政府如何理财
财政与税收
杜乐勋
第一节 私人经济和公共财政
经济生活中的两类不同需求
人类社会的经济需求逐步由单一的个人需求明显地分解为个人需求和公共需求。于是，经济生活中的全部产品相应地也可以区分为两个大类：供个人消费的私人产品和供国民集体消费的公共产品。
政府的产生及其基本作用
为满足公共需求就要提供公共产品，这个任务不可能由私人承担，而且私人也无力承担。于是，各国人民建立了一种政治组织，即政府。政府是由被授权制定公共政府与处理国家事务的个人和机构组成的政治组织，经济社会中政府最基本的职能就是集中提供经济社会不可或缺的公共产品以满足经济社会不断增长、变化的公共需求。
公共财政
从整个社会产品分配中，独立出一种由国家（通过其政府）凭借政治权利直接参与的社会产品分配活动，即财政活动，或社会资源的财政分配方式。
政府的财政活动，也可以理解为政府所从事的远比私人经济活动更为复杂的特殊的“经营”活动，这种“经营”活动同样涉及经济性收入、支出、成本、利益的核算，此外还要这些活动所可能引发的“公平”与“效率”问题。
公共财政的定义
人们通常把政府从事的这些活动统称为财政，或公共财政。这样，“公共财政”可以定义为，政府出于满足其国民公共需求的考虑，在提供公共产品与劳务过程中所从事的经济性收入，支出活动。这一定义概括了“公共财政”的几个基本内容：政府作用、公共产品、财政收入、财政支出以及财政政策。
政府财政的资源再配置职能
即市场经济社会正常运行须以私人产品（劳务）与公共产品（劳务）形成合理比例为条件，而市场经济又不能自动地满足这一条件，市场经济社会就要借助公共部门……政府及其行政管理部门……提供必要的公共产品（劳务）以满足社会需要。
这就形成了政府财政的资源再配置职能。
政府财政的收入再分配职能
市场经济制度给自由竞争留有广阔空间，自由竞争则发挥鼓励冒险和宽容失败的作用。因此，客观地滋生社会收入分配不公平现象，导致社会成员之间出现贫富不均、贫富悬殊，甚至两极分化问题。为了防止社会矛盾激化和稳定经济发展，市场经济社会就要求对市场经济运行自发形成的收入分配，在社会成员之间进行一定的调整，以减轻社会成员间收入分配不公的程度。
这就形成了政府财政的收入再分配职能。
政府财政的经济稳定职能
市场经济经济发展过程中会出现称为“过热”或“过冷”的循环运动，被称为商业循环。市场经济本身引发的商业循环运动破坏了其正常运行的基本条件，中断了经济增长过程。导致现有生产能力闲置和大量劳动资源浪费。
针对宏观经济不稳定问题，政府可以根据国民经济变化趋势，逆向变化其财政政策（开支政策和税收政策）。
这就形成了政府财政的经济稳定职能。
市场与政府的互补性
经济学家在对市场失灵问题进行了深入研究后指出：适当政府政策之实施有助于特定市场经济目标的实现，政府与市场具有很强的互补性。
社会经济活动与发展的核心问题是市场与政府的相互作用。市场不能在真空里运转，它们需要只有政府才能提供的法律与规章制度体系，政府可以通过财政活动来调节社会经济过程，以实现多种社会、经济目标。精心设计、合理安排的公共财政活动，能够对资源配置、收入分配、社会稳定、经济增长，以及国际收支平衡产生各种有益的影响。
政府如何行使其各种经济职能？
通过筹集财政收入和分配财政支出这两个过程实现 。
市场经济社会赋予政府利用国家强制性向其成员课税的权利，政府利用税收把特定数量的经济资源从私人那里转移到政府名下，形成政府的财政资源即财政收入，然后政府再通过财政支出过程，以稳定方式把财政收入具体转化为特定的公共开支，这些公共开支直接地、间接地提供给全体社会成员使用。
第二节 政府财政的基本特征
第一,政府财政活动目的的特殊性
政府主持的财政活动其主要目的不在于直接创造物质产品，而在于创造并维持一种符合民情、国情，有利于国家安全、经济发展、政治民主、文化发达的社会环境。如提供能够满足公共需求的产品与劳务，包括公共安全、司法行政、公共教育、公共卫生、生态保护、社会援助、社会救济等。
第二，政府财政活动的持久性
政府将长期存在的社会发展需求决定政府财政活动的持久性。因此政府可以利用这种“信用”优势，采用“量入为出”、“量出为入”两种理财原则。政府财政如果出现暂时的“入不敷出”现象，可以依靠政府信用把聚集的社会资金合理的用于生产性投资，政府不仅可以按时偿还债务，还可以获得额外收入，在不增加税收条件下扩大开支。
第三，政府财政受法律法规约束和监督
为了尽量保障公共福利最大化，社会必须建立规范政府财政活动的法律框架，规章制度以及公共监督体系。尽管这样做，市场经济社会要付出相当的额外费用，也可能在处理新情况时减少政府政策灵活性，但制度改革总可以在提高财政资源使用效率、限制政府官员迎合利益集团要求等方面产生积极影响。
