根据中共中央关于修改《中华人民共和国宪法》部分内容的建议，九届全国人大二次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，《宪法》第五条增加规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，建设社会主义法治国家是跨世纪中国的历史重任，它标志着我国民主与法制建设进入了一个新的历史时期。以国家根本大法的形式规定我国实施依法治国，建设社会主义法治国家，这对于坚持依法治国的基本方略，把我国经济、政治等各项事业纳入法治化的轨道，具有极为重要的意义。
一
建设法治国家是社会主义法制建设史上治国方略的历史性转变。马克思主义创始人历来认为，无产阶级夺取政权后必须建立和健全社会主义法制，使工人阶级和广大人民群众能够将自己的意志上升为国家意志，从而实现当家作主、有效管理国家事务的目标。但令人痛心的是，20世纪诞生的社会主义国家普遍存在“法制被践踏”的历史，没有建立起现代意义上的法治国家，甚至出现了苏东剧变，使社会主义运动遭受空前大挫折的历史性悲剧。在总结国内外社会主义法制建设历史经验的基础上，中共十五大明确提出了依法治国，建设社会主义法治国家的任务。确认“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”1依法治国方略的确立，预示着我国在新的历史条件下，在治理国家和调整各种社会关系的手段上，由过去主要依靠政策、依靠行政手段，转向主要依靠法治手段。我们的依法治国是社会主义性质的，是为以公有制为主体的经济基础服务的，是以保证广大人民群众当家作主和促进国民经济持续快速健康发展为根本目的的。我们完全可以通过完善各方面的立法和健全行政执法、司法制度等措施，实行依法治理，将国家的政治生活和人们的社会生活纳入法治的轨道，用法治的权威保障国家和社会的稳定。这是中国共产党的执政方式和治国方式的一个根本性的历史转变，也是我国法制建设取得长足进展的重要标志。
建设社会主义法治国家是依法治国所要实现的政治目标。“法治”与“人治”既是一种对立的治国理论，也是一种不同的治国原则与方法。“人治论”历来认为，国家的长治久安关键不在于有完备的法律制度，而在于有一个贤明的国家领导人，主张或默认组织和个人的权威高于法律，即权大于法。“法治论”历来相反，认为一个国家的长治久安和兴旺发达，主要应依靠建立一个完善的法律制度并加以贯彻实施，尽管不否认领导者的权威和作用，但不唯国家领导人的贤明。法治是人类共同的文明成果，代表人类社会几千年来在政治、经济、文化、社会管理方式上的理性思考与选择。因此，我国的依法治国，实质上也就是依靠广大人民群众治国。像美国、英国、法国这样的资本主义国家，尽管它们的国家领导人像走马灯一样的变换频繁，哪怕国家领导人受审、遭弹劾，也丝毫没有影响这些国家政治和社会的稳定。根本原因就在于他们建立起了一套相当完备的民主与法律制度。在这个问题上，我们应当比资产阶级更高明，更加懂得对于社会主义国家的长治久安来说制度是决定性因素的道理。邓小平就告诫过我们，制度问题是带根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。江泽民在党的十五大报告中也指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”1这一论断，从发展社会主义民主政治的高度，把握和阐释了依法治国这一方略及其基本内容，强调了治理国家的基本方法是法治而不是人治、权治，确立了法治在国家政治、经济、文化和社会生活中的地位和作用。因而可以说，建设社会主义法治国家是依法治国所要实现的政治目标，是健全社会主义民主政治的基本方针，也是我国政治体制改革的基本方向。
