从社会资本转移看水库移民的养老问题
张玢琳
Pension Problem of Reservoir Resettlement from the Perspective of Social Capital Transfer
摘要：水库移民是因水库建设而产生的、由政府主导的大规模非自愿性迁移的人口。水库移民和其他农民一样，在年老时会面临经济风险，可能在年老时没有足够的经济来源以支持老年期间的生活需要。文章从社会资产的角度对水库移民面临的养老问题进行深入分析，探讨了建立水库移民养老保障体系的必要性，在此基础之上构建水库移民养老保障体系，包含构建的原则和具体内容。
关键词：水库移民 社会资本 养老保障
Abstract：Reservoir resettlers due to reservoir construction and they are the large-scale non-voluntary population led by government. Dam immigrants like other peasants, will face economic risk in old age, and may not have enough financial resources to support the needs of life during old age. Deeply analyze the pension problems faced by dam immigrants from social capital. Explore the necessity, of the establishment of dam immigrants’ pension security system. On this basis, building a reservoir of migrants’ pension security system, including the construction of the principles and specific content.
Key words: reservoir resettlers; social capital ; pension security
水库移民是因水库建设而产生的、由政府主导的大规模的有组织的非自愿性迁移的人口。水库移民一般涉及的人口较多，范围较广，有可能是整个乡村、县城的较大数量的迁移和社会关系重建，故相对于自愿移民而言，具有其特殊性与复杂性。
目前，广大农村居民还没有像城镇居民一样大面积普遍地受到国家和政府提供的正式社会保障的保护，农村老年人口的养老主要还是依赖于来自家庭和非正式的社会网络的支持。从人力资本的角度上来看，农村老年人口在体力、劳作能力、知识和技术方面都呈一个下降的趋势，并且经济收入逐渐下降甚至消失。这样以来，在不能完全依赖社会养老保险的情况下，老人会更加依赖于社会资本。
一、水库移民社会养老保险现状
2009年国务院下发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，湖北省正是新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点省。就目前而言，并没有专门针对水库移民的社会养老保险办法。
新农保的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，未参加城镇职工基本养老保险的农村居民可以自愿参加新农保。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成个人缴费计入个人账户，剩余部分进入社会统筹。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金标准为每人每月55元，个人账户养老金的月计发标准在个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户计发系数相同）。基础养老金为中央财政全额补助，地方政府对参保人缴费也予以补贴，补贴标准不低于没人每年30元，其中省级财政负担20元、县市负担不低于10元。年满60周岁的老人不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。
