄱阳湖、湘江、赣江水网体系连通，形成连通蒙西、陕西、晋西，覆盖湖北、湖南、江西的铁水联运网络；三是大力推进港口建设。合理布局汉江岸线港口，对现有港口进行升级改造，建成功能完善、专业化和高效率的港口体系。
2、完善陆地交通网络。依托汉江流域现有的高速公路网络，加快安康至十堰、安康至陕川界、安康至陕渝界以及麻竹、郧十、十房、保宜等高速公路建设，完善流域高速公路体系，使高速公路能够覆射至流域内所有县级以上城市。加快建设和完善流域内各县市与高速公路网络的对接道路建设，以及公路站场、航运港口、火车站、航空港、物流中心之间的连接通道，实现多种交通方式无缝对接。同时，提升现有国省道质量，加快流域内干线公路升级改造和路网结构优化。
3、积极推进铁路网建设。完善流域铁路网结构，提高铁路技术等级对地区经济发展的适应和带动能力。推动宝南铁路、阳安铁路扩能改造、西康复线、阳安复线、西成客运专线、西重高铁、安康至张家界、武汉至宜昌、襄渝铁路复线（湖北段）、西安至合肥铁路复线（湖北段）等项目建设，推动规划研究武汉至西安高铁，实施和建设郑州至重庆等贯通流域地区的快速铁路通道。
4、推动航空港建设。继续推进武汉天河机场、襄阳机场、南阳机场改扩建工程，加快建成汉中机场、安康机场，大力发展流域航空物流。
5、打造综合交通枢纽。以武汉、襄阳、十堰、南阳、汉中、安康、荆门等城市重大交通基础设施建设为支撑，加快促进不同交通方式的合理衔接，提升综合交通管理水平，建成武汉——全国性的综合交通枢纽和汉中、襄阳、南阳、安康、十堰、荆门等区域性综合交通枢纽，形成覆盖汉江流域上中下游重要节点的综合交通体系。
（三）实施循环经济示范带建设工程。加快汉江流域经济一体化建设，把汉江流域建设成为中部崛起的重要战略支点，成为中西部乃至全国有重要影响的低碳经济发展示范带。
一是构筑循环经济产业带和先进制造业发展带。着眼建立汉江流域产业共生体系、资源共享体系、生态共荣体系，编制流域循环经济发展规划和试点实施方案。大力支持以汉中、安康为主的陕南循环经济产业带建设，将汉中汉台老工业区列为国家循环经济试点。汉江中下游地区以新型工业化发展为目标，运用高新技术和先进适用技术加快对传统产业进行技术改造和提档升级，进一步做好产业节能降耗工作。同时，支持加快推进低碳型产业结构调整，大力扶持新一代信息技术、高端装备制造、新能源新材料、生物、节能环保、新能源汽车、航空航天等低能耗、低污染、高附加值的新兴产业发展壮大，逐步降低区域发展的能源需求，促进汉江中下游地区“低碳、循环、可持续”发展，逐步使汉江中下游地区成为高新技术产业发展的聚集地，经济发展方式转变的领头雁。
二是构筑现代农业发展带。按照上中下游各区段不同的自然特点和生态功能要求，因地制宜，发展高效、优质、安全、生态农业，提升汉江流域的农业优势，推动农业的现代化，把汉江流域建设成为主要生态功能区、现代农业示范区和粮食安全战略基地。以国家确定的南阳、襄阳、南漳、老河口、宜城、枣阳、京山、沙洋、钟祥、应城、安陆、曾都、仙桃等产粮大县（市区）为重点，大力开展高产农田建设，切实提高粮食综合生产能力；加快建设特色农产品板块基地，逐步发展各具特色的“板块经济”；将汉江沿线土地整理列入全国重大工程计划，采取“移土培肥”、低丘岗地改造、滩涂开发、村庄整治等工程措施，扩大高产稳产农田面积。
