自1841年英国传教士托马斯·库克利用包租火车的方式把570多人组织起来，集体参加了一次往返全程仅24英里的禁酒大会之后，这个面向大众的非商业性的“业余活动”，便开启了近代团体旅游的先河；1845年库克本人建起了世界上第一家旅行社。中国是一个具有旅行游览悠久历史的文明古国。但是中国历史上的旅游活动，主要是与帝王巡游、政治游说、学术考察、商务旅游、宗教旅游、航海旅游等主题联系在一起的。1949年新中国成立以后，我国旅游活动主要又是与国家的外事接待活动、统战工作和公众福利事业联系在一起的。真正意义上的大众旅游或者说把服务于国事和政府接待工作需要的旅游活动转变为第三产业中服务贸易的行业，肇始于改革开放的1978年。

一、旅游服务产业是中国的朝阳产业

旅游是公民的一项基本的权利。旅游作为现代社会中人们生活方式的一项基本内容，是物质生活与精神文化生活的有机结合。经济社会越发展，人民群众生活水平越提高，人们的旅游需求就越旺盛，旅游产业就会越发达。这就是旅游业区别于其他产业的一个重要特点。作为国际性定义，“旅游”是因非定居者的暂时居住而引起的现象和关系的总和。这些旅行者的活动不会导致长期定居，也不以任何赚钱、赢利为目的。旅游是法律赋予公民的一项基本权利，而且是人权的重要组成部分。世界旅游组织在1980年《马尼拉世界旅游宣言》中明确规定，作为人的基本权利，世界各国政府及其地方政府应当创造条件努力满足其实现。1982年为了进一步实施《马尼拉世界旅游宣言》所形成的《阿卡尔普尔科文件》，又进一步规定了旅游作为人的基本权利的有关内容，譬如，“为人人能享有旅行和度假的权利，必须呈现必要的国家间的团结，以在将来达到一种均衡的形式，满足各阶层人民尤其是最卑微阶层人民的权利”；“休息的权利正如工作的权利一样，必须得到确认而成为人类幸福的一种基本权利”[1]。这种基本权利随着人类社会的发展进步以及WTO组织成员的逐渐增多，将会得到越来越充分的保障和实现。它包括同一代人之间，因不同国家、地区（地域）社会经济的差异，一部分未具备出游条件的人会随着经济生活的改善而成为旅游者；不能出游时他们也会有旅游的渴望或者动机等心理行为。同一个人在物质条件越来越好的情况下，旅游的距离会越来越远、旅游的次数会越来越多，人类社会的整体旅游活动会越来越强劲。所以各国普遍公认，旅游服务产业是“永远的朝阳产业”。