第四，政府财政是一种结合政治行为的特殊经济活动
政治行为广泛参与财政过程可能对经济发展产生正面影响，如通过特定政治行为（政府利用其权力强制性）平衡社会整体利益与各种利益集团利益，但是由于存在权力被滥用的危险、政治行为广泛参与财政也可能对经济发展产生负面影响。如在一些国家里，越来越多政府开支被疏导到某些滥用权力的政治家所代表的利益集团手中。
第三节 财政预算
财政预算概念
政府的主要财政活动为收入和支出两大类。为了提高政府对所控制资源的使用效率，防止政府官员在财政资金管理上出现浪费、挥霍等不负责任行为，就要以制度、法律等手段对财政收支加以控制，这就是财政预算。
政府预算
政府预算是政府每个财政年度的收入与支出计划。政府制定财政预算的主要目的是根据政府财政政策目标确定财政活动重点及其优先顺序，据此监控政府财政活动。财政预算需要以法律形式确认政府的责任范围，包括给予政府支配使用财政资金的权力和支配的金额。
预算年度
预算年度也称为财政年度，它是指国家预算的有效起止日期，是编制和执行国家预算所应依据的法定时间期限。世界各国的预算年度一般为一年，但历史上也有例外情况。各国预算起止日期不尽相同，一般分为历年制和跨年制两种形式。
预算政策
预算是对政府主持、资助、投资的成百上千特殊项目开支的总概括，是政府特定时期经济政策、财政政策的集中体现。预算政策即是政府编制预算的理财原则。
按照政府是否要求自己的预算活动做到年度收支平衡，产生了“平衡预算政策”和非平衡预算政策。
“平衡预算政策”
平衡预算顾名思义是指量入为出，没有财政赤字。采用这种理财原则是因为考虑到政府财政出现赤字即入不敷出只能靠发行公债不仅会增加对社会资金需求，使私人部门投资借款成本提高，投资减少，而且易造成通货膨胀。
严格而言，预算平衡是指政府年度财政收入与支出金额恰好相抵，没有差额。
“非平衡预算”政策
凯恩斯在其《就业、利息与货币通论》中提出了政府应当履行稳定经济的职能。按此理论发展起来的预算政策不再强调传统的“年度预算平衡”标准，而是更加注意政府预算政策的“逆商业周期而动”的作用，并在发挥熨平经济周期作用的同时实现周期预算平衡。
勒纳于40年代提出了功能财政的理论。即对平衡的强调从财政收支本身转向了国民经济的总体平衡。
预算程序
预算程序指预算的周期过程。可以划分为预算编制，预算审批，预算执行和预算监督阶段。
预算编制考虑下财政年度收入和支出的变动要求，但也适当照顾对当前财政年度的收支水平提出变动要求。
预算审批是指国家立法机关对预算草案进行审查、批准和确立其法定地位。
预算执行是在预算管理机关的指导监督下，由具体主管机构负责。
预算监督主要指预算复查和审计。在立法部门（机构）批准审计后的决算报告后，政府便完成了正式决算。决算的完成标志着政府该预算年度预算程序的结束。
预算的组织形式
预算的组织形式是对同一预算层次内的预算项目进行划分、编制、分块、平衡和评估。随着各国政府对社会经济干预不断加强和财政理论的发展变化，预算的组织形式也在不断发展。
单式预算
本世纪70年代以前，大多数国家在编制政府预算时均使用单式预算形式，它的编制方法完全符合预算平衡理论确立的年度平衡原则。它是将财政收入按其来源、财政支出按其具体目标，分别汇集，共同编入单一的差额形式的预算报告内。这种编制方法有助于从总体上反映年度内财政的收支情况。我国在1992年以前一直采用这种方式。
复式预算
将政府全部财政收支按经济性质汇集，分别编入两个或两个以上的、相互联系的收支对照表内。一般复式预算由经常预算和资本预算两部分组成，每部分预算又包括收入和支出两类。复式预算克服了单式预算将政府的行政经费与建设资金的管理两种性质不同的政府开支混在一起的缺陷，有利于控制行政经费的非正式增长，加强和改善投资项目的经常管理。政府预算由单式预算转向复式预算，是社会政治经济形式发展迫使政府活动范围不断扩大的结果。也是政府赤字财政即非平衡财政的预算合法化的客观要求。
绩效预算
所谓绩效预算，就是政府首先判定有关的事业计划和工程计划，并在进行成本——收益分析基础上确定绩效状况，据此分配政府的财政资金，完成政府预算。
零基预算
是从总体上控制政府财政支出的一种预算组织形式。它要求任何政府行政部门的每一预算年度的预算支出都必须从零开始，不受历年预算格局的影响，否定过去的预算项目与预算资金分配的连续性。在于对现实的经济形势作出反应的基础上，政府要重新审定预算内容，安排即将开始的新年的预算。
零基预算使各政府部门不再因为担心分担资金在年度内用不完而会永远丧失该部分剩余资金使用权，而浪费财政经费。
第四节 财政支出
一、财政支出概念