三是构筑山水休闲和历史文化旅游发展带。发挥汉江流域名山、秀水、人文、古城的优势，确立“山水休闲，历史文化”的形象定位，按照“轴－点”、“轴－线”、“轴－面”三类组合方式，形成“一线三核六区”的空间格局：以汉江干流为轴线，碧水串珠，打造汉江风光带；以武汉、襄阳、十堰、南阳、汉中、安康为核心，构筑汉江流域旅游核心板块；形成神农架—大荆山生态文化旅游区、武当山—丹江口文化生态旅游区、汉中—襄阳—荆门历史文化旅游区、秦巴生态旅游区、汉江下游平原文化旅游区、武汉都市文化旅游区。借得一江春水，赢得千里风光，外揽山水之秀，内得人文之胜，着力把汉江流域建设成为集文化考察、生态观光、休闲度假和健身娱乐等多功能为一体的综合性旅游目的地。
（四）实施新型城镇化工程。按照城乡统筹和一体化发展的要求，适应汉江流域城镇空间集聚格局的需要，构建以汉江为纽带，以武汉、襄阳、汉中三个干流城镇密集地区为支撑，以贯穿流域内的高速铁路、高速公路为城镇发展纵横轴线，构建流域沿江沿线特色城镇带。
1、构筑大中小协调发展的城镇功能体系。汉江流域城镇功能分为省域中心城市、区域性中心城市、地区性中心城市、县（市）域中心城市、重点镇、一般镇等六大类。其中，省域中心城市为武汉；区域性中心城市有承担省域副中心城市职能的襄阳和鄂渝陕豫四省交界的区域性中心城市汉中、十堰、南阳；地区性中心城市包括辖有县市的安康、商洛、荆门、孝感、随州和不带县市的仙桃、天门、潜江。在建设特色城镇带中要着重强化基础，充实功能，完善体系。上游应坚持集中型为主的城镇化道路，加快城镇化发展步伐，推动人口和产业向中心城区集聚，禁止开发和限制开发功能区的移民应进一步向中下游转移；中游应坚持集中与分散相结合，形成以襄阳市区为主中心、荆门市区为次中心的城镇空间结构框架，通过以点促轴、以轴带区，加快现代都市群的发育和完善；下游应坚持集中与分散相结合、分散为方向的均衡型城镇化道路，形成以武汉市区为主中心，仙桃、潜江、天门、孝感、随州五城市为地区性中心的城镇空间发展格局。
2、切实增强城镇综合承载能力。坚持以人为本、资源节约、生态环保、突出特色，科学编制流域城市规划，完善城镇建设标准，合理确定城市开发边界，不断提高城镇综合承载力。要根据国家主体功能区规划和陕西、湖北、河南三省土地利用总体规划，实行城镇用地扩展边界控制，引导城镇空间有序发展；全面加强流域城镇基础设施建设水平，提升城市综合管理水平，积极发展城市服务经济，注重城市文化传承与保护，进一步完善城市功能，塑造城市品质与特色。
3、着力建设滨水生态宜居城市。一是积极开发城市滨水空间。位于汉江干流的城镇应以汉江岸线为基础，完善城镇功能，大力开展沿江水景观建设，使滨水空间充分融入城镇，展现滨江城镇特色，带动城镇文化、商业、旅游等特色经济发展，在为市民提供休闲游憩场所的同时，重现汉江碧波荡漾的美丽风光，实现良好的经济和社会效益，延续传统水乡城镇格局和生活方式。二是大力推进生态城镇和城乡环境整治。流域内所有县市都应达到环保模范城市与生态县市的要求，其他中心城市、丹江口库区、神农架林区等县市应达到“国家生态园林城市”标准。到2020年城市污水集中处理率应达到95%以上、城市生活垃圾无害化处理率达到100%。对流域内城乡环境进行综合规划、统一整治，并着力开展以生态环境整治为重点的新村建设。三是促进中下游港城一体化发展。汉江流域主要港口为襄阳港，区域性港口有钟祥港、沙洋港、潜江港、天门港、仙桃港、汉川港，应形成“港群成组、港产互动、港城一体、区域提升”的发展新格局，增强港城互动，实现港城互补。