在新农保和旧农保的衔接上，对于已年满60，岁并且已参加了旧农保的老人，可以直接享受新农保的基础养老金。对已参加旧农保、未满60岁且没有领取养老金的参保人，老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇［1］。
由于南水北调丹江口水库移民人口数量众多，搬迁周期较长，全部移民安置工作预计2013年底才能完成，许多安置区的新农保试点工作还没有开展起来。但在问及是否参保新农保的问题时，大多数移民也表示，搬迁后生活和生产的成本增加，如果一个家庭有多人缴费，一方面缴费的压力大，另一方面，每月55块的基础养老金标准相对于不断攀升的物价来说过低，对于上有老下有小的移民家庭来说是杯水车薪。
二、“家庭网”对于农村老年人口养老的重要性
所谓“家庭网”是指由几个或多个彼此之间具有较经常、较固定的经济或生活方面的联系的家庭所组成的社会关系的形式。因为家庭存在于多种交往之中，因而众多家庭之间的联系相互交织组成网络结构。
农村社会是以家庭为本位的，日常在经济、生活上的交往也大多以家庭为单位。对于中国农村社会而言，典型的“家庭网”是由可能组成联合家庭的几个独立核心家庭之间组成的一种特殊社会结构，具有特殊的结构和功能［1］。这些功能包括：经济、生活上相互扶持、交流情感、在大事上共同协商等。如果老人在日常生活中处在确实需要经济支持而靠自身又无能为力的情况下，则除了儿女提供的有限的支持外，就只有依靠其家庭网的力量。比如老人身患重病急需资金治疗的时候，出于情感和互助方面的因素以及基于血缘的有借有还的信用度，处在家庭网中的具有血缘关系的其他家庭可以在经济支持方面起相当大的作用，而且一般来说资金的借用数额较大、时间长、还期可以较长。通过这种家庭网内部之间的共济，对单个家庭来说就可以降低因为缺少支持而陷入贫困危机的风险，使得生产和生活能够在正常的轨道上继续。
水库移民搬迁后，会带来一系列社会家庭问题，移民搬迁前长年维系的“家庭网”被迫拆分便是其中之一。当然，不排除相当一些村组是集体迁移，但因迁入一个全新陌生的环境，地缘性被打破，原来保持的良好秩序被打乱，移民在经济和精神上有着双重压力，重新构建“家庭网”还需时日。
迁入安置地后，家庭网中的中心家庭在空间上被迫与部分其他家庭分离，原有家庭网的功能被不同程度地削弱。并且移民重建家园、适应新的生产和生活条件需要一个相当长的过程，在这期间，每个移民家庭经济能力非常有限，基本上都是“各家忙各家”的状态，这也导致家庭网的互助功能弱化。这些家庭网功能的弱化对老年人产生了很多不良影响。有些移民家庭的青壮年男性成员长年在外打工，家里就剩老人、妇女和孩子，“空巢”家庭比较普遍，这些家庭老人的经济能力和养老境况都令人担忧。
三、 社会资本与水库移民养老
社会资本作为不同于物质资本和人力资本的另一种资本形式，实质上是指个人的社会关系网络。个人社会关系网络作为影响生活质量的一个重要组成部分，主要分为家庭关系（包括夫妇关系、子女关系、家属关系）、工作关系（包括领导关系和同事关系）和其他关系（包括邻里关系和朋友关系）［2］。
对于农村老年人来说，只有参与社会交往，才能够获得更多的信息，增加社会资本，才会被种种强有力的关系挂在村庄成员组成的这张网上面，才可以从容面对生产生活中的事件，具备经济地获得公共物品，从容地通过谈判达成妥协，以及稳定地建立对未来生活预期的能力［3］。老年人较少参与社会交往活动，会使其信息来源渠道不通畅，获得其他老年人，特别是朋友的情感性支持较少，来自家庭之外的社会资本较少。同时也会阻碍老年人群体作为一个整体的一致行动能力，从而降低老年人作为一个群体所拥有的社会资本存量。
由于社会变迁和生育政策的实行，当前农村家庭规模呈不断缩小的态势。家庭规模的缩小，使得原本可以从大家庭获得的支持开始变少，在大家庭里，老人可以依赖众多成员解决其生活中遇到的实际问题，但是当家庭成员逐渐减少，老人可以依赖的家庭成员也随之变少。年轻人可以因为自身发展的需要，积极地开拓自己的社会关系网络，寻求各方面的支持，而老人在既有的社会关系网络中可以选择的空间很小，并且随着年龄的增长和身体机能的衰退，老人的社会网络成员会越来越少。