中国是一个统一的多民族国家，西部民族地区是各民族的大观园。这里的少数民族都有悠久的历史、浓郁的民俗风情，独特的传统文化、丰富的民族文艺、别致的民族建筑、奇异的风俗习惯、绚丽的歌舞戏曲、众多的风物特产、可口的美食餐饮、盛大的民族节日和宗教活动，对国内外旅游者都具有吸引力，为开展富有民族特色和地方特色的旅游项目提供了广阔的天地。不仅云南、陕西、广西、四川等地以旅游大省著称，就连西部地区12个省区市中面积最小的宁夏回族自治区，也拥有黄河、大漠、绿洲等自然景观和西夏文化、回族风情等文化资源。西部民族地区富含多样化的旅游资源，譬如，有众多的国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级历史文化名城、民族风情旅游资源等，各种不同类型的旅游资源又明显地带有垄断性、不可替代性、惟一性等独特的性质，这种多元性与独特性的有机结合，就形成了西部旅游资源独特的优势。古老文明与民俗风情的巧妙结合、地质地貌与历史遗存的相得益彰，共同构建了西部地区分布广泛、数量众多的旅游资源宝库。截止2001年7月底，在西部地区拥有的10处世界遗产中，有一半分布于民族地区(万里长城、九寨沟、黄龙、丽江古城、布达拉宫)；在7处联合国“人与生物圈”自然保护区中，有6处位于民族地区，占86%；在43处国家重点风景名胜区中，有27处分布于民族地区，占63%；在34座国家历史文化名城中，有15座分布于民族地区，占44%。还有许多过去“养在深闺人未识”的顶级旅游资源，譬如，雅鲁藏布大峡谷、云南的香格里拉、甘肃的朗木寺仙境、新疆的喀纳斯湖、广西的德天瀑布、银川的沙湖等，也主要集中在民族地区。旅游资源是能够激发旅游者的旅游动机与行为，并能为发展旅游者所利用的各种物质与文化的条件。作为旅游活动的主要对象，旅游资源是发展旅游业的前提和基础，其规模、数量、品位以及特色，在一定程度上决定着一个国家或地区旅游业发展的规模和水平。旅游资源的吸引功能是旅游资源区别于其他资源的最根本特征，也是旅游资源的核心所在。只有当旅游资源给旅游者带去强烈的吸引力和好奇心的时候，才会促使旅游者产生非去旅游不可的欲望，旅游资源的特色才能被更好地展示和利用。发展旅游业是全人类的共同利益和共同需求，保护旅游资源也是全人类的共同责任。所以，必须采取有效措施加强对生态环境的保护，遏制旅游资源的破坏性开发、旅游项目的低水平重复建设，避免人为破坏，把青山、绿水、蓝天留给子孙后代，延长旅游资源重复使用的期限。只有得到精心保护，处于良性循环状态的自然旅游资源和人文旅游资源，才能真正实现永续利用。

我国规模化、产业化的现代旅游业是在20世纪50年代萌发的。旅游业是以旅游市场为对象，为旅游活动的开展创造有利条件，并向旅游者提供所需商品及服务的综合性产业。它既是一个能保护生态环境、又能促进经济发展的双赢产业，它以环境为主要资源，在本质上与环境保护有着内在的一致性。从性质上看，旅游业是资源节约型和可持续发展的产业，被誉为“无烟工业”，表明它对环境的影响相对较小，资源可以持续利用，只要工作做好、规划好，旅游业将是“产业与环境互利”的优质产业。旅游服务贸易总是与国家的经济发展、社会安定联系在一起的，我国国民经济持续稳定地增长是旅游服务贸易快速发展的基础。与贸易创汇相比，旅游业属于“资源就地出口”。它提供的是服务产品，不需要直接输出宝贵的物质产品，不需要进行多环节的长距离运输，而且一般不受贸易壁垒的干扰和出口配额的限制。旅游产品也无需将原材料运进、产品销出，是典型的“轻型化”产业，尤其适合于在综合条件较差的西部地区生长发育。旅游业是第三产业中的龙头产业，其传统结构中的六大要素食、住、行、游、购、娱牵涉到许多相关行业。旅游业的发展不仅提供了许多直接就业机会，刺激着相关产业的发展，还能提供许多间接的就业机会。因此，旅游产业对其相关产业特别是第三产业有着巨大的带动作用和乘数效应。1978年党和国家领导人邓小平提出要发展中国的旅游服务业，并且提出要把优先发展国际旅游作为重要目标。经过随后20多年的努力，我国旅游服务业已成为国民经济中的重要产业之一。譬如，1978年我国旅游服务贸易总收入只有2.63亿美元，到1999年我国旅游服务贸易总收入就上升到140.99亿美元。1984年我国政府将旅游业正式纳入国民经济和社会发展的总体规划之中，后来又把旅游服务业列入第三产业优先发展的第一序列[2]。在此后短短20多年的时间里，我国旅游产业的规模不断扩大、体系不断健全。到2001年末，全国共有各类旅游企事业单位29.11万个，旅游业共拥有固定资产原值7791.91亿元，直接从业人员达597.72万人，间接从业人员约为2980万人，为国家创造了巨大的经济和社会价值。旅游业作为国民经济支柱产业的地位日趋显现。