社会主义法治国家重在建设。宪法修正案规定：“我国将长期处于社会主义初级阶段”。社会主义法治国家的建设，必须从“初级阶段”这个国情实际出发。在法制领域，旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少，是一个典型的“人治”大国。可以说，“朕即国家”、“以言代法”是几千年来阻碍中国文化昌明、经济繁荣的痼疾。新中国建立后，我们又未能自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也极不受重视。在我国专制主义的影响根深蒂固，一个突出的表现，就是过去十分重视树立各级领导者个人的极大权威，而十分轻视树立法律和制度的极大权威。结果在干部中形成以言代法、以言废法。建国50年的实践证明，只有依法治国，才能保障人民的民主权利，才能体现我们的国家是人民当家作主。依法治国，建设社会主义法治国，重在“建设”。我们所要建设的社会主义法治国家的基本目标和特点：(1)必须是拥有可以遵循的反映人民意志、体现社会发展规律、符合时代精神的社会主义法律体系的国家；(2)是具备健全的民主制度、完善的行政制度和公正司法制度、高素质的执法队伍，以及全民崇尚法律意识的国家；(3)是立法机关依法立法，行政机关依法行政，司法机关依法独立司法，公民依法活动，公民权利与自由得到法律的、切实保障的国家；(4)是人民当家作主，代表和反映人民意愿和根本利益，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度为基础，追求共同富裕的国家。我认为社会主义法治国家建设的重点是依法管理国家和社会事务；核心在于确立宪法、法律为治国最具权威的标准，崇尚法治大于人治的根本原则；关键和难点在于严肃而公正地执法。强调法治建设，不仅在于要重视法的制定，更在于重视法的实施。法令行则国治国兴，法令弛则国乱国衰。因此，建设社会主义法治国家是一个重大的、跨世纪的系统工程，是一个需要从各个方面不断深化、加强、健全和完善的过程。
二
法治经济是中国走向兼有文化国特征的法治国家的目标选择。
经济是包括法律、政治在内的全部上层建筑的基础，上层建筑是经济的集中体现。有什么样的经济基础，最终就必然建成什么样的上层建筑。因此，建设社会主义法治国家，同社会主义市场经济这个“基础”的发展密不可分。社会主义市场经济的发展对法治国家建设具有直接的推动作用。随着我国经济体制改革的不断深入，市场经济的因素逐步渗透到了社会生活的各个领域，产生了大量新型的亟待规范的社会经济关系。尤其是在我国实现经济增长方式“两个根本转变”的关键时期，作为上层建筑和意识形态基础的社会主义市场经济的发展，客观而必然地追求经济法治。正是市场经济这种内在的、深刻的需求推动着法律体系的完善和发展，成为建设社会主义法治国家的基础和动力。市场经济体制与法治作为经济基础与上层建筑的重要内容，体现了这一对社会基本矛盾之间相互依存、互为条件的关系 。不只是市场经济的发展仰赖于法治的保障，更具有决定意义的是法治也迫切地需要市场经济为其提供物质基础、创造物质条件，尤其是为法律规范的制定提供实践素材和实践根据。
社会主义市场经济的发展必将加速经济法治化和社会法治化的进程。市场经济的持续发展，要求预见性地创制新的法律规范，用以调整市场的交换关系和经商习惯等。它尤其要求按照公平的规则进行市场交易，市场竞争主体(法人、自然人、经济组织等)需要得到公正、平等的对待，市场经济行为也需要在平等的条件下实行竞争。法治经济有两个基本点：一是要求必须有调整各种市场行为的比较完备的法律体系，二是要求法在市场经济活动中具有崇高的权威。依法治理经济，确立法律在经济活动中至高无上的权威，不仅要求有市场经济的立法、执法和司法，而且要求规范行政权力，更新政府官员的法制观念。如果行政权力不受法律监督和限制，继续允许长官意志代替法律，容忍权力压制法律，势必助长长官意志和腐败滋生，必然限制、阻碍乃至破坏社会主义市场经济的健康发展。法治是民主的产物，它本能地体现着权利、平等、自由的精神，要求法律制约权力，权力服务于权利。正是从这个意义上，我们认为社会主义市场经济的法治化进程，必将促进社会深层结构的改革，并逐步形成社会主义法治国家的社会基础。市场经济法治化，是政治民主化、制度民主化和社会民主化的基础。国家是文明社会的概括，只有在实行经济法治的基础上，积极推进政治制度和法律制度民主化，中国这个富有“文化国”传统的国家，才能步入实在的法治国家。