此外，老年人的整体社会资本水平状况受搬迁活动影响较大。村庄作为一个社区，而如果农村居民之间交往频繁，互帮互助，注重诚信，会增加村民之间的团结合作关系，促进集体的整体利益上升。老年人居住在这样的村子里会更有安全感，生活更加愉快，生活质量也较高。村庄作为村民相互熟悉的日常生活区域，其村民之间的相互信任程度、合作程度、团结以及冲突的情况，以及对共享规范的遵守、村民之间通过各种相互性作用而形成的具体关系以及建立在这种关系上的集体行动能力等，是衡量村庄社会资本的重要指标。
当水库移民搬迁、自然村落被打乱，新组建村庄短时期内无力组成共同的协作团体，无法形成村民相互之间的道德和舆论监督，也无力与上级讨价还价，村落的整体社会资本被降低，再加上安置地原有村庄的社会资本具有排他性，外来人口短期能想要进入他们的社会网络比较困难从而降低老年人的生活质量。
综上所述，由于家庭权威地位的丧失、家庭规模缩小、社会网络成员生变化等原因，再加上远迁带来的物质上和精神上的双重压力，水库老年移民的社会网络中各成员的关系开始弱化、社会关系网络在不断地萎缩，使得他们的社会资本大大降低，养老问题的不到保障，不利于老年移民在安置地“稳得住、能发展”。
在当前人口老龄化和家庭代际关系变迁的背景下，保证作为相对弱势群体的水库移民能和其他农村居民一样，平等的享受社会资源，建立适合水库移民特点的养老保障体系势在必行。从理论上看，建立和完善水库移民养老保障体系需要遵循以下原则：
1、水库移民养老保障体系的建设应符合经济发展水平
农村养老保险作为公共物品，政府应当对其提供一定补贴，负有财政责任。对于水库移民这样的弱势群体而言，国家应当承担一定的财政责任，当政府的财政投入不足以满足水库移民的生产生活需求时，政府还有责任动员水库移民自身、家庭和社区的力量来予以补充。
2、水库移民养老保障体系的建设应坚持“公平优先、兼顾效率”的原则
对于水库移民养老保障的建设，要坚持“公平优先、兼顾效率”的原则，坚持社会统筹与个人责任相结合，既要为水库移民保障生活，也要为其创造稳定和发展的良好环境，同时也要注意与当地非移民群体生产生活水平相协调，避免导致不和谐因素的产生。
3、适度兼容、促进城乡一体化的原则
水库移民的养老保障体系不应完全独立于现行农村社会养老保险制度之外，应该在考虑水库移民特点的情况下，结合移民所在地区的实际情况，保留一定的兼容性，和农村社会养老保制度适度衔接，推动农村社会保障制度的建设，最终实现城乡一体化的国家社会保障体系。
作为非自愿性移民的水库移民，面临的养老风险要高于普通农村居民。造成养老风险的客观原因主要有以下几点：首先是搬迁以后移民的收入没有保障。迁入安置地后，移民家庭需要在生产和生活上投入的成本增加，由于环境的变化和对劳作制度的不习惯，投入的增加又不能保证收入的提高。其次，由于现行农村养老保险制度采取自愿缴纳的方式，水库移民对其还处于被动接受的状态，还没有被完全覆盖在社会养老保险的安全网之中。且现行养老保障制度对水库移民自身发展的关注未有体现，不能保证移民在参与其中之后摆脱贫困、积极储蓄、防范养老风险。第三，一般水库老年移民在迁入安置地后会出现思念亲人、无法排解寂寞等问题，而社会网络关系的重构有待时日，并且安置地老年活动场所等养老配套设施不齐全，需要长期建设，老人的情感慰藉需求得不到满足。
1、提高水库移民收入
收入问题是水库移民心目中亟待解决的问题，也是养老保障的基础所在。水库移民由于收入较低，为了改善家庭生活条件，不得不长时间劳动。贫困不仅减少了他们的休闲娱乐时间，还会影响到其关系网络的维系，削弱其社会资本。
首先，从土地的角度出发，土地对于水库移民而言，不仅是生存的场所、谋生的工具，更是养老的保障。基于安置地人地关系紧张的格局，对于水库移民中的超龄或无劳动能力的老人，由于没有收入来源，单靠老人的个人储蓄来支撑其养老保障是远远不够的，故可以考虑对他们实行“以地换保”的社会养老保险安置。养老保险安置指将征地补偿费用于缴纳养老保险，使移民通过定期领取养老保险金获取相应的收入，这种方式适用于超龄（男性满60周岁、女性满55周岁）或丧失劳动能力的移民。它的基本内涵是移民迁移之后不再从事农业生产，不占有土地，以土地换保障，将符合条件的移民纳入养老保险体系［4］。此外，对于男性满50周岁、女性满45周岁的保养人员，考虑到因自身素质而带来的就业限制，也一并纳入养老保险安置体系中。对超龄、丧失劳动能力以及孤儿移民，国家和业主负责为其一次性缴纳全部养老保险费；对保养人员，国家和业主负责为其一次性缴纳一部分保险费，他们自己也承担一定年限的保险费，可以选择一次性或者分期缴纳［5］。