（五）实施全流域生态建设工程。强化“开发与保护并重”的理念，实现最严格的节能减排措施和区域环境影响评估制度，加强水系水体保护、森林植被保护、水土流失治理、城乡污染整治，推进整个流域的生态化，在确保“一库清水北送”的同时，实现“一江清水东流”，把汉江流域建成全国重要生态功能区。
1、强化污染治理与环境保护。一是编制《汉江水污染防治和水土保持规划》，重点开展城镇和农村污水处理、垃圾处理设施建设，实施污水处理补偿项目，对水土保持和农业面源污染进行专项治理。二是加大汉江流域面源污染治理力度。目前，由于建设投资短缺，污水收集管网建设滞后，汉江沿线已建的污水处理厂不能全面发挥效益。垃圾处理设施建设更是滞后，沿江各县（市）没有一座标准的垃圾处理场，沿岸垃圾全部露天堆放，面源污染十分严重。根据现状和今后发展的需要，据测算还需投入近百亿资金，建议国家进一步加大此方面的资金支持力度。三是加大水环境综合治理协调力度。汉江的重要支流唐白河的上游在河南境内污染严重。唐河的鄂豫跨界断面水质类别规定为Ⅲ类，白河的鄂豫跨界断面水质类别规定为Ⅳ类，但实际上均未达到现有功能区划要求，唐河与白河汇合成唐白河后水质多在V类，且距汉江仅22.6公里，对汉江干流水质具有较大影响。鉴于汉江作为重要生产生活水源的实际，唐河与白河现有水环境功能区划和跨界断面水质类别亟需进一步调整提高。建议国家有关部委在汉江支流各省交界处设立监测站，督促河南省加大对唐白河等支流污染治理力度，使唐河、白河水质在短期内得到明显改善，达到现有功能区划要求；下一步确定期限，提高功能区划标准，使唐河、白河鄂豫省界出口断面分别达到二类、三类水质。
2、强化生态保护与修复。一是大力实施林业生态工程，构建沿江绿色屏障。重点建设丹江口库区水源涵养与水质保护生态功能区、神农架生态多样性功能区、汉江中游水源涵养与水土保持生态功能区、江汉平原农田保护和用材林功能区，构筑绿色生态屏障。二是加强生物多样性保护。合理开展迁地保护，促进生物资源可持续开发利用。重点保护鱼类产卵场，划定鱼类产卵保护区，并进一步完善生物多样性保护机制，健全相关政策、法规和制度。三是强化全流域湿地保护建设。完善湿地保护管理体制，开展以退耕（养）还泽（滩）、恢复湿地植被、恢复动植物栖息地等为主要内容的湿地生态恢复和综合整治工作，加快推进湿地自然保护区建设，在沿江地区建立湿地公园。
3、合理设置开发建设环保门槛。沿江石化、医药、装备制造、汽车等产业的布局和发展，是影响流域生态环境的潜在隐患，需要加强对流域产业规划的环境影响评价。凡未通过环境评价审批的项目，一律不准开工建设。合理设定产业转移的能耗、环保、技术、安全等标准，防止污染转移。强化污染物排放总量和工业污染源控制，制定沿江地区污染物排放总量控制指标，实施区域与流域污染物排放总量控制和排放许可证制度。
（六）实施体制机制创新工程。推进汉江流域综合开发，应突出体制机制创新，以系统的观念、改革的办法、务实的举措，从根本上解决当前流域开发上存在的瓶颈问题。