法治经济是由市场经济的本质特征决定的。譬如，法人作为社会积累的新的强有力的杠杆，使获得资本和积累资本具有了稳定的法律形式。法人制度有利于确认和保护商品生产者、经营者的主体地位和权利，有利于确认和维护市场经济关系中社会组织的合法权益。社会主义市场经济不仅要求主体地位平等，即平等地享有权利和履行义务，而且因为它实质上属于合同经济，其具体运作主要是通过市场主体之间自由、平等的协商所订立的契约来进行的。权利本位、契约自由，是市场经济得以形成和发展的基本法治条件，也是市场经济对法律需求的基础和源泉。所以，市场经济要求用法律来规范和调整经济关系，不需要考虑过去那种行政命令和长官意志，需要变“审批经济”为自主经济，变长官“拍脑袋”个人说了算的人治为法治，变垄断和操纵市场为公平公正的竞争。然而，作为自由竞争的市场经济，通常又是由市场主体的局部利益驱动的，因而往往会与社会整体利益相冲突，为了克服市场自身的局限性和消极方面，也迫切需要法律法规对市场行为进行引导和规范。市场经济有效而稳定的运行，对资源有效而合理的配置，都要求在法律的监控和调整之下进行，有赖于法律为其创造良好的社会环境。一句话，没有社会主义的法治，就不可能有完整意义上的社会主义市场经济。建立起市场经济条件下的有效执法机制，借以扭转当前执法紊乱状况，无论对于现代市场经济体系形成、运行机制有序，还是对于社会经济发展都具有重要的保障意义。经济的繁荣发展并不必然就带来法治的文明，政治与法律的现代化要以经济发展为前提和基础，但它们决不是经济发展的简单副产品，而是经济法治化和社会法治化的必然产物。建设社会主义法治国家是我国社会主义市场经济体制的迫切要求，市场经济也只有在法治国家、法治社会中才能够保持其发展的持续性和稳定性。
经济犯罪首先是因经济活动主体的行为规范失控所使然。我国当前经济犯罪的大量存在，在相当大的程度上是与经济体制转换和法制不健全有关。新旧体制交替过程中的间隙或脱节，通常会造成经济生活中的空档或失控；而新旧体制之间的摩擦与碰撞，则更直接导致经济生活中信号的紊乱。在某种程度上人们认为，经济犯罪是由旧体制向新体制转换的必要代价。我觉得这种看法不一定科学，因为失控行为(包括经济犯罪)不能归咎于市场经济的发展，它们恰恰是由于尚未真正建立起平等竞争的市场机制与市场秩序的结果。譬如，计划经济直接导致权力取向，权力观念过分强调以至于形成权力本位或“官本位”。如果这种权力观念没有得到应有的清理，在实行市场经济的今天，伴随着经济体制的转型而发生“带球走”，就必然会出现凭借行政权力的垄断性取得经济效益的现象。我们通常所说的以权谋私、贪污受贿、挪用公款等经济犯罪，正是计划经济的价值观念冲击市场经济活动的结果，而不是市场经济发展的必然产物。再从当前的执法环境来看，行政执法系统普遍不同程度地存在以罚代刑、非法摊派勒索、滥颁或拒颁国家质量、信誉许可或其他有关市场经济证件、滥罚乱罚、权力入股、权力经商、受贿索贿等现象；司法系统亦有收受贿赂、贪赃枉法的腐败现象及收案上卡、管辖上争、调解上压、时间上拖、裁决上偏、执行上难等软磨硬压的地方保护主义，以及公安、检察越权插手经济纠纷等违法行为。总之，建设社会主义法治国家是中国人一项跨世纪的伟大而艰巨的工程。我国是一个发展中国家，要在短期内走完西方发达国家300多年所走过的历程，这就要求我们必须充分发挥后发展优势，大胆借鉴发达国家在法治建设方面的成功经验，通过自觉的创造性工作，通过发挥人的主观能动性，促使市场经济与法治的有机结合，真正建立起法治的社会主义市场经济体制和政治体制。