财政支出是政府为履行其经济职能，对其从私人部门集中起来的以货币形式表示的经济资源的支配和使用。在此需要澄清一下财政支出和财政开支两个概念。在财政预算上，支出是指政府可以支配的钱数。而与此有关的另一概念——财政开支是指政府在一定时间内实际花掉的线。当财政支出大于财政开支时，则政府财政结算上会出现财政盈余；反之当财政支出小于财政开支时，则会出现财政赤字。
财政支出分类
对政府财政支出结构进行分析，即考虑政府以什么样的形式提供公共品和公共劳务，从不同的角度来看，支出有不同的分类。如果按照政府支出的用途分类，则可以划分为以下几大类：
（1）国防开支。
（2）教育开支。
（3）医疗卫生开支，包括卫生事业和医疗保险事业的开支，以及用于计划生育方面和预防疾病方面的开支。
财政支出分类
4）住房、环境、社会福利开支。
5）经济活动服务费，包括政府管理、支持工商活动，并改善其运行质量的开支，还包括为促进经济发展、增加就业机会的开支以及地方政府财政改变地区间不平衡发展的支出。
6）其他开支，主要包括一般公共服务开支、债务利息开支和其他未列入以上各项的开支。
财政支出不断扩大及原因
政府财政开支的增长往往要快于国民收入（或国民生产总值）的增长，即随着国民收入的增长，市场经济社会用于消费公共产品的开支部分增长得更快，
政府财政活动的规模不断扩大，一方面是由于市场经济的发展，社会的进步，另一方面在一定程度上也受到新经济理论的影响。
财政支出不断扩大及原因
主要有以下一些原因：（1）公共产品与私人产品的互补性。政府主持提供的公共基础设施对于私人产品生产的推动作用决定了政府财政支出中这部分开支的重要性不断提高，反映在政府预算上就是涉及公共投资支出项目的绝对数额不断上升和相对数额的同期上升。
（2）技术变动提高了公共产品供给的相对重要性。技术的变动引发公共产品需求扩大，进而增加政府的财政支出，军事技术的变革，导致国防费用的增加；民用技术的变革，也会导致其他类型的公共支出增加。
财政支出不断扩大及原因
（3）收入增长导致消费结构变化。随着经济增长和人均收入的提高，个人在满足基本消费后，其剩余收入就会自动的提出“二类需求”——对公共教育、公共安全、公共娱乐等的需求。为了满足人们的“二类需求”，政府财政方面就要增加有关的财政开支项目，不断扩大人力资本投资范围。
财政支出不断扩大及原因
4）社会进步对提高公共福利与改善收入分配状况的内在要求。经济的发展和社会的进步越来越要求政府关心其民众的福利。在不少国家，尤其是发达国家，政府主持的社会福利保障性支出的增长速度往往超过同期国民经济增长速度，导致政府财政开支总额的增加。在不少国家，尤其是发达国家，政府主持的社会福利保障性支出的增长速度往往超过同期国民经济增长速度，导致政府财政开支总额的增加。
财政支出不断扩大及原因
（5）人口增长及其结构变化增加公共产品供给压力和多样化要求。满足多样化公共产品的需求，这就必然会相应增加有关的财政开支项目及其数额。
第五节 财政赤字及其原因
大多数国家政府的财政状况都发生了很大变化。其中一个显著特征就是财政赤字经常发生。分析表明，可能有以下三种原因 :
1 政府提供的公共品的种类越多，对其消费需求也就不断增加，而在税收不能保持同步增长的条件下，财政赤字的发生不可避免。
政府干预宏观经济导致财政开支扩张
2 政府干预宏观经济导致的财政开支扩张。在国民经济发展陷入低谷时，扩大政府支出刺激消费，创造就业机会，推动经济增长，同时也导致了政府收入增长赶不上支出的增长产生财政赤字。当经济繁荣时，政府本应该缩减其开支增加收入以弥补赤字，然而某些开支如医疗保险环境卫生等福利的提供在衰退时不断增长而繁荣时却无法减少，致使政府在长期内赤字。
滥用权力使财政开支不正常增长
(3) 政府财政政策决策过程中，政治行为的广泛参加与虽然有助平衡各派利益，但也存在着权力滥用的危险，后者必然会使政府财政开支经常性的按不正常速度增长。
第六节 公共投资项目评估概述
在政府财政支出中有许多开支项目具有投资的性质，属于公共投资。公共投资项目和私人投资项目一样，不可能不考虑投资项目的成本与收益的权衡问题。
政府如何实现公共投资项目的收益最大化目标，就要靠一套科学的项目评估方法和经营管理手段来予以保证。
这样公共投资项目评估就逐步成为政府主持的公共投资活动全过程中的一个重要环节。
公共投资项目评估理论不断完善
公共投资项目评估理论也随着上述进程而得以不断完善。最初人们对公共投资项目的评估比较侧重分析项目的微观盈利性。后来，福利经济学的产生，人们开始注意到公共投资项目的社会效用，即这些项目对经济社会中的生产和消费总水平及一般社会福利水平的影响。凯恩斯经济理论及由此产生的系统的宏观经济学，使人们逐渐认识到公共部门的经济活动对社会经济发展具有极为重要的作用。在某种意义上讲，公共投资项目评估是对微观投资所进行的宏观经济研究。