1、探索生态补偿机制，促进汉江流域生态环境建设。汉江流域为保证“一库清水北送”做出了重大贡献，需要得到相应的补偿机制，才能使生态保护具有可持续性。2008年，中央财政首次对南水北调工程水源地实施生态补偿。下一步应在借鉴国内外经验的基础上，申请以政府补偿起步，国家补偿为主，省级补偿为辅，在全国率先启动汉江全流域生态补偿机制。一是比照丹江口库区主体功能区政策，将汉江中下游地区纳入中央生态补偿范围，并将水利设施的运行费用纳入补偿内容。根据测算，配套垃圾处理厂建设、航运、水产业经济损失、企业关停和搬迁产生的费用和减少的税收、水资源的经济社会价值损失需一次性投入197.73亿元，四项治理工程及配套工程运行费每年所需投入5.75亿元，建议将这些费用纳入生态补偿范围或中央财政转移支付范围，列入供水成本，以建立资源节约、环境友好的中线水价形成机制。二是建立征收水资源费用补偿机制。按照“谁受益谁补偿”原则，调整受水区水价的构成，建议收取每立方米0.2元以上的水资源费用，将其作为中下游长期性生态补偿保障，用于探索生态功能恢复、生态保护项目的建设。三是完善生态补偿转移支付办法，变单一的均衡性转移支付为均衡性与激励性并重。综合考虑人口规模、可居住面积、治污投入、经济发展、财政贡献等多项因素及指标，来确定中下游地区生态补偿转移支付的规模和水平，在体现公平性的同时，更要体现转移支付政策的效率性，以起到激励作用。
2、利用市场交易机制，激发开发活力。一是探索用水交易。在确保流域内居民、农业和生态基本需要的前提下，将汉江流域水资源分为不可交易和可交易用水。将可交易水资源使用权分配给各县（市、区）和企业，并建立用水权交易市场。二是探索排污权交易。根据流域生态环境达标所能承受的污染物总量，测算出流域内总的最大排污量，将排污量分配给流域内企业及排污户。减少排污量的单位，可将多余的排污权在市场出售得到补偿，多排需要在市场上购买等量排污权，无排污权而排放的单位将被处以数倍于排污权购买额的罚款。三是探索绿色生态产品的认证和市场推广。对汉江流域生产的绿色生态农产品、食品，可进行生态产品认证，并由国家推动在中线调水受益地区进行市场推广，以获得生态产品溢价。
3、创新投融资机制，突破资金瓶颈。一是搭建综合开发的投融资平台。采取政府引导投入，市场化运作，吸收社会资金和相关优质资产，投资汉江流域基础设施建设。建议国家批准成立区域性发展银行——汉江发展银行，发挥其对金融资源和其他市场要素的聚集和辐射作用，培育跨省金融服务功能，推动汉江流域经济金融的均衡发展。二是争取建立汉江流域产业投资基金。重点投入流域“两型”产业，促进汉江流域经济发展模式转型。
4、建立完善互动合作机制，实现互利多赢。按照“政府引导、市场运作、企业为主、全面合作”的原则，研究制定产业、交通、环保、金融、信息、能源资源、社会管理等重要领域合作的决策和协调机制，引导合作规范化、制度化、常态化。一是突出市场融化。进一步促进市场开放，完善农产品“绿色通道”，加快形成统一开放、竞争有序、高效规范的市场环境。二是突出产业合作。推动沿江地区产业对接，探索建立跨行政区域的工业园，鼓励中上游受环境约束较大的地区到中下游地区异地办园区、办企业。支持区域内骨干企业通过品牌扩张和资产重组等方式，突破地域局限，发展呈跨地区的大型企业集团，催生一批具有竞争力的产业集群。三是健全对口支援机制，争取多方支援。应进一步明确南水北调中线工程受益地区的北京、天津、河北等地与调水区开展对口支援的形式、机制和项目载体，在承接产业转移、项目投入、人才输送等方面，对调水区进行援建支持。
四、汉江流域综合开发中襄阳核心龙头城市作用及培育