其次，对于中青年水库移民而言，土地还是他们经济收入的重要来源。在从事劳动种类不变的情况下，提高土壤质量、改善灌溉条件和掌握先进的种植技术是提高其收入的有效途径。丹江口市水库移民安置地中有不少是国营农场合监狱农场，土壤质量和灌溉条件和安置地原有居民相比而言较差，必须适量施用有机肥，使作物收获增加，同时有机肥料的肥源也就丰富了，保证土壤质量在一个相对适宜的水平上，形成一种良性循环；地方政府对于农田灌溉设施也要加大投入，充分利用地表水，引流灌溉，保证农作物产量。
第三，加大就业培训力度，对不愿从事农业生产的青壮年水库移民实行非农业安置。培训由安置地政府出资，对参加培训人员进行登记，免费介绍工作，用人单位在有就业机会的时候优先安排水库移民。这样以来，不仅能解决水库移民的收入问题，还能缓解安置地耕地紧缺的人地矛盾。
2、加快水库移民养老配套设施的建设
对于老年移民来说，仅有经济收入的提高并不能保证他们生活质量的提高。更多情况下，他们需要的是一种实实在在的交往和情感上的沟通。随着经济发展和社会变迁，农村年轻人和老年人对娱乐的需求也开始发生分化，年轻人对现代媒体的熟悉使得他们通过看电视、听音乐、玩手机等方式就可以达到娱乐的目的，年轻人喜爱的娱乐方式，老年人一般都表示无法认同，因而不能共享。因此，建立专门的服务于水库老年移民的养老服务站、老年活动室和老年阅览室等养老配套基础设施十分必要。老人可以在养老服务站咨询和了解养老知识；老年活动室应设有棋牌室、书画室、球类运动场地等，有助于老年移民陶冶情操，锻炼身体。老年移民可以在专属的活动场所互相交往和倾诉，互相提供情感上的交流，通过这种持续的交往来达到愉悦身心的目的，有助于老年移民安享晚年。
另外，针对水库老年移民的健康需求，建议建立社区卫生站，对于血糖、血压测量这样的常规检查项目，定期对老人进行免费检查；对于非常规性检查项目，对老年移民实施费用减免政策，保障老年移民的健康。
3、 鼓励建立村落老人组织
提倡积极养老的心态。为使水库老年移民老有所乐、老有所为，不因年老体弱而退出历时舞台，地方政府应出资建立村落老人组织，为低龄、身体健康、未从事农业种植的老年人提供农业以外的职业机会，增强村落内的老人社会交往。老人组织能够将具有不同兴趣的老年人联合起来，为了共同的利益努力，并对其成员负有保护的义务和责任，在组织内部成员遭受物质或精神上的创伤时要伸出援手。乡镇政府应该鼓励老人组织对村内相关事务参与和旁听，比如解决邻里纠纷等问题，鼓励老年成员发表意见和建议，提出指导性意见。老人组织还可以代表本村落与相邻村落之间建立联系，在相关事务上代表本村落与对方交涉。这样以来，水库老年移民在晚年生活中在社区范围内发挥余热，社会关系网络得以重建，社会资本增强，生活质量和满意度也会相应地得到提高。
参考文献：
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[1] 引自《湖北省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见，
[1] 潘允康, 阮丹青. 中国城市家庭网. 浙江学刊, 1995;3
[1] 风笑天、林南.中国城市居民生活质量研究.武汉华中理工大学出版社，1998.
[1] 贺雪峰.乡土中国——转型期乡村社会调查笔记.南宁：广西师范大学出版社，2003.
[1] 施国庆, 陈琛. 农村水库移民养老保险安置方式研究. 人民黄河, 2010;6.
[1] 蔡依平, 张梦芳. 水利水电工程移民养老保险安置模式探讨. 东北水利水电, 2006;3
作者简介：姓名：宋雯，性别：女 ，出生年份：1983。学位：硕士
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电子邮箱：[email protected]（潘世东转载于《郧阳师范高等专科学校学报》）