公共投资项目评估的四个水平
一般情况下，公共投资项目评估是在商业、财政、经济和福利分配四个水平上进行的。
商业评估重点考察以货币表示的项目的盈利性，
而财政评估则从政府财政预算角度出发，分析项目对国家财政收支状况的影响。
经济评估主要考虑项目对市场经济社会的生产和消费产生的总体影响，
而福利分配评估则注重估计项目在不同社会阶层、不同地区和时间上的社会福利分配效应。
公共投资项目评估的成本与收益
项目评估主要是计算该项目产生的成本与收益，通过对比成本和收益来进行取舍，择优汰劣。因此从一定意义上说，项目评估就是以资金平衡表的形式，总计项目的成本和收益，旨在决定项目的净值，即通常所说的成本——收益分析表。因此，对于公共投资项目的评估，首先要了解成本、收益的国民福利标准。就一个公共投资项目而言，对它的评估不能仅仅限于可以计算的、经济上的成本与收益，还应该包括该项目所产生的宏观和微观收益与成本，长期和短期的收益与成本。
希克斯——卡尔多准则
最常用的可供公共投资项目评估活动采用的标准是希克斯——卡尔多准则，即修改的帕累托准则：依照此标准，在经济社会的资源配置发生变动时，如果受益者的收益总量足以弥补受损者的受损总量而有余，就可以认为总体的社会福利得到了改善。由于把社会成员的收益总量与受损总量的差额作为评估社会福利水平变化的尺度，而收益、受损程序通常可以以市场商品、劳务价格变化予以表示，这样改进的帕累托标准就有了市场价格依据。所以，该标准可以运用于公共投资项目的成本与收益评估。
公共投资项目的成本与收益
一个公共投资项目的成本与收益可以划分为真实成本与收益和货币成本与收益。公共投资项目的真实成本，是指为了筹建此项目而从社会成员那里以税收形式转移来的经济资源；而该项目的总收益则是指社会成员在消费这一公共项目所提供的公共产品时所得到的全部利益。总收益减去真实成本后的剩余就是真实收益。
公共投资项目的成本与收益
真实成本与收益可以进一步划分直接成本与收益和间接成本与收益。
真实成本与收益还可以划分为有形成本与收益和无形成本与收益。
成本与收益的价格
一、影子价格
有时候，公共投资项目的许多成本和收益实际上并没有对应的市场价格，即使有也是被扭曲的市场价格，无法真正代表项目成本与收益的真实社会价值。为了在成本——收益分析中弥补上述缺陷，人们引入了“影子价格”，也即修订之后的市场价格。使用影子价格是为了把某些商品和劳务的被扭曲的市场价格转换成他们的真正的社会价格的近似值。不过市场价格总是影子价格的基础。
外汇的影子价格
·外汇的影子价格。一般来说，在进行公共投资项目评估时，其进口产品的外汇成本折算使用自由市场汇率。由此可见，外汇的影子价格便是自由市场汇率。
影子工资
影子工资。由于种种原因，工人的货币工资常常偏离竞争性劳动市场决定的工资水平，因而在公共投资项目评估时，要通过“影子工资”对工资也即劳动成本进行调整。
将自由市场均衡价格作为影子价格
为了反映项目的真实成本，有必要将产品的自由市场均衡价格作为影子价格，来对实行物价管制的产品的价格予以调整。需要类似价格调整的产品还有政府课税的产品、政府补贴的产品及厂商实行加成定价的产品等等。这些产品的影子价格都可以参照同种产品的自由市场均衡价格予以确定。
非商品化物品的定价
在项目评估实践中，人们发现存在着许多其成本和收益属于无法直接商品化和市场化的事项。因此只好采取间接量化办法对这些事项的成本与收益进行大体估算。这些事项主要包括：（1）投资项目对经济环境的影响； （2）时间价值的确定； （3）生命价值的确定。
第七节 税收理论和税收制度
基本概念——税收、税基、税率
现代税收可以定义为“政府出于提供特定公共产品和公共劳务的需要，通过法律形式对其社会成员规定的强制性的、不付等价物的货币支付。”
税收必须具有以下三个基本特征：
1．目的性。税收是政府主持的公共开支的主要来源。
2．合法性。只有政府，依据法律，才具有征税的权力。
3．强制性。依法纳税是社会成员的一种义务。
税基是指政府可以据以征税的对象
税基是指政府可以据以征税的对象。一般可以划分为两个大类：经济税基和非经济税基，其中，经济税基是指和个人、企业经济行为有关的征税对象。对经济税基征税，会影响人们的经济活动和经济决策，改变人们在可以替代的经济行为之间的选择，即发生替代效应。对非经济税基征税，不会引起人们经济行为的改变，不会影响人们的经济决策，人们也不可能通过调整经济行为而减少纳税，即不会发生替代效应。不过，无论政府据以征税的对象属于非经济税基或经济税基，都会改变纳税人的实际收入或改变对其他经济资源的占有状况，这就是税收的收入效应。
