农业以大面积、广范围土地和与之相匹配的优势动植物资源的开发利用为基础。但现有农业基本被锁定在数量极其有限的耕地资源这一狭小的范围之内，农业实际上成了一种单一型的耕地农业。中国农用土地包括耕地、林地、牧草地、园地、可养殖水面和其他可用于农业的土地，但其中的耕地仅占农地总面积的18.5%，而林地和牧草地的这一比重则分别达35.94%和39.86%，远大于耕地。从目前农林牧渔业产出结构看，耕地农业（包括耕地种植业和以种植业主、副产品为其饲料来源的畜禽饲养业）产值占农林牧渔业总产值的比重一直高达75%以上；而林业和草地畜牧业产值的这一比重则分别不足4%和7%。农业产出过度依赖于耕地，既是对农用非耕地资源的一种巨大浪费，同时还是造成耕地过度使用，农产品品种数量少、产量小和农业生态环境日趋恶化的重要原因。1978年以来，为满足社会对于农产品不断增长的扩张需求，中国在耕地面积不断减少的情况下，农用化肥使用总量每年以6%以上的速度递增，以至蔬菜、花卉、水果等一些高利润农作物的化肥使用量目前平均每公顷甚至已达1,500—2,000千克（按活性物质计算），成为水体富营养化的最大来源。从根本上解决这些问题，要求在科学、合理、高效利用现有耕地及其优势农作物资源的同时，使目前利用效率极低、数量庞大的宜林土地、宜牧天然草地、宜渔的可养殖水域和与之相对应的优势动植物资源得到充分、有效的开发利用，最大限度地拓宽和扩大农业发展赖以存在的自然资源基础，也就是农业由单一型耕地农业向以多种土地及动植物资源开发利用为基础、以生产多样化农产品及服务为目标的多功能农业转型和发展，以便在消除农产品需求增长对耕地形成巨大压力的同时，为农业生产种类不断增多、产量不断扩大的新兴农产品及服务，包括生物能源、生物医药、新兴生物质原材料和生物资源及生态景观等提供有力的基础保证。