实施法治经济必须遏制地方保护主义。江泽民曾经说过，有的地方和部门的保护主义发展到了相当严重的程度，为了他那一点局部利益或个人利益，甚至连犯罪的问题都加以保护。地方保护主义突出体现在掠夺生产资料、保护假冒伪劣、干扰惩腐反贪、支持偷税漏税、放纵经济诈骗等。它直接危害了社会主义市场经济的发展，破坏了社会主义法制，损害了党和人民政府的形象，扰乱了社会治安，败坏了社会风气。遏制地方保护主义必须上下端正盲目的“政绩”观，讲政绩不得违犯法律法规，不得违背国家和人民的利益。要严肃法纪，对惩办违法犯罪的地方保护主义者决不能心慈手软，姑息养奸。要逐步减少不必要的“部门立法”，提高立法质量，尤其要反对地方立法中的“局部利益”倾向。在一些地区，地方立法实际上成了“局部利益”的法制化形式，地方立法随意扩大部门职权，创设权利义务规范，有些地方性法规实际上成了地方各单位的“罚”规；地方立法“局部利益化”，形成各地区规章、地方性法规在各地割据之势，损害了社会主义法制的统一，严重地影响了地方立法的整体质量。必须转变不科学的地方立法观念，明确立法就是为发展市场经济服务，其规范必须体现出社会主义市场经济原则，遵循市场经济发展规律，打破条块分割、封锁和垄断，促进和保护公平竞争，以形成全国统一开放的大市场体系。要坚持社会主义法制统一原则，首先是地方法规要与宪法、法律及行政法规相一致；在国家法律无明确规定或还没有法律法规的情况下，要与宪法和相关法律的根本原则或精神相一致，从宏观上防止局部利益在地方立法中蔓延。
三
建设社会主义法治国家要提高领导干部的守法意识。依法治国既治民也治官，但它的根本目的、基本价值和主要作用应当是治官。因为在一个法治的国家里，老百姓固然要守法，但根本的问题还是政府要依法办事，直接治理国家的不是“民”而是“官”。权力不受制约必然产生腐败。譬如，广东一个叫蔡尚斌的警官看见一个13岁的湖南卖花女，顿起淫心，于是掏出工作证威胁说：“我是警察，你不要声张，否则我就开枪打死你。”这个警官的“工作证”不适当地等同于“强奸证”1。司法腐败是最严重的腐败，而当司法人员直接残害大众时，人们对社会正义的最后期待也会随之消失殆尽。司法机关腐败的频频曝光，一些人也被绳之以法，为什么他们还一个个以身试法前仆后继呢?这里主要的就是因为司法机关仍然拥有民众无法监督、制约的特权。所以我们认为权力首先要受法律的制约，同时也要以权利制约权力和以权力制约权力。必须改变过去那种把法律单纯看成是一种治理老百姓手段的思维定势和行动准则，对政府的权力和官员的行为作出切实可行的规定，以防止政府及其工作人员享有无限的权力和滥用职权。必须要求国家权力机关、行政机关的工作人员牢固树立法制观念，要求行政程序的法律化、规范化和制度化，即建立、健全符合社会主义法治国家要求的现代行政法律制度。
建设社会主义法治国家必须强化法律监督。监督是法治的重要环节。在任何一个真正的法治国家里，人民都有权对立法、行政和司法机关进行监督。邓小平曾经说过，对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。我国对公共权力进行监督的途径有党内监督、群众监督、舆论监督和法律监督等，其中最根本的是法律监督。依法治国，建设社会主义法治国家就需要从制度上进行改革，切实提高法律监督机构的地位，从法律上保证其行使监督权。南京国民政府是蒋介石发动军事政变后建立起来的独裁政权，它以“清党”为名，剥夺了其他政党和全体人民参与政治的权力。根据《国民政府公报》统计，从1932年9月到1937年2月的5年中，国民党中央公务员惩戒委员会共发布惩戒决议书446件，处分各种违法犯罪官吏690人，其中只有13人被移送法院审判。在法律不惩治党官的情况下，官吏横征暴敛、贪污受贿、走私贩毒、扰民害民的事件层出不穷。尽管蒋介石曾多次试图刷新吏治，终因在失去社会监督和法律制约的条件下，国民党无法依靠自身力量抑制党官的腐败，也就难逃败亡的命运。国民党失败的教训应当使我们警醒。依法治国，建设社会主义法治国家，必须彻底铲除封建时代残留下来的“刑不上大夫”、“法不治官员”、“法律治人不治己”的陈腐观念，勇于用法律来规范和制约自己，真正做到“官员守法”、“自觉执法”、廉洁自律。在我们这个有相当文化积淀而缺少法治传统的国度，“听话”历来被当作一种选贤任能的依据。几千年的封建社会立下了许多清规戒律，“三从四德”就是教布衣百姓应当如何听话的。一个国家、一个政党如果将政治生命全部交给“听话”的人是非常危险的，我们只能寄希望于一个健康的法治社会，听话与否不是一个根本的问题，要以法律为准绳。各级领导干部要自觉接受来自群众、社会、舆论和法律的监督，使自己的思想观念由“法律仅仅是工具”向“法律既是手段又是目的”转变，由“法律管束老百姓”向“法律是对权力的控制”转变，由“法律是解决社会冲突的补救措施”向“法律是解决社会冲突的首要渠道”转变，由“党大于法、权大于法、头头说了算”向“党在法律允许的范围内活动、在法律面前人人平等”转变，从而实现国家治理方式的根本转变。