税率表示为税收收入对税基的比率
税率表示为税收收入对税基的比率。一般情况下，税率的规定有两种办法。一种是按照税基的价值确定一个百分比，据以征税，称为从价征收；另一种则是按照税基的数量单位，据以征收一定金额，称为从量征收。按照纳税人所交纳的税款与特定税基的对比关系，人们还可以计算出某一税收的平均税率。平均税率的计算方法是：总纳税款额除以税基规模，即总纳税额对税基规模的比例。边际税率的计算方法是，额外交纳的税款除以增加的税基规模，即额外支付的税款对增加的税基的比例。
税基弹性是税基变动对税率变动的反应程度
税基弹性是指在其他条件不变的情况下，税基变动对税率变动的反应程度。当税基弹性为正值时，表示税基与税率呈相同方向变动，即税率提高，税基扩大；或者税率下降，税基缩小。当税基弹性为负值时，表示税基与税率呈相反方向变动，即税率提高，税基缩小；或者税率下降，税基扩大。
在大多数情况下，税基弹性通常为负值，即税基变动通常与税率变动呈相反方向。
税收负担分配及税收效应
政府税收要遵循的原则
第一、平等原则 ；首先是指所有的收入来源都应照章纳税，其次是指个人所承担的税负担应该按照统一标准进行分配。税负担平等分配原则是税收哲学的基础。
第二、确定原则。政府的税法、税收征管规定等必须是确定的，否则无法杜绝税政官员徇私枉法、盘剥国民、中饱私囊行为，会导致国家经济秩序的混乱。
第三、便利原则。纳税便利，一是减少纳税人的纳税成本，二是减少政府的税收征管成本。
政府税收要遵循的原则
第四 、效率原则。政府税收活动的经济效率集中体现为：“一切赋税的征收，须设法使人民所付出的，尽可能的等于国家所收入的。”经济社会中强调税收的效率原则，是要求政府尽量减少有关税收政策对市场经济的扭曲效应。
支付能力原则
在实际生活中，支付能力原则是被广泛运用的税收负担之公平分配原则。对于支付能力的衡量标准主要有三个：
（1）以个人收入水平作为衡量其支付能力的课税基础。
（2）以个人消费水平作为衡量其支付能力的课税基础。
（3）以个人财产存量作为衡量其支付能力的课税基础。
在税收实践中，各国往往选择以收入作为衡量个人支付能力的标准。
两种公平概念
税收负担包含了两种公平概念：横向公平和纵向公平，也称横向公平原则和纵向公平原则。横向公平原则要求支付能力相等的纳税人应当缴纳相等的税款，纵向公平原则要求收入不相等的纳税人应当缴纳不相等的税款，即支付能力较高者应当按照公平观念缴纳较多的税款。
税收产生两种经济效应
各种形式的税收通常产生两种经济效应：收入效应和替代效应。
税收的收入效应是指税收引起人们收入的变动，即人们由于纳税而使其可支配的实际收入随之减少。
替代效应是指税收引起人们对其经济行为的调整，即人们为了减少税负担而改变在可供替代的经济行为之间的选择。
税收归宿与税负担转嫁
税收归宿，是指税收负担的影响范围，研究这个问题的目的在于说明特定税收负担最终是由哪些社会群体承担的。由于大部分税收的税负担具有可转移性，即直接纳税人不一定总是税负担的最后承担者。
因此，关于税负担转嫁、税收归宿的研究就成为现代税收理论的一个重要内容，
税负担的前向转嫁和后向转嫁
税负担的归宿是消费者和生产者。
税收理论中，把特定税负担中由消费者承担的部分视为税负担的前向转嫁，
由生产者承担部分视为税负担的后向转嫁。
市场经济中税负担分配的一般规则
（1）正常条件下，商品供求双方共同分担税负担，但是供求双方弹性较大者，相应承担较小的税负担。
（2）供求双方如有一方为无弹性，则无弹性的一方将承担全部税负担。
（3）供求双方如有一方为无限弹性，则另一方将承担全部税负担。
税收制度
主要税系
目前各国的税收体系，即形成各国政府财政收入主体的税收结构，可以大致地划分为四个大系，即所得税系、货物税系、财产税系和社会保险税系。
所得税系主要包括个人所得税和公司所得税。个人所得税以法定纳税人个人的工资、利息、租金、股息等收入为税基，公司所得税以公司组织形式的企业的利润为税基。
货物税系
货物税系主要包括零售销售税、增值税、关税和特种货物税。这一类税收均以生产和销售的货物为税基，可以在生产或销售的单一环节征收，也可以在生产和销售过程中的各个环节均征收。
财产税系
财产税系主要包括一般财产税、遗产税和赠与税。一般财产税是对已占有的财产进行征税，通常按照应税财产的市场价值进行估价，以比例税率征收。
社会保险税系
