文 / 刘长杰  （乐居周刊社论，发表于20140401）

在主要经济指标持续下行的压力下，能否完成政府工作报告中提出的“2014年实现单位GDP能耗下降3.9%”的目标任务，执政者似乎需要“做出一个艰难的决定”。

然而李克强总理没有犹豫，他坚持“吾道一以贯之”，在3月21日国务院节能减排及应对气候变化工作会议上强调，必须用硬措施完成节能减排硬任务；对非法偷排、超标排放、逃避监测等“伤天害人”行为和监管失职渎职重拳打击，对相关企业、单位和责任人严惩不贷。

他会成功吗？似乎不容易。正如他自己所料，阻力不仅来自于涉事企业，还来自于监管机构。

来自中华环保联合会的一份调查报告显示，在该机构过去两年间调查过的内蒙古、陕西、河北、河南、山东等9个省区的18家园区中，涉及水污染的达15家，占83.3%；涉及大气污染的有10家，占55.6%；涉及土壤污染的1家，占5.6%。值得注意的是，一些地区的工业园一方面打着“生态循环经济”的旗号获得政府审批，另一方面却纵容很多高污染企业以及小作坊的生产，甚至一些国家明令关停的污染企业，也在这里集中排污，逃避监管。

这家机构的结论是：环绕着各种光环的工业园区，实际上成了污染的“保护伞”。

循环经济、环保节能、生态发展……人们不禁要问，这些美好的发展目标为何被利用，这些良好的愿景又为何被践踏？

工业园区的主体是企业，企业的内在成长动力是利润最大化。在追求利润最大化的过程中，市场的功能固然重要，但市场机制本身却难以克服“外在性”等问题。污染就是典型的“外在性”问题。

解决“外在性”问题，不能光靠企业自身的素养，还要靠监管的力量。作为对节能减排和环境保护负有监管之责的相关政府部门，理应成为违法排污企业的“天敌”。然而在现实生活中，很多监管行为都显得涣散无力；一些监管工作被形象地描述为“三跑”，为企业跑环评、跑关系、跑总量，从污染企业的环境监管部门变成了污染企业的服务部门；一些监管机构甚至与违法排污企业沆瀣一气，大搞权力寻租，成为违法排污企业的“保护伞”。

是我们的相关法律界定不清，还是相关职责划定不明？显然都不是。究其根本，是我们的制度设计出了状况。

目前，各地都把工业园区建设作为拉动区域经济增长的引擎。工业园区在降低基础设施成本、刺激地区经济发展方面确实卓有成效，但是片面追求经济增长的结果，是政府为入园企业提供多种优惠政策，这其中就包括放宽环保要求。

在GDP统领发展目标的前提下，政府管理不仅要求监管部门要为地方GDP增长保驾护航，还要求其担负额外的招商引资任务。为了提升政绩，一些工业园区盲目进行招商引资；为了完成工作，一些监管机构主动放弃有效的监管。两种力量叠加，结果导致很多工业园区滋生大量的污染排放企业，环保工业区反而成为环保盲区。

这样的结果，证明了邓小平那句名言：没有好的制度，好人也会做坏事；有了好的制度，坏人也难做坏事。

按着官方的说法，要力推节能减排，兑现今年的发展目标，政府既要坚定信心，勇于给自己压担子，努力走出一条能耗排放做“减法”、经济发展做“加法”的新路子；也要祭起法律利器，严格执法监管力度，发现一起坚决查处一起，为节能减排和生态保护进行法律兜底。

而我们更多思考的则是用良好的制度设计，从人的内在动力上解决上述困局。

我们推崇思想家卡尔•波普的逻辑：“人们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。”事实上，除了经济转型、严刑峻法外，还可以用制度的力量，推动节能减排目标的实现。

比如可以用减税的方式鼓励企业加大环保投入，甚至将环保做成生意；取消监管部门的招商引资任务，敦促其全力投身本职工作；实施责任倒查制度，一个地区或一个企业如果污染超过总量控制或者造成环境事故，政绩评定实施“一票否决”制。

经济学家哈耶克曾经说过：“一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人也做好事。”人都是自私的，也是趋利避害的，制度并不是要改变人的利己本性，而是要利用人这种无法改变的利己心，引导他们去做有利于社会的事。

和《犯人船》的逻辑类似，美军降落伞合格率的故事同样富有启发意义。二战期间，美国空军降落伞的合格率为99.9%。这就意味着从概率上来说，每一千个跳伞的士兵中会有一个因为降落伞不合格而丧命。军方要求厂家必须让合格率达到100%才行。厂家负责人说他们已经竭尽全力了，99.9%已是极限。军方就改变了检查制度，每次交货前从降落伞中随机挑出几个，让厂家负责人亲自跳伞检测。从此，奇迹出现了，降落伞的合格率达到了百分之百。

剔除坏制度，制定好制度，我们有机会还这个世界一个碧水蓝天的模样。