（一）充分发挥襄阳在推进汉江流域综合开发中的核心龙头城市作用
随着国家区域发展格局的调整，中西部城市迎来新的发展机遇期，关中、中原、成渝、武汉四大城市群已成为带动中西部地区发展的引擎，区域发展速度不断加快。汉江流域城市群位于关中、成渝、武汉、中原四大城市群的地理中心，是各城市群经济辐射的薄弱区域，可以充分利用四大城市群之间“经济塌陷区”的广泛空间，积极对接中部城市群、中原经济区、西部大开发，在更大范围、更高层面聚资源、引人才、扩大影响，走出一条更高层次的新型城镇化道路。同时，汉江的西北-东南流向特性使其成为了连接关中和武汉城市群的纽带，这让汉江流域城市群的居中衔接地位更加突出，据此既可以与四大城市群的关系，又通过在四个城市群间构建特色化的流域城市群体系，来谋求整个区域发展的更大作为。应以汉江流域综合开发为契机，跳出单个城市及行政区域，科学确立流域内各城市发展定位，统筹谋划区域城市群内部分工，形成各具特色、功能互补、生态完善的城市组群发展体系，并以确立和推进区域中心城市作为突破口，通过龙头城市发挥牵引力和凝聚力，逐步完善各地发展布局，最终实现共同进步。这也是汉江流域综合开发能尽快显现立体效应的主要途径。
汉江流域城市群发展龙头城市的确立需要具备以下几个要素：一是流域空间区位靠近中心区位，能够对上下游形成辐射带动作用，更有利于流域内的均衡发展；二是具有足够大的城市规模和能级，辐射带动力强，有能力引领区域发展；三是基础条件好，有更大发展空间、潜力和环境容量，发展具有可持续性。
作为汉江源头城市，汉中、安康、商洛、十堰是汉江重要的水源地，出于水源保护考虑，四城市大部分被划分为水源保护区、生态农业区和集聚发展区三类功能分区，其中限制开发区域和禁止开发区域较多，发展限制较大，项目建设门槛较高，难以大规模开发。以上四城市均被国家纳入《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》范围，并作出了具体部署，其中汉中市定位为建设重要的装备制造业基地、循环经济产业集聚区和重要的物流中心，建成生态宜居城市；安康定位为建设新型材料工业基地和特色生物资源加工基地，建成上游地区交通枢纽和物流中心；十堰市定位为建设汽车生产基地和重要的旅游目的地，建成库区和上游地区结合部中心城市；商洛定位为建设优质绿色农产品、新材料工业基地，建成秦岭南麓生态旅游城市。
南阳兼具中线调水水源地和中下游平原城市的双重身份。其所辖淅川、内乡两县处于丹江流域内，被纳入《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》范围，且南阳人口与城市集中于汉江重要支流—唐白河流域内，对下游水质关系重大，也是上游水源保护重点地域。虽然南阳经济面积较大、平原较多、人口密集、经济规模较大，具有发展潜力，但由于受限于水源地保护，产业发展环境容量有限，同时城市偏离汉江干流，缺乏枢纽作用和核心凝聚力，应考虑作为流域内副中心城市，与下游襄阳等地形成城市组团，在项目合作、产业对接、人口迁移等方面形成合作、互补共赢。
此外，荆门、孝感、天门、仙桃等作为汉江中游的节点城市，经济、人口和城市规模均居于中等地位，在城市流域核心城市上缺乏特别优势。同时，后三座城市均处于“1+8武汉城市圈”范围内，受到武汉辐射影响较大，难以具有原发性辐射影响力。