社会保险税系各主要税种均以企业雇员工资的一定部分为税基征课，可以视为一种变相的所得税。但社会保险税更具社会保险的交费性质，对规定在社会保险范围内的雇员实行强制性征收，所征收税款纳入统筹的社会保险基金，以备未来对纳税人养老金、伤残补助、医疗补助、失业补助的支付，故被划分为一个单独税系。社会保险主要包括三个税种：用于老年和伤残保险的社会保险税，一般是由雇员和雇主共同交纳；用于医疗保险的社会保险税，也是由雇员和雇主共同交纳；用于失业保险的社会保险税，一般由雇主交纳。
税制结构
税收体系的结构，简称税制结构，是指税收体系中各类税收的组合以及各类税收在组合中的相对地位。
在经济发展初期，税收体系以货物税和财产税为主体，随着经济的发展，所得税在税收体系中的重要性逐步超过货物税与财产税，最终成为这些国家政府财政收入的基本来源。二战后，各发达国家完善了社会保险制度，社会保险税逐步成为国家税收体系中的一个重要税种。目前发达国家税制结构的特点已经由财产税、货物税密集型转化为所得税、社会保险税密集型。
税收负担的基本特征
研究税制结构可以用来分析不同国家总体税收负担的基本特征，即反映在税负担总体分配上是否更符合社会公平原则。
一般情况是，以直接税为主且累进性较强的税制结构，通常比以间接税为主且累退性较强的税制结构的社会公平程度高。
税收的公平性
首先，货物税属于间接税，对货物征税实际上是对消费支出征税，其税负担归根到底要由最终消费者承担。其次，所得税属于直接税，采取累进税率。再次，社会保险税表现某种程度的累退性。最后，一般财产税也有累退性。
税收负担轻重的比较
税收负担轻重的比较可以采用两种指标：一是税率的高低；二是税收占GNP（或GDP）的百分比。
进行税率的国际比较有些实际的困难，因为名义税率的高低不能完全反映真实的纳税负担。纳税负担决定于税基和税率两个因素。研究纳税负担，既要区别全面税基与非全面税基，也要区别名义税率与有效税率。
名义税率和有效税率
名义税率是税法规定的税率，有效税率是纳税人实际负担的税率。
税法规定的名义税率与实际负担的有效税率并不相同，甚至相差甚远。
税制改革
发达国家的税制改革活动主要表现出下述几个特点：
按“宽税基、低税率”原则改革所得税。
提高增值税占整个税收收入的比重。
第八节 中央财政与地方财政
一 中国财政体制改革与现状
十一届三中全会以后，我国的财政体制改革进入了新时期。1978年在部分省市试行“收支挂钩，增收分配”的体制；从1980年对各省、自治区试行一定五年的“划分收支，分级包干”体制。在1985年，开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制，1992年我国开始分税制改革，全面划分了中央、地方政府事权和财政收支范围，由此确定了财政体制改革的基本方向。
二 财政分权制度的理论基础
使用公共产品和私人产品一样，对其要支付成本，但这个成本不是由个人支付而是由共同使用者支付的，那么，公共产品的负担原则应该是：属于该国公民共同受益的公共产品，其成本由全体国民共同承担；属于地方居民受益的公共产品，其成本应该由地方居民承担；同类公共品受益范围不同时，其成本也应该按上述原则分别处理。
公共产品的实际收益范围因具体产品差异而大小有别决定了不同级别政府，进而多级财政活动存在的必要性。
财政补贴制度
财政补贴含义
所谓财政补贴就是上级政府对下级政府所进行的财政援助，有关援助资金列入上下级政府各自的财政预算，按特定的立法程序在特定的时期内由上级政府转移到下级政府。在某种意义上讲，政府间的财政补贴是一种经济杠杆。通过财政补贴，上级政府可以用来约束、诱导、干预下级政府的财政活动，使其改变原先的决策顺序，以保证下级政府在不削弱自身利益情况下优先选择执行上级政府的决策。
财政补贴的种类
1．定向补贴是一种具有专款专用性质的财政补贴。这类补贴最适合用来引导各有关下级政府为那些受益者通常无法准确确定的公共工程项目筹集资金，或者对低收入家庭给予社会福利补助。这类财政补贴在具体使用时有两种形式：有资金配比率的补贴和无资金配比率的补贴。
2．一揽子补贴
这类补贴是上级政府在特殊领域，如卫生，给下级政府的有财政援助性的补贴。协助各级政府完成主要领域的全国性政策目标，解决地区发展不平衡问题。优先补贴那些与国家经济发展和地区经济发展有最大利害关系，而地方财政又无法给予有效支持的公共产品和劳务的提供活动。
3．收入分享
收入分享是一种具有纯粹再分配性质的财政补贴，下级政府可以按各自的具体情况自由使用。因而上级政府在分配这种补贴时，了解分析下级政府的财政能力，财政需求与具体情况确定应补贴到哪一级政府及补贴多少资金。
第九节 财政政策
一、财政政策的概念
政策一词一般指一个政府、团体和个人所要达到的目标及实现这些目标的手段。“财政政策”就是为了促进就业水平提高，减轻经济波动，防止通货膨胀，实现稳定增长而对政府支出、税收和借债水平所进行的选择性安排。这里促进就业水平的提高，减轻经济波动，防止通货膨胀，实现稳定增长是财政政策要实现的目标。政府支出、税收和公债则是为实现上述目标所需运用的工具。