旅游服务贸易的发展促进了产业结构的调整。我国目前仍处于从传统的二元型产业结构向发展型产业结构过渡，而工业化国家目前已基本上处于现代型产业结构，服务业占国内生产总值（GDP）的比重普遍超过50%。服务业属于资源占用量少、投资见效快、劳动力吸收容量大的产业，已经成为世界各国国民经济发展的重要部门。譬如，1999年到中国旅游的海外游客达到7279.56亿人次，中国已成为全球第五大旅游目的地，旅游服务贸易外汇收入141亿美元，排在世界第七位。改革开放20多年来，我国旅游服务业共吸收外资200多亿美元，其中绝大多数外资投放在旅游宾馆饭店行业上。截止1999年底，我国拥有涉外饭店7035家，其中合资饭店719家。据国家旅游局旅行社饭店管理司统计，我国旅游业的外资已达到700亿元。1992年国家批准成立的12个国家旅游度假区在建项目投资达26亿美元，其中有一半是外资，全国人工景点的总投资额达到700亿元，约有1/3引入外资，全国120多个大球场，总投资超过400亿元，也有一半是外资。改革开放前我国旅行社总共不到100家，基本上是由“中国旅行社”垄断经营全国的旅游业务。改革开放后旅行社由垄断转向市场经营，旅行社数量增至6000多家；1998年《中外合资旅行社试点暂行办法》公布，国家批准旅游局开始试办中外合资旅行社；我国饭店业共有100多家酒店接受外国酒店管理集团的管理。中国旅游服务业对外开放的主要特点是：（1）旅游开放的时间早。早在20世纪70年代末80年代初就对WTO协定附件中的“（103）宾馆与饭店”实行开放，譬如投资建设长城饭店、长安饭店等吸收外资最高、规模最大的第一批中外合资饭店。（2）外资进入我国旅游服务业的门槛低、总量大。（3）我国旅游服务业具有承受外来冲击的能力。（4）旅游服务业中公有制为主体，多种所有制并存。2000年在全国旅游饭店中，国有企业和集体企业占74.6%，外商投资企业占8%，其他企业占16.4%。2001年在国际旅游企业中，国有企业占60%，股份制企业占30%，其他类企业占10%；在国内旅行社中，基本上是国有企业、股份制企业及其他类型的企业三分天下[3]。

为推动全国创建文明风景旅游区活动深入开展，中央文明办、建设部、国家旅游局于2005年1月联合颁发了《全国文明风景旅游区评选和管理办法》（以下简称《评选和管理办法》）[4]。自1998年开始，国家旅游局等单位就在全国联合开展创建文明风景旅游区活动。7年来该项活动在促进风景旅游资源的保护、利用和旅游经济全面协调可持续发展，更好地满足人民群众日益增长的精神文化需求等方面发挥了重要作用，取得了显著成效。中央文明办、建设部、国家旅游局连续命名了5批共50个全国文明风景旅游区示范点。为了确保申报、评选工作严谨有序地进行，三部门联合特制定并颁发了《评选和管理办法》。《评选和管理办法》主要有如下三个特点：（1）具有较强的指导性。创建文明风景旅游区活动是推动风景名胜区和旅游景区三个文明协调发展的有效途径。它全面、系统、明确地提出了创建的目标、任务和要求，指明了创建文明风景旅游区的努力方向，体现了促进风景旅游区的保护、利用和旅游经济全面协调可持续发展，满足人民群众日益增长的精神文化需求等重要任务的有机结合，具有科学性、规范性和前瞻性，为进一步深化创建活动提供了有力指导。（2）具有较强的实践性。它是在创建文明风景旅游区工作实践中形成的。它注重理论与实践相结合，提出的考评办法和管理要求简明易行、设计合理、便于自检自测、对照提高，有较强的针对性和可操作性。《评选和管理办法》在申报条件上，突出了人的素质和景区文明程度等软件方面的内容和要求。在评选方式上，明确提出向社会“公示”等方法，加强社会对评选表彰工作的评议和监督，保证评选表彰的严肃性、权威性，使创建工作能保持常态，评选能够检验工作的真实水平，是一种基于实践基础上的考核制度的创新。（3）具有较强的群众性。它既突出了以人为本的创建理念，又强调以人民群众满意不满意作为评价创建工作的标准，让广大群众成为创建文明风景旅游区活动的检验者和评判者。《评选和管理办法》还明确规定，发生有全国影响的重大服务质量投诉事件的单位，不能申报全国文明风景旅游区。创建文明风景旅游区活动，已经成为各地发展旅游事业、促进景区景点两个文明建设协调发展的重要抓手，成为群众性精神文明创建活动中的又一亮点和名牌。

