报载：“《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》），中华人民共和国国务院令第649号公布，自2014年5月1日起施行。”这意味着，中国终于有了一部全面统管全国社会救助事务的法律。当然，作为一个社会保障研究者，对于出台的不是翘首以盼的《社会救助法》，而仅仅是一个“暂行办法”，不免感到失望。然而，根据中国的国情和以往的经验，在实际工作中，一部虽由人大通过但残缺不全的“大法”，未必见得比一步立法层次较低但比较完整《办法》的执行力度更强更大。当然，现在以国务院令的方式公布“暂行办法”，将来实施起来是否给力，那就要看国务院中的“社会救助管理部门”（《办法》中给出的概念）以及地方各级政府如何作为了。

　　如今，在《办法》公布之时，回顾一下近年来《社会救助法》的立法过程，也许对今后社会救助制度再度从《办法》提升到“大法”很有裨益。中国的社会救助立法，从2005年就开始启动，迄今已经进入第10个年头，第八届、第十届、十一届全国人大常委会均将其纳入立法计划。期间，在2008年国务院法制办已将“征求意见稿”全文公布，征求意见，但据说后来根本就没拿到人民代表大会上去进行讨论。再后来，在2009年，2010年，《社会救助法》草案两次提交国务院常务会议审议，结果都是未获通过。

　　2012年10月下旬召开的全国人大常委会上，民政部李立国部长专门作了《国务院关于社会救助工作情况的报告》。在分组审议时，与会者提出：“2011年社会救助投入的资金有1800多亿元，这么大的财政投入，没有立法，问题很大。”于是，全国人大内司委在回应有关社会救助法的代表议案时，强调要尽快加快立法步伐，要求由国务院尽快提交全国常委会进行审议。2013年年中，新的《社会救助法》草案再次出笼。但是，在这一稿中，与城乡最低生活保障制度相配套的医疗救助、教育救助、住房救助等内容都被删去。拿一句网络流行语来说：这使我和我的小伙伴们都惊呆了。

　　就国际经验来看，社会救助立法应该是所有社会保障立法中最简单明了、最少争议的一部法律。因为社会救助作为一项专门针对贫困家庭的社会保障制度，其特点是十分明显的：首先，社会救助是政府的基本职责和公民的基本人权，是政府用财政经费对贫困家庭进行物质援助，尤其是现金援助的制度。其次，因为救助的对象是贫困家庭，所以在确定是否给予救助之前，必须经过家庭经济调查。概括一下，一是政府责任、财政支出；二是须经家庭经济调查，如果把握这两个特点，那么社会救助的制度框架是很容易确定的。

　　中国的社会救助立法如此困难，主要是与公众熟知的一个“国情”相关：在立法时，要么一哄而起，把社会救助当作一个筐，什么东西都往里装；要么一哄而散，强调我的地盘我作主，把持各自的部门利益不肯放。

　　时至2013年，据民政部披露的数据：社会救助支出已经高达1918.5亿元。其中，城镇最低生活保障支出为724.5亿元，农村最低生活保障支出841.9亿元，城市医疗救助支出57.1亿元，农村医疗救助支出120.7亿元，农村五保集中供养支出73.9亿元，农村五保分散供养支出100.4亿元。资金规模越来越大，社会救助立法却始终在拖后腿。在社会救助制度安排所涉及的范围里，只有城市低保和农村五保两个条例，其他的都只有行政部门的“文件”，实际上处于无法可依的窘境。

　　《办法》的出台，虽然降低了法律的层次，但把比较理想地搭起了一个相对完整的制度框架，正所谓“退一步、进两步”。《办法》的内容包括“最低生活保障”、“特困人员供养”、“受灾人员救助”、“医疗救助”、“教育救助”、“住房救助”、“就业救助”、“临时救助”和“社会力量参与”，等等。虽然还有可以商榷之处，但比起实际工作的需要，暂且权当技术性问题乃至细枝末节先放一放。

　　不过，中国的各种“暂行”法规，一“暂”几十年的并不少见。希望这次的“暂行”真的是短暂的、过度性的，然后在3—5年甚至更短的时间内，以《办法》的基本框架为基础，制定出一部真正的《社会救助法》。