财政政策的作用
导向作用 导向作用是指财政政策对个人和企业的经济行为以及国民经济的发展方向有引导作用。
协调作用 协调作用是指政府针对经济社会中某些失衡而制定、推行某种财政政策，以按照公平、合理与效率原则来平衡有关经济活动者（地区或集团）的经济利益
财政政策的作用
控制作用 控制作用是指国家或政府通过财政政策对人们进行经济行为和宏观经济运行的制约与促进，实现对整个国民经济发展的控制。
稳定功能 稳定功能是指政府通过财政政策，调整总支出水平，使货币支出水平恒等于产出水平，实现国民经济的稳定发展。
财政政策的类型
分配性财政政策、调节性财政政策与再分配性财政政策
一般情况下，政府制定的税收政策、财政补贴、转移支付政策、社会救济与保障政策，均有较高程度的分配、再分配性质。
财政政策的类型
自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策
自动稳定的财政政策是指某些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的政策，它无需借助外力就可直接产生控制效果。财政政策的这种内在的、自动产生的稳定的效果，可以随着社会经济的发展，自行发挥调节作用，不需要政府采取任何干预行动。
财政政策的自动稳定功能主要靠累进的所得税制度和政府转移支付来实现。
相机抉择的财政政策
相机抉择的财政政策意味着某些财政政策本身没有自动稳定的作用，需要借助外力才能对经济产生调节作用。相机抉择的财政政策是政府有意识的从当时经济状态反方向调节经济以达到稳定经济波动的目的。在经济繁荣时期，政府通过增收减支的政策抑制和减少民间的过剩需求；而在经济萧条时期，政府又必须以增支减收的政策来增加消费和投资需求谋求整个社会经济有效需求的增加。以此，来恢复总供求均衡，起到逆商业周期而动的效果。
扩张性财政政策和紧缩性财政政策
在国民经济出现衰退情况下，政府往往实行扩张性财政政策。通过提高政府开支、扩大转移支付、降低税率或调理税收结构等财政活动，刺激、增加市场经济社会的总需求，从而推动国民经济摆脱过冷状态。相反，在通货膨胀压力明显提高的情况下，政府往往要实行紧缩性财政政策，通过降低政府开支、减少转移支付、提高税率或调整税收结构等抑制社会性的总需求，最后使国民经济摆脱过热状态。这两种财政政策是相机抉择财政政策的具体实施，是现代政府财政政策的核心内容。
财政政策工具的作用机制
财政政策的工具包括：预算政策、购买支出政策、转移支付政策、税收政策和公债政策。
1．预算政策
预算的调节功能主要体现在财政收支规模和收支差额。预算可以两种形态来实现调节作用，即赤字预算、盈余预算。赤字预算体现的是一种扩张性财政政策，盈余预算体现的是一种紧缩性财政政策。赤字预算在有效需求不足时，可以对总需求的增长起到刺激作用。盈余预算在总需求膨胀时，可以对总需求膨胀起到有效的抑制作用。
2．购买支出政策
购买支出是政府利用国家资金购买商品和劳务的支出。购买支出规模直接关系到社会总需求的增减。政府购买支出的增加，将直接增加个人的收入。个人收入增加的一部分将用于消费，使社会消费总量增加。这种消费量的增加又可引起国民收入的增加，继而进一步增加消费量。如果政府购买支出减少将出现相反结果。政府购买支出的增减所引起的国民收入的增减，其数量要比最初的政府支出增减数量更大，大小程度取决于乘数。
3．转移支付政策
转移支付是政府把一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴费用支付上。转移支付给企业和家庭提供购买力，在市场上购买商品和劳务。转移支付中的社会福利支付将高收入阶层的部分收入转移到低收入阶层，促进公平分配。经济萧条时，失业增加，失业保险金增加，从而增加了可支配收入，使社会有效需求增长，恢复供求平衡；经济繁荣时，失业率低，社会保障费用减少，相对减少人们的可支配收入，减轻需求过旺的压力。经济学家把转移支付政策作为实现收入公平分配、反周期波动目标的主要工具。
4．税收政策
税收是强制性的贡献，它强迫家庭和企业把它们的购买力或者对资源的控制权交给政府，税收减少了纳税人的可支配收入和财富。政府用税收政策调节总供求一般会经历两个过程。在经济出现波动的开始，政府往往先让税收的自动稳定机制发挥作用，如果自动稳定机制效果不明显时，再采用相机抉择政策。繁荣时，用增税减少可支配收入，进而减少总需求。萧条时，用减税增加可支配收入，刺激总需求。
政府减税的方法主要有：降低税率、减小税基、增加税收优惠等，增税的做法正好相反。