全面建设小康社会必将进一步推动我国旅游服务业的快速发展。中国共产党和中央人民政府明确指出，中国将在2020年实现“全面小康社会”的宏伟目标。全面建设小康社会对社会文明进步、国家发达程度和人民生活水平的提高关系极为密切。全面建设小康社会意味着我国的国内生产总值将从2000年的8.9万亿元增加到2020年的35万亿元以上，人均GDP将从800美元增加到3000美元以上。社会中最稳定的支柱消费群体“中等收入阶层”占全国人口的比例将从现在的15%左右增加到2020年的38%左右（5——6亿人）。因而国民的旅游消费急剧上升并呈现出如下新特点：（1）旅游消费需求总量迅速增大。2001年我国国内旅游者为7.84亿人次，国内旅游收入为3522亿元人民币。依据国际旅游通常增长率预测，到2020年我国国内旅游人数将达到19.82亿人次，大致相当于每个公民一年出游1.5次,那么国内旅游收入将达到30436.6亿元，相当于2020年国内生产总值的8.7%左右，仅国内旅游业的发展就足以证明旅游服务业的支柱产业地位。（2）国民的非工作时间更长、旅游休闲的机会更多。我国“十五”规划发展纲要已明确规定：在“十五”期间将推行职工带薪休假制度，合理调整居民的非工作时间并增至3——4周，这就意味着国民一年的非工作时间将增至130——140天，闲暇时间增多必定为国民创造更多的旅游机会。这也就意味着在20年后，每一个工薪阶层一年出游2——3次将成为寻常之事。（3）国民出游的空间范围进一步扩大，出境旅游将成为国民的重要活动。2001年我国公民出境人数为1213.3万人次，其中因私出境达694.54万人次，分别增长了15.9%和23.3%。依据国际旅游组织预测，到2020年我国的出境人数将跃居世界第四位，年出境人数达到1亿人次；居民出境旅游地带将由现在的边境、港澳、毗邻国家等近距离的旅游，逐渐转向中远程的洲际旅游。（4）旅游消费逐渐形成理性化、个性化。“全面建设小康社会”将使我国迅速发展为国际旅游中心，世界第一大旅游目的地。也就是说，我国的入境人数有望从2001年的8901万人次增至2020年的2.43亿人次，其中，入境过夜的游客人数有望从2001年的3316万人次增至2020年的8376万人次。旅游外汇收入以平常10%的增长率计算，到2020年有望从2001年的178亿美元增至2020年的近千亿美元[5]。国家旅游局制定的“十一五”期间促进全国旅游业发展的工作方针是：以人为本，改革创新，资源配置，联合协作，重点推进，协调发展。到2010年全国旅游产业发展的预计目标是：接待入境过夜旅游人数6400万人次，年均增长7%左右，有望居世界第3位。旅游创汇426亿美元，年均增长8%左右，有望居世界第3位。国内旅游人数16.9亿人次，年均增长8%左右。国内旅游收入8810亿元人民币，年均增长11%左右。[6]

二、中国旅游产业正在融入世界旅游业大潮

旅游活动在全球的发展都遵循着共同的客观规律。各国旅游业发展之间出现的差异，仅仅只是由于国情不同而体现出不同的发展道路和不同的发展模式。在旅游业发展中，国际通行的做法通常是被长期实践所证明，反映或者接近旅游发展客观规律的正确做法。这些做法能够促进各国和全球旅游业的发展。在旅游发展中所形成的各种国际条约、公约、协定，也是反映旅游发展的客观规律，为各国政府所确认并遵守的共同行为规则。中国旅游业是全球旅游业的重要组成部分，中国旅游业的发展必须与国际接轨，必须与国际通行的做法保持一致，遵守共同的行为规则。与此相适应，中国的旅游法制建设也必须与国际接轨。中国要根据不同时期本国旅游业发展的水平和需要，积极缔结或者加入旅游方面的包括在旅游资源可持续利用方面的国际条约、国际公约，承担国际义务，在发展本国旅游业的同时为全球旅游业的发展做出自己的贡献。