襄阳位居汉江中下游平原，距汉江入长江口武汉约260公里，距汉江源头城市汉中约500公里，与上游在8小时，与下游在4小时行车距离内，更具有核心枢纽优势。除武汉市外，襄阳在经济总量等各项经济发展指标上都位居全流域前列，具有较高的首位度，具有成为核心龙头城市的实力。襄阳境内地势平坦、人口较多，城市发展空间与潜力较大，环境承载容量较大。作为湖北省省域副中心城市，襄阳在发展上得到湖北省的倾斜性支持，“两个中心、四个襄阳”建设取得了显著成效。应充分发挥襄阳北靠中原经济区，东接武汉城市圈，西北靠“关中-天水”经济区、西南临成渝城镇群的关键节点作用，依托汉江全流域开发，充分整合中部崛起、西部大开发、南水北调、秦巴整体扶贫攻坚等政策叠加优势，担当起汉江全流域开发的核心增长极，引领汉江流域城市群实现快速崛起。
（二）积极争取襄阳发挥核心龙头城市作用的政策及项目支持
尽管未来襄阳在带动汉江流域城市发展中将大有可为，但作为省域副中心城市，受自身实力和格局限制极，襄阳尚不能完全支撑起引导带动全流域发展的重任，迫切需要争取国家和省委、省政府通过给予襄阳倾斜性的政策和项目支持，拓展其发展空间与辐射范围，增强其区域资源分配、调度能力，切实发挥在流域综合开发中的龙头作用，为此建议围绕以下方面做好项目策划和申报工作，积极向上争取相关政策支持:
1、加快推进产业转型升级工程，使襄阳成为建设汉江经济带的重要支撑。汉江流域开发不是传统意义上区域开发，需要在经济社会发展与生态环境保护上寻求平衡点。国家对于上游产业布局已经作出了“着力促进产业改造升级，推行清洁生产，发展循环经济，减少污染排放，提升已有开发区集约发展水平和辐射带动能力”的限定性部署，这就要求依靠创新为驱动力，推进全流域走集约化的新型产业道路。为此，建议：一是探索建立“全国汽车产业转型发展实验区”。汉江流域最大特色产业是以二汽为核心的汽车产业带，襄阳作为全国汽车产业发展的重点地区，理应在汽车产业转型发展上走在前面、做出贡献。汽车产业是襄阳市的龙头产业，依托东风汽车的优势资源，襄阳已经形成了一条完整的汽车产业链，成为全市第一个产值过两千亿的产业。尤其是在加快传统汽车产业提档升级的同时，新能源汽车已成为全市乃至全省汽车产业发展的亮点，在襄阳建立“全国汽车产业转型发展实验区”，有助于在汽车转型发展上集中力量取得突破。此外，通过整合流域内装备制造业，可以在依托襄阳军工优势，打造装备制造业研发基地，联合高校培育城市创新能力。二是建立循环经济产业园区，探索京津高新技术园区在襄阳异地设园，建立“受水区”以高新产业对水源“损失区”进行产业性生态补偿的新模式。三是建立国家现代农业示范区。争取国家尽快实施“三北水源”工程，提高襄阳粮食生产能力。建议国家加快组织实施“三北（老河口北、襄阳北、枣阳北）水源”工程，彻底解决该区域高地的农业灌溉问题，增加粮食综合生产能力；在襄阳设立优质小麦原种繁育基地，以襄阳市原种场为项目单位，建设汉江中下游优质小麦原种繁育基地；在襄阳建设国家农作物品种区域试验站，辐射拉动汉江流域和襄南盆地等区域；支持鄂北广地建设节水农业示范区，预计该项工程实施后，灌区灌溉面积可达280万亩，每年可增产粮食10亿斤以上。