5．公债政策
公债是政府的信用收入，是以向公众发行债券的方式筹集财政收入的一种手段。公债政策的经济杠杆作用主要体现在它对市场经济社会利率的影响上，这种影响是通过确定公债利率水平和改变公债价格来实现的。①确定公债发行利率。当经济萧条时，政府通过调低公债的发行利率带动金融市场利率水平下降以刺激投资需求；当经济繁荣时，政府通过调高公债的发行利率，推动金融市场利率上升，抑制总需求。
②改变公债的买卖价格。公债价格与利率成反向变化。在经济衰退时，政府可以大量买进债券，以刺激公债价格上升，使利率水平降低刺激投资。在经济繁荣时，政府可以抛售债券，促使公债价格下跌，利率水平上升抑制投资需求。
现代财政政策的一般特点
一、以稳定经济为基本目标
二、以开支调节为主要手段
三、与货币政策联合运用
四、以赤字管理为重要内容
第十节 公债与赤字管理
公债概念
公债就是政府以债务人的身份，按照国家法律的规定或合同的约定，同有关各方发生的特定的权利和义务关系。一般地，一个国家无论是中央政府的债，还是地方政府的债，都属于公债。国债专指中央政府（在实行联邦制的国家指联邦政府）的债，是公债的一部分。
我国预算法规定，我国目前公债全部为国债，而没有地方政府债。我国公债品种日渐丰富。
公债的分类
按照公债的发行地域分为国内公债（内债）和国外公债（外债）。
按公债的本位分类，即按债务收入的具体形式分类，将公债分为货币公债和实物公债。
按照公债的债务期限（即还本付息期限）分类可分为短期公债、中期公债和长期公债。
短期公债是指还本期限为一年或一年以内的公债；中期公债的偿还期限在一年以上；十年以下的公债；长期债券是指偿还期在十年以上的公债。
公债的分类
按照公债的流动特点即主要以公债是否可以在证券市场买卖为标准，公债可分为上市公债和不上市公债两类.
公债的发行
国内公债发行主要有公开发行法、银行承受法、特别发行法三种形式。
公开发行法按其发行渠道分，可分为直接推销法、支付法和市场销售法。
直接销售法是指政府或政府委托有关部门直接向企业、事业单位和个人推销公债券。
支付发行法即政府以公债券代替现金向债权人支付。
市场销售法即政府在公债发行市场上销售公债券。
公债的发行
银行承购法
银行等金融机构承购政府所发行的全部公债，然后再转向社会销售。银行承购法的特点是：手续简便，节约发行费用；筹资迅速；便于政府贯彻其财政政策和货币政策。现代世界各国大都采用这种方法发行公债，我国在1992年起曾经使用这种方法。
公债的发行
特别发行法
指政府向政府管理的某些非银行金融机构直接发行公债的方法。这种发行方法具有非公开性，公债的买卖通过政府内部帐目往来划拨完成；债务收入是政府对政府部门暂时存款的利用，当承购单位有结余时，用节余购买政府财政部债券，当其支出大于收入时，则向政府出售公债以弥补其开支不足。
财政赤字管理
一、财政赤字补偿
传统观点认为，政府在补偿其财政赤字时，不可避免地要使用扩大货币供给，或扩大公债发行方法，抑或两种方法同时使用。
扩大货币供给无疑存在着引发通货膨胀的现实危险，因此在财政赤字补偿中，应尽量避免使用公债货币化方法。实现这一目标关键在于中央银行必须能够在独立自主的条件下行使法律赋予它的稳定通货与物价之基本职责，并且只能在与其正常行使这一职责不相矛盾的情况下来支持政府的一般性经济政策。
另一种财政赤字补偿办法：发行公债
另一种财政赤字补偿办法——发行公债，常常引发因为公债利息支付规模不断加大而使全体社会成员承受不断加重的税收负担的争论。
有些人认为，如果弥补财政赤字的收入增长过程一再被拖延，那么这一代人形成的公共债务实际是转移给下一代人来偿还，这是有利于上一代而不利于下一代人的分配。
但从另一个角度分析，公众持有公债可以看成是公众对政府的投资，下一代人通过继承债权就可享受这种投资利益的转移。上一代人投资、消费的越多，社会生产便越活跃，这将给下一代人带来不断增长的社会生产率。
财政贸易双赤字
财政赤字扩大导致政府公债发行规模扩大和利率上升，这会诱使更多的外部资本流入本国。这些资本客观上代表着外国私人或厂商对本国货币需求的增加，而不断扩大的对本国货币的需求造成本国货币升值，进而导致本国生产的可贸易产品与劳务的价格在世界市场上的竞争力被削弱，造成出口困难，贸易赤字发生并可能不断扩大。这就是所谓的“双赤字”现象。
贸易赤字归因于财政赤字，理由并不充分
不过在政府增加债券发行引发利率上升的情况下，国际资本流入增加，一方面有助于抑制国内利率进一步上升，另一方面也有助于补充国内私人投资的不足，有利于劳动生产率的提高，改善本国商品与劳务的国际竞争能力，因而简单的将贸易赤字归因于财政赤字，理由并不充分。