我国政府对旅游服务业开放做出了庄严的承诺。国际旅游服务业是国际服务贸易的重要组成部分，《服务贸易总协定》（GATS）是迄今为止第一套有关国际服务贸易的具有法律效力的多边规则，是一个关于国际服务贸易多边化和自由化的总体框架性法律文件；也是服务贸易自由化的基石和里程碑，因为它第一次将服务贸易的自由化从体制上加以规范。根据GATS的基本原则规定，一个国家的旅游批发商(旅行社)、饭店和其他一些旅游业相关的公司，可以在其他国家设立营业性机构；在饭店业方面，GATS有权利用其获得特许权、管理合同、技术服务协定、许可证和专利。外国公司可以在与本国公司和来自第三国的服务提供者相同的条件下出售他们的服务；他们有条件平等的得到政府政策鼓励和优惠；可以将自己的员工派往国外，并允许他们在那里留下来工作；他们将获得实行国际转让和经常性项目下的交易支付。旅游服务业是WTO组织中服务业开放承诺最多的一个部门，各成员方的承诺包括：不对到国外旅游设置新的限制；不对由国外业者拥有的或者经营的旅游机构实施限制；不对本国国民到国外旅游设立最高随带金额或者兑换外币的限制，等等。依据WTO组织129个成员的承诺统计，有121个国家和地区承诺了旅游业对外开放。在旅行社旅游行业，我国政府首次承诺对外开放，其市场准入和国民待遇等方面的规定是：在跨境交付、境外消费的市场准入方面，中国对于旅行社和旅游经营者没有限制；加入时符合条件的外国服务提供者，可以在我国政府指定的旅游度假区和北京、上海、广州和西安开办中外合资旅行社，不迟于2003年1月1日允许外方控股；不迟于2003年12月31日允许设立外商独资旅行社（A、旅行社和旅游经营者主要从事旅游业务；B、年全球年收入超过4000万美元）；合资旅行社、旅游经营者的注册资本不得少于400万元人民币；中国加入后3年内，注册资本不得少于250万人民币；加入后3年内，允许外资拥有多数股权；加入6年内，允许设立外资独资子公司，取消地域限制。除了“外方合资或独资旅行社不能经营中国公民出境旅游业务”这一条外，其他享受与我国国内企业相同的国民待遇。即是说合资或者独资旅行社和旅游经营者不允许从事中国公民出境及赴中国香港、中国澳门和中国台北的旅游业务，除此之外在国民待遇方面没有限制[7]。我国规范旅游业的基本法还没有制定出来，现有的仅仅是国务院颁布的法规、规章，譬如《导游人员管理条例》、《旅游意外保险暂行规定》等，再就是各省、自治区、直辖市根据当地情况制定的一些地方性的法规。但是总体说来，这些立法与我国社会主义市场经济法治的要求和WTO规则的要求还不太适应。我国必须尽快制定和出台《旅游法》，以便依法规范旅行社、饭店等旅游服务业的行为，明确规定我国旅游服务业发展的基本方针，交通基础设施的建设和旅游业发展应当采取的措施；而这些措施的实施，还必须包括鼓励国内、国外投资者从事此项服务的优惠政策，以及对旅游资源开发与保护的重大原则等。我国的旅游服务企业要努力提高服务质量和服务水平，制止不合理的乱收费和盲目漫天要价，坚决刹住旅游行业的坑蒙拐骗。旅游者提供的产品是服务，实施旅游的过程也是服务、旅行社工作质量的衡量标准同样是服务。因此，旅游企业只有始终把服务质量放在第一位，才能创造出旅游服务行业的优质品牌。

