农村土地制度改革将进入深层次领域
陈柳钦
中国农村历史，就是一部农民与土地制度的历史。新中国成立以来，在逐步探索和调整中，我国形成了一套具有中国特色的农村土地制度体系，主要包括农村土地产权制度、农村集体建设用地利用管理制度、农村土地征收制度、农村土地整治制度和耕地保护制度。中国农村土地制度改革的总体目标是：形成土地产权更为清晰、用途管制更为有力、节约集约更为显著、资源配置更为高效、收益分配更为合理的农村土地管理制度体系和运行规范、平稳有序、城乡统筹的土地市场，促进城镇化、工业化健康发展，为经济社会全面发展提供土地资源保障。
我国农业、农村和农民问题的核心是土地问题。从一定意义上说，我国农村改革最大的成功之处就在于，在不变更农村土地公有制性质的基础上，通过分离土地所有权和经营权，将一度被人为割断的农民与土地之间的经济利益关系重新有效衔接起来，彻底打破严重束缚农业生产力发展的传统集体经济模式，从而确立了农户家庭的农业经营主体地位，构造了农业和农村经济发展具有巨大活力的微观基础。农村土地制度是一个非常重大并且特殊的问题，千百年来的农村改革都与土地制度有关。与此同时，农村土地制度的变化过程中也蕴藏着巨大的红利。20世纪90年代以来，中国工业化、城市化快速推进，房地产业异军突起，中国独特的土地制度起了重要作用。可以说，改革开放30多年来，我国经济的快速发展离不开低成本的资金、低成本的劳动力，以及低成本的土地支撑。但在城乡二元结构下，现行土地制度在农地承包经营权、宅基地、农村集体建设用地及征地制度等方面均显得矛盾重重、难以为继，成为困扰农村进一步发展的障碍。在新形势下，农村土地制度面临新的问题和挑战，需要进一步改革和完善。
农村土地制度改革取得的一系列进展是令人鼓舞的，但也应清醒地认识到，农村土地制度改革涉及农民、集体经济组织、农业企业、地方政府等不同利益主体，既有许多深层次矛盾，也有大量新出现的问题，利益关系极为复杂。农村土地制度现存问题主要体现在农地承包经营权、宅基地、农村集体建设用地及征地制度等四方面。农地承包经营权制度方面，尽管农户对土地的产权得到强化，但存在的问题是：成员权集体所有制不断强化，难以有机协调保护土地承包权和经营权，对农户农地处置权、抵押权、担保权、继承权等权能的赋权不够。农村宅基地制度方面，在目前制度安排下，宅基地大量入市，虽然解决了原住民财产收入增长和进城人口居住等问题，但与现行法律直接冲突；无偿分配宅基地与土地资本化背道而驰；一户一宅难以实施；政府对宅基地使用的管理缺位，加大城市管理成本。农村集体建设用地方面，目前农村集体建设用地利用大量处于法外状态；集体建设用地不能用于抵押、融资，限制了资本化能力；集体建设用地未能纳入城乡规划，存在“碎片化”利用，降低了总体经济效益；集体建设用地粗放式利用，多用于低端产业，难以形成有规模、上档次的产业集聚园区，产业结构难以升级；集体组织治理结构改革滞后，阻碍集体建设用地的高效配置。征地制度方面，由于对公共利益的内涵和征地用途、范围没有明确界定，造成实际操作中从事经济建设就等同于共同利益；在不同的所有制架构下，城乡土地受不同的法律规制，权利上不平等；土地转用受规划和用途管制、土地所有制管制、土地年度计划指标和审批管理等三重管制，转用复杂。征地安置采用原用途补偿，没有市场化。
农村土地制度不仅影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续性发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国的农村的政治稳定。新一轮农村土地制度改革应当先稳定和完善农村土地承包经营权，赋予农村土地承包经营权以物权的性质，再建立并完善农村土地使用权流转机制。长期以来,城乡土地二元体制严重制约了中国经济发展。2013年11月，十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对新时期深化农村改革作出了全面部署。十八届三中全会《决定》中明确规定“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”为彻底打破土地市场的二元结构，加快推进新型城镇化建设奠定基础。