2、加快推进城市综合承载力提升程，进一步增强襄阳聚集生产要素的能力。充分发挥襄阳龙头城市的核心带动作用，必须进一步拓展城市发展空间，推进新型城镇化进程，增强城市区域辐射带动能力。一是争取将襄阳打造成华中重要能源基地。近年来，华中能源短缺地区“煤荒”、“电荒”日益严重，“断电”、“停产”现象日益加剧，这一情况直接影响到襄阳的快速崛起和社会的稳定发展。提高襄阳发展的能源保障能力。目前襄阳虽然处于西气东输线路上，但开口只能供给民用，商用与工业用气尚未开通，存在短板，急需改善。同时，在用电上可以尝试统筹全流域发电，尝试采取流域内部电价方式，降低生产成本，提升产业竞争力。下一步需要支持襄阳打造华中重要能源基地，并积极促成纳入国家能源发展中长期专项规划，大力支持襄阳创建全国新能源示范城市，依靠这一基地，襄阳不仅可以大大提升区域辐射影响力，更能对汉江流域内城市能源供给发挥协调调度作用，为区域发展能源安全保驾护航。二是加快推进襄阳城镇建设规划，加快城镇基础设建设步伐。加快襄阳东津新城和各县（市）区新区建设步伐，并进一步完善城镇基础设施建设，争取将全市城镇管网、污水处理厂、垃圾填埋场等项目建设纳入汉江中下游环境综合整治工程。三是进一步拓展襄阳城市发展的土地空间。借助汉江流域综合开发契机，争取国家支持，大力进行洲滩整治，并争取纳入国家低丘缓坡荒滩未利用地开发利用试点。考虑到襄阳在南水北调中的特殊影响，争取将国家对湖北省南水北调补偿追加的100KM2建设用地指标划拨20%给襄阳，相关用地实行计划单列，为襄阳城市发展留出更充裕的空间。
3、加快推进综合交通运输体系建设工程，将襄阳建设为区域综合交通枢纽。襄阳地处我国内陆腹地中心地带，交通区位优势明显，现已初步形成了水、陆、空四通八达的立体交通网络，基本具备了构建现代化综合交通运输体系的基础和条件。但仅依靠襄阳目前的交通设施，远远满足不了将来承担区域核心的重任，而同时周边区域交通条件的改善正在弱化襄阳的交通枢纽地位，这需要以重大交通项目的支撑来改善这一困境。一是加快“北煤南运”铁路通道及余家湖港口煤炭储配基地建设。积极推动国家规划建设“三西”煤炭南运重载铁路，尽快打通“北煤南运”黄金水运新通道。同时，重点发挥襄阳余家湖作为国家铁水联运换装港、内河大陆煤炭中转专用港的作用，按照近期5000吨吞吐能力、远期1亿吨规划，加快港口更新改造，增强煤炭中转能力，使其真正成为汉江外向型主枢纽港和物流集散中心。二是加快襄阳铁路网络建设。推动郑渝高铁、西武高铁在襄阳形成十字交叉，加快襄阳北编组战扩能改造建设，提升襄阳铁路枢纽功能；规划建设中心城区绕城铁路，支持增开襄阳至武汉、襄阳至十堰的动车组车次，实现武汉至襄阳动车公交化运营。三是完善襄阳公路路网建设。加快麻竹高速襄阳至保康段、保宜高速襄阳段和保神高速公路建设。这三条高速路段时改善鄂西北地区交通的关键性工程，也是汉江流域公路交通体系的重要建设项目，应在引进投资公司参加建设的同时，争取国家和省资金支持，以加快项目建设进度。四是将襄阳机场建成区域性航空运输中心、省域中心城市枢纽网络重要成员和与省域副中心城市地位相匹配的一类航空口岸，并设立保税物流中心。五是提升汉江襄阳段航运能力。加快推进新集、雅口、碾盘山等三大水利梯级枢纽建设；按照千吨级通航标准，抓紧做好河道疏浚、船闸改造、铁水联运专用码头及集装箱港口等项目工作，早日与武汉新港对接，实现通江达海；加快推进“一江两河”堤防标准化整治工程建设，把“一江两河”的治理与土地开发利用、城市景观建设结合起来。