我国政府对与旅游紧密相关的饭店服务业开放也做出了承诺。WTO组织在《服务贸易总协定》（GATS）中所倡导的相关原则，将进一步推动我国饭店服务业的市场化和对外开放。饭店服务业作为旅游服务业的重要组成部分，也是我国最早对外开放的服务性行业之一。从整体上看，我国饭店服务业已经呈现出全方位、多领域的开放格局。对照GATS对服务贸易的定义，我国饭店业的对外开放具体体现在如下几个方面：（1）在境外消费方面。我国对入境旅游已经基本上开放，中外合资饭店对入境旅游者的服务业已不存在任何限制。（2）在商业存在方面。我国法律目前不仅允许外商来华通过合资合作形式新建、改建旅游餐馆设施，还允许外商直接或者间接地经营、管理饭店。我国对外国饭店管理集团进入中国市场没有任何限制，譬如，国家旅游局发布的《饭店管理暂行办法》，对国外饭店管理公司进入中国市场没有设立任何门槛，甚至连一些一般适用于合资企业的审批程序都未作要求。就国民待遇原则来看，我国对合资、合作饭店实行了高于本国同类企业的待遇，譬如部分进口设备和建筑装修材料享受进口环节增值税和关税减免，固定资产投资调节税为零税率，在经济特区享受15%的所得税优惠税率。（3）在自然人流动方面。与中国合资饭店签订合同的外国经理、专家、高级管理人员在中国获准提供服务。尤其是外国饭店管理集团可以以传授管理经验为由，人员自由进出中国市场，并且外国服务提供者的劳动收入、管理费收入减半缴纳所得税。中国是加入《服务贸易总协定》的签字国，在积极加入WTO组织的过程中，我们依照GATS的原则，同诸多成员方就包括饭店在内的服务部门承诺具体开放进行了谈判。我国政府表示，在加入WTO组织后将进一步扩大对饭店和餐馆业的开放，允许设立外方控股的合营企业，中国加入后4年内，取消对企业设立形式和股权比例的限制，允许外商设立外资独资子公司。外方经理、专业人员（包括厨师）和高级行政管理人员在与合资、合作的饭店和餐馆签订合同后，可以在中国提供服务。凡已在中国设立机构的WTO成员的公司经理、高级行政管理人员和专家作为公司间人员调动，允许入境，在中国居留首期为3年。在有关旅行社、旅游经营者市场准入的条件中，还提供了如下业务范围的机会：（A）向外国旅游者提供可由在中国的交通和饭店经营者直接完成的旅行和饭店住宿服务；（B）向国内旅游者提供可由在中国的交通和饭店经营者直接完成的旅行和饭店住宿服务[8]。加入WTO组织后我国饭店业必须以市场为导向，加快旅游饭店现代企业制度的改革，理顺产权关系，明确责任和权利，在经营制度上加快与国际市场接轨的速度，不断提高饭店业的国际竞争力。我国有实力的饭店管理集团应当转变经营观念，利用其品牌、管理等优势实行跨国经营，将竞争从国内市场引向国际市场，从而树立起我国饭店业的良好国际形象。

我国在加入WTO组织后旅游服务业的发展态势良好。继20世纪90年代前后开放港澳游和边境游，1997年3月国务院批准实施《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》。1998年因公、因私出境人数达到842.56万人次,其中经旅行社组织的自费出国旅游人数为181万人次，到2001年这个数字猛增到370万人。1999年9月全国人大通过了关于延长国家节假日的决定，形成了每年春节、“五一”、“十一”三个7天长假的格局。2001年我国国内旅游人数达到7.84亿人次，占世界60多亿旅游人次的1/10多，全国当年国际国内旅游总收入为4995亿元，相当于国内生产总值的5.2%。2004年中国进入世界入境旅游收入创新高前10位国家的第7位，实现年入境旅游收入257亿美元。[9]我国地域辽阔、历史悠久，拥有秀丽的自然风光、众多的文物古迹和历史文化遗产。依据联合国教科文组织2000年世界遗产名录上所列的690个世界遗产，其中我国就有72个，位居世界第三，占整个名录的3.9%。多民族国家造就了丰富多彩的民族文化、民族艺术和民俗，所有这些都吸引了不同兴趣和爱好的游客。世界旅游组织多次重申，中国将于2010年成为世界第一位的旅游接待大国和第四位的客源输出国，中国将有1亿人到国外旅游。中国国内旅游市场成为世界上最大的旅游市场之一，这个市场的兴起促进了中国旅游业多层次的开发利用，发挥了旅游设施的经济效益，使旅游产业向着规模化的方向发展。