近年来，一些地方政府也在农村土地制度改革方面多有尝试，一度产生过温州模式、重庆模式、海南模式、安徽模式等地方模式，各种模式的背后自然也少不了银行、信托等金融机构的参与。但此前由于缺乏明确法律支持，尝试改革可谓是小心翼翼，如履薄冰。而《决定》中关于农村土地制度改革的内容，意味着农村土地制度改革在“摸着石头过河”之后已经纳入国家“顶层设计”蓝图，其改革步伐必然加快。与35年前十一届三中全会提出家庭联产承包责任制和中央历次对农村改革的部署相比较，《决定》关于农村土地制度的创新是全方位、大力度的，将再一次释放促进农村发展的红利。
纵观我国历次农村改革的发展演变，无不经历着一个先由农民自发首创，而后又在党和国家的大力推动下，自上而下掀起一卷改革的浪潮。土地流转制度的变革也是在这一逻辑基础上发育成长的。十八届三中全会《决定》首次提出“农地入市”的改革方案，即在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。十八届三中全会《决定》还提出，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这既明确提出了改革完善农村宅基地制度的任务，又明确提出了改革完善农村宅基地制度的内容和要求。随着第二次全国土地调查数据公布，立足我国基本国情，积极稳妥推进农村土地使用制度改革方向已经明确。
过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。十八届三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题做出了改进。第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分用地仍归农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。笔者认为，通过赋予农村建设用地完整的土地流转权，和给予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权，来使集体建设用地进入市场，使农民能够分享土地级差收益的成果，对解决“三农”问题，构建社会主义新农村有重要意义。
2014年1月19日，中央一号文件（即《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》）发布，进一步作出深化农村土地制度改革等部署。这是继十八届三中全会提出“建立城乡统一建设用地市场”之后，新一轮土地制度改革的最新阐述。2014年中央一号文件提出，“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，农村土地承包权和经营权分离被正式提到农村土地制度改革层面。土地经营权从承包权分离，其实质是在倒逼改革，意在使市场发挥决定性作用，激发农村经济社会活力。
党的十八届三中全会提出，要赋予农民更多财产权利。中央一号文件提出，要深化农村土地制度改革，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。2014年，作为继往开来的一年，改革将会进一步的深化，其中，农村土地制度改革，将是重中之重。2014年农村土地制度改革将进入深层次领域。农地入市、土地承包制度、宅基地管理、征地改革等四方面将成为主线。
农村土地，包括耕地和农村集体建设用地；农村集体建设用地，又包括宅基地、经营性建设用地和公益性建设用地。随着城市商品房价格的不断上涨，城市住房需求矛盾日益突出，一些城乡结合地带的农民开始利用自家宅基地自建房产出租或转让，或与他人合作建房，甚至直接转让地块等宅基地使用权。十八届三中全会《规定》出台后，很多人都误读了“农地入市”的内容，以为城市居民可以名正言顺地去农村购买宅基地，或原先在宅基地上建的“小产权房”将获得合法身份。关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，千万不能认为农村土地可以随便使用、随便买卖了。目前对有关改革部署，不要误读、误判，必须认真学习和全面领会党的十八届三中全会《决定》对这方面改革的要求和部署，不要事情还没弄明白就盲目推进。
当然，并不是所有土地都可以入市。“农地入市”改革方案针对的仅是农村集体经营性建设用地，对于农民在土地方面的最大权利之一的宅基地的使用权，则并未触及。所谓农村集体经营性建设用地，是指由村集体组织租赁、转让给企业或个人使用的具有生产经营性质的农村建设用地。国家允许农村集体经营性建设用地自由流转，也并不意味着城市居民可以随意购买农村土地，实务操作中还是存在很多限制因素，比如：流转的对象仅为农村集体经营性建设用地，不包括其他集体土地，如宅基地、公益性建设用地，更不包括耕地；必须事先确权、确地，不能无证流转；必须符合规划，即符合国家土地利用总体规划和乡村建设规划；必须在用途管制的前提下进行，不得改变土地的农业用地的性质；等等。