4、加快推进水污染防治和生态环境保护工程，努力建设生态文明示范市。汉江是襄阳最主要的生产生活用水水源及纳污水体。南水北调工程实施后，随着汉江径流量的降低，汉江襄阳段水环境污染的范围和程度将逐步和加重，同时，随着城市规模的扩大，城市生态环境保护也面临严峻考验。必须把水污染防治和生态环境保护工程放在更为突出的位置，切实增强城市核心竞争力和可持续发展能力。一是抢抓湖北汉江中下游综合开发机遇，规划建设和扩建沿江污水处理厂，加快实施市域污水集中处理工程，重点解决丹江大坝以下至兴隆水利枢纽工程以上汉江流域段沿江城镇生活污水、垃圾污染问题，积极呼吁国家有关部门出面协调，彻底治理汉江跨省支流唐白河污染问题。二是加强“一江两河”及其它支流沿线流域土地的开发利用，大力开展流域内的植树造林、生态恢复、生态农业示范区、湖泊综合治理和沿江湿地保护等项目建设。三是重点抓好平原丘陵基本农田土地整理工作，大力实施坡改梯、旱改水工程，以增加流域水源含量，弥补南水北调对汉江中下游水量的影响，保持生态平衡。四是建设汉江生态防护林带。争取国家批准实施汉江水土保持防护林项目，沿汉江干堤两侧50-100米范围内，建设水土保持林，以恢复植被和发展果林为主导，做到生态、社会、经济三大效益一起抓，工程、生物、农耕三大措施一齐上，汉江水土保持与综合开发融为一体，恢复并改善汉江中下游生态环境。立足城乡一体，以创建“绿色家园”、“绿色通道”、“森林城市”、“森林村镇”、“森林校园”等活动为抓手，见缝插绿、全民植绿，让森林进城、上路、入村、到户，形成城区园林化、郊区森林化、道路林荫化、农田林网化、庭院花园化的现代生态系统，实现城乡绿色全覆盖。
5、加快推进人文生态旅游工程，使襄阳成为汉江流域旅游集散城市和核心城市。一是建立汉江国家湿地公园。争取在襄阳建立大汉江国家湿地公园。可以考虑在崔家营大坝上游与贾家洲西端之间的汉江河堤范围内建设湿地公园试点，将洪水10年一遇高程以下的沙洲地及所有的江心洲（基本农田及鱼梁洲建成区除外）作为湿地，进行大规模修复和保护。通过湿地修复，在襄阳主城区范围内重点打造东津新区湿地、桃花岛湿地、贾家洲湿地三个核心景区，使之成为汉江中下游综合开发与保护，乃至全国流域治理的样板。二是打造汉江生态文化旅游风光带。争取以襄阳为试点，利用“一江碧水”和深厚的文化积淀，整合鱼梁洲、汉江国家湿地公园、江心洲滩绿色生态农业观光带、汉江百里长廊绿色生态防护林，结合江岸的古隆中、古城墙、米公祠、习家池、鹿门山等名胜古迹，以及规划完善后襄阳汉江都市天际线、汉江黄金航道等，打造生态、文化、都市、农业融和型的汉江旅游风光带，远期可联合上下游共同打造全流域性的旅游风光带，成为国家生态调水后流域内生态开发的典范。
6、争取国家加大对襄阳的转移支付力度。一是争取中央将我市纳入国家重点生态功能区转移支付范围。为了支持南水北调工程，襄阳关停、撤迁了大批企业，水利发电企业也受到影响，每年因此减少了大量税收。同时，为修复生态、保护环境而建设的大批水利、水务、治污、环保等基础设施每年需投入大量运营、维护和保障性支持，应积极向上争取中央给予转移支付补助。二是争取国家给予专项支付。近年我市为支持南水北调统筹，投资新建了一批生态修复和环境保护的基础设施，后续规划还有更多建设投资，应争取中央给予专项转移支付支持，专项用于生态修复与环境保护、对部分污染企业关停实施补助、污染防治设施运行费用的补贴等。
2013年5月23日