三、中国旅游业管理已步入法治的新时代

新中国建立以后一直到改革开放前的近30年时间里，我国的旅游法制建设基本上是一片空白。党的十一届三中全会以后，旅游法制建设工作才被提上了国家立法的重要议事日程。

1978—1989年为我国旅游法制建设的起步阶段。这一阶段是我国旅游业作为产业开始起步并逐渐发展的时期，国家着力从宏观调控的高度为旅游业的发展理顺关系，从各个具体环节上对旅游业给予扶持，旅游业的发展态势也迫切需要以立法的形式对旅游活动进行规制。1985年国务院发布《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一个规范旅游业的单行法规，它标志着我国旅游法制建设的新突破。国家旅游局通过对旅行社、旅游涉外饭店、导游人员、旅游价格、企业财务管理等基本环节实行规范管理，在实践的基础上逐渐形成了一套旅游行业的行政规章，用以规范旅游活动的具体行为。为配合国家旅游立法工作的推进，地方旅游立法工作也呈现出蓬勃开展的势头。据国家旅游局的不完全统计显示，从1985年到1989年间，各地制定和发布了各类地方政府旅游规章和规范性文件共计120余件，其中由省、自治区、直辖市人民政府制定和发布的地方政府旅游规章16件；由省、自治区、直辖市旅游行政管理部门制定和发布的规范性文件105件。在这些地方政府规章和规范性文件中，很多是围绕旅游管理体制改革展开的，譬如陕西省人民政府颁发的《陕西省旅游业管理暂行规定》、湖南省人民政府发布的《关于加强旅游业行业管理的意见》等，都以法规的形式明确旅游行政管理部门的行业管理职能。同时通过加强对旅行社、导游、司机人员以及旅游饭店的管理，规范外地旅游办事机构的设立和运作，依法促进旅游从业人员素质培训和教育工作，将对旅游业的管理逐步纳入法制轨道。

1990—1998年为我国旅游法制建设的发展阶段。这一阶段我国旅游法制建设的总体特征是经过第一阶段的努力，旅游业已经逐步完成基础性建设进入快速发展时期，旅游法制建设在更为广泛的领域展开，“依法治旅、依法兴旅”已经成为时代发展的需要。这一时期旅游法制建设主要围绕国际国内经济形势和旅游发展趋势，保障和促进旅游业走上迅速振兴、全面增长的发展道路。1990年国家旅游局经过国务院批准，发出了《关于进一步清理整顿旅行社意见的通知》，制定了《旅游安全管理暂行办法》、《关于在国外设立旅游经营机构的暂行管理办法》等相关法规性文件和部门规章，为实现旅游全行业管理步入法制化轨道提供了政策依据。同年国家旅游局初步完成了《中华人民共和国旅游法》和《中华人民共和国旅游法实施细则》送审稿的起草工作。这部共分为八章47条的《中华人民共和国旅游法》（送审稿），标志着我国旅游法制建设又迈出重要的一步。1995年，旅游大省海南省第一届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过并颁布了《海南省旅游管理条例》，这是我国第一部地方旅游法规。它的出台不仅保障了作为当地支柱产业的旅游业在国民经济中的重要地位，而且为各地制定地方旅游法规提供了经验和借鉴。在随后的几年里，贵州、重庆、湖南、云南、山西、四川、辽宁、广西、陕西、新疆等地都相继出台了地方旅游法规。伴随着旅游市场规模的迅速扩张，旅游行政部门管理职能发生了转变，旅游执法的力度和水平有了明显的提高。