建设社会主义法治国家仰赖于公民的积极参与。在现代法治国家，每个公民和社会组织都有其特定的法律角色。扮演的法律角色不同，所享有的权利、负担的义务及滥用权利、违反义务的法律后果亦有区别。在我国，人民是国家权力的所有者，但行政权力这一权力核心的行使者是人民政府。为确保人民政府依法用好、用活人民赋予的权力，落实政府对人民的法律责任，防止政府的行政权力及公务员发生异化，就需要准确地界定政府与人民之间的法律角色，建立与健全公民的合法权益保护体系，强化整体意义上的人民对于政府行政行为的有效监督与控制机制，完善行政立法和执法程序，建立政府依法行政的自律机制。面对一些干部主仆关系颠倒的现象，重新提出正确认识和对待人民赋予的权力是十分必要的。依法治国迫切需要公民的积极参与，“公民参与”是建设社会主义法治国家的内在要求，因为法治国家是一个关系到全体社会成员的利益、涵盖社会生活各个领域、影响社会主义现代化成败的系统工程，没有广大人民群众的积极参与，就不可能培养广大人民群众的法律意识和法治观念，人民群众就不可能自觉自主地来监督和维护法律尊严，也就无法酿造法治的生活方式。还必须明确，公民参与是依法治国的根本保证，是建成法治国家的主要力量。各级立法机关，必须切实做到在立法上，使民意得到充分的表达和体现；各级人民政府和执法机关，必须在执法和司法上，使人民能够了解法律的运作过程和功效，能依法主张自己的权利和自由，并能提出自己的观点和评价。建设社会主义法治国家的最终目的，就是要保护广大人民群众的利益不受不法侵害，并能够督促政府及其工作人员为实现和拓宽人民的权利与自由积极创造相应的物质条件，营造相应的社会环境。这也正是现代法治文明的真谛所在。
依法治国重在司法公正。司法公正是建设社会主义法治国家的必备条件之一，司法不公，法律就无尊严、权威可言，依法治国就会成为一句空话。把“依法治国”方略载入《宪法》，赋予最高法律效力，就是要求立法机关、执法机关和司法机关严格遵循宪法的这一准则。法治比较成熟的国家的经验表明，司法是法律与现实生活联结机制中最为引人注目的一环。独立而公正的司法形象，将树立起法律的权威，增强民众对法律的信仰。建立和健全我国独立公正的司法制度，既有利于防止司法系统遭受汪洋大海般的落后传统文化习惯的侵蚀，也是制约行政权力滥用的有力武器，还是克服各种地方保护主义最有效的机制。然而，现实生活中影响司法公正的因素仍然大量存在，实现司法公正的道路艰辛而漫长。为此，在今后相当长的时期内，我们一定要按照“依法治国，建设社会主义法治国家”的总体要求，切实改革和完善我国各级人民法院和人民检察院的工作。对人民法院而言，就是要建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作需要的法院管理机制；改革法官人选的考试考核办法，严格把好进人关，提高法官素质；完善人民陪审员制度；积极探索法院体制改革，确保人民法院依法独立公正地行使审判权。对人民检察院而言，就是要认真履行法律监督职责，把强化诉讼监督、维护司法公正摆到更加突出的位置，紧紧抓住有法不依、执法不严、司法不公等问题予以追究；以保证公正执法为目标，不断提高检察队伍的整体素质，积极推进包括深化检务公开在内的检察体制改革等。与此同时，还必须理顺党的领导与司法独立的关系，明确党对司法工作的领导是最高领导权与监督权相结合，而不是具体领导，也不是各级党委分层领导，更不是包办代替司法工作。要结合实施行政诉讼法、国家赔偿法等法律，坚决纠正公、检、法系统有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权等现象。总之，只有采取切实有效的措施，加大公安、法院和人民检察院改革的力度，才能从制度上保证依法行使职权，做到司法公正。
发表于宋才发等著：《建设社会主义法治国家的理论与实践》，华中师范大学出版社2000年版，第1—14页