2014年1月10日，国土资源部部长姜大明在国土资源全国厅局长会议上表示，农村的宅基地制度改革要以确权登记颁证工作为基础，坚持一户一宅原则，决不允许城里人到农村买地建房的所谓“逆城镇化”行为。可见，农村宅基地明确被排斥出“农地入市”的范围。据介绍，农村集体经营性建设用地入市工作由中央统一布置。目前相关部门正在对此展开讨论，其中《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，预计2014年上半年有望出台。该意见有望对经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面作出具体规定。
农村土地制度改革将释放巨大的正能量。如果说联产承包制一举解决了长期困扰中国的农民温饱问题，那么土地流转将使农民获取来自于土地的最后一笔财富，这笔财富将成为一块帮助农民迈过城市门槛的垫脚石。
农民财产权利的残缺，是城乡二元分化的一个典型特征。农民无法以自己的大宗财产权利为抵押、担保，进行资金融通，制约了农村经济的发展。农民拥有的大宗财产，无非是耕地、宅基地和房屋。但在耕地方面，以承包经营权进行抵押、担保，向金融机构抵押融资，一直以来却充满争议。反对的理由包括，农民可能因为经营失败而失地，进而失去基本生活保障。《担保法》、《物权法》都明确规定，“耕地等集体所有的土地使用权不得抵押”。看起来像是出于对农民的保护而这么做，但实际上这些规定充满了对农民的不信任，进而剥夺了农民的自我决策权利。
十八届三中全会提出，要“赋予农民更多财产权利”。农民最大的财产权利，都和土地捆绑在一起。这次的中央一号文件，承接十八届三中全会精神，虽然在这个难点上有了突破，却没有具体实施细节。2014年中央一号文件指出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这意味着需要修改相关法律，将土地承包期再延长30年的政策固定为承包关系长久不变。土地承包经营权的二次分离是在农村经济不断发展背景下，适时调整土地产权关系，改善土地资源分配结构的内在要求，是农村生产关系适应生产力发展而产生的变革。承包经营权一次分离激活了农民的积极性，推动了农村生产力大解放；承包经营权二次分离将激活农地的灵活性，促使农村生产力发展再一次飞跃。在承包权更加稳固前提下，经营权流转满足了农民离土离乡或留土离乡诉求，有利于解决“地从哪来、地由谁种、地怎么种”问题，促进新型农业经营主体培育，更有效保护耕地红线。
2014年中央一号文件指出，要完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。
2014年中央一号文件还指出，要加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。
值得一提的是，在2014年中央一号文件中，有4次提到推动修订相关法律法规，其中有3次出现在“深化农村土地制度改革”这一章节。这意味着必须以法治的方式推进改革，这也是土地制度改革的突破口。比如，现行的《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，其根源在农村建设用地土地流转权的不完整，同时也没有赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。而在现行制度之下，农村土地进入市场须先转为国有土地，农民所获的征地补偿仅与其土地农作有关，土地征收、转用过程中的级差收益被政府拿走，而农民也只有微乎其微的5%-10%。农民修建的小产权房无法得到政府承认，这些问题的根源是农村土地产权制度的问题。此次农村土地制度改革，许多法律如土地管理法、物权法、农村土地承包法等，都需要根据中央的新精神重新修改；还有许多相关配套的法规、条例、政策，也都需要修改或制定。凡此种种，都不是短期内可以完成的。因此，2014年中央一号文件指出，要因地制宜、循序渐进，不搞“一刀切”、不追求一步到位，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。