1999年以来我国旅游法制建设进入了完善阶段。经过20多年的探索和努力，一条符合中国国情的旅游业发展道路已经基本形成。随着中国加入世界贸易组织、社会主义市场经济体制的不断完善以及旅游业作为国民经济新的增长点地位的确定，旅游业走上了一条理性、科学的发展轨道。旅游立法和执法工作成效显著，旅游法制体系基本形成，中国旅游法制建设逐步走向健康完善的新阶段。1999年国家旅游局发布了《旅游发展规划管理暂行办法》，促进旅游业可持续发展目标的实现；2000年国务院办公厅发出了《国务院办公厅转发国家旅游局等部门关于进一步发展假日旅游若干意见的通知》，这是新形势下指导国内假日旅游发展的纲领性文件；2001年发布了《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，对我国的旅游宏观综合性立法提供了极为重要的基础；2002年公布了《中国公民出国旅游管理办法》，标志着我国对出国旅游的管理手段和管理方式实现了从行政管理向法制管理的转变。在此基础上，国家旅游局及其他相关部门紧密配合，联合下发了提高旅游业素质的文件，就理顺行业管理体制、规范行业市场、扩大改革开放等方面工作做了全面部署，制定并出台了一批规范旅游行业行为的规章。同时依据WTO规则对现行的旅游法规规章，按照立、改、废三个不同归类进行了系统清理，在第一时间迅速对中国加入世贸组织后遵守有关原则的承诺做出了积极反应。各地针对国际国内旅游法制建设工作的新形势和新要求，结合自身旅游业发展程度和实际情况，纷纷制定和修订旅游管理规范，为当地旅游业的规范化、法制化管理提供了切实保障。截止2003年除港澳台地区以外，全国已有27个省、市、自治区颁布了地方旅游法规。

根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》的要求，现阶段我国旅游法制建设的目标和发展方向主要集中在如下几个方面：（1）坚持科学的旅游法制建设方向。旅游业是一个不断发展变化的产业，随着时代的进步和游客审美观的变化，旅游的方式、领域、形式和内容都在不断发生着改变，许多以前从未涉足的领域有可能在将来成为旅游吸引力之所在。旅游业的发展也将随着时代的步伐呈现出多样化的趋势，与此相适应的旅游法制建设也必将符合时代的要求和旅游业发展的形势。因此，在旅游法制建设工作中，必须坚持科学的法制建设方向，以科学发展观来审视旅游法制建设的未来发展趋势，以开放的态度来对待旅游法制建设中出现的新问题，以可持续发展原则作为旅游法制建设的立法依据，对已有法规适时进行调整充实和修改完善，以保证旅游法制建设顺应我国旅游业未来的发展方向和前进步伐。（2）以制定《旅游法》为目标，从宏观立法的战略高度推动旅游法制建设。对于涵盖众多领域、涉及面广泛的旅游业，要保障其良性竞争促进健康发展，使它能够在国际竞争中占据有利地位，就必须建立健全完善的法律保障体系。作为一个旅游大国，没有一部统管全国旅游业的基本大法，不仅难以适应旅游业发展现状，更难适应建设世界旅游强国的需要。（3）以地方旅游法规建设为基础，全面推进地方旅游法制建设。在今后的旅游立法工作中，必须加快国家旅游立法的步伐，也要把地方旅游法制建设放到重要的位置上来，争取出台更多的地方旅游单项法规，全面推进地方旅游法制建设。（4）以部门规章为先导，以行政法规为重点，全面推进旅游法制化建设。由于部门规章的制定程序比较简单，也能及时将行业管理过程中的经验和成果巩固和规范起来，虽然立法层次不高、权威性不足，但因为及时快捷效果比较明显，应当作为旅游法制建设的先导工作来抓。同时要根据旅游业发展的新形势、新问题，及时研究行政法规制定的可行性，做好各种基础工作以便这些行政法规能够尽快列入国务院立法计划，从而推动更高层次的立法工作。（5）加强国际间的法律交流与合作。由于旅游是一项跨地区、跨国家的活动，涉及对人类生活的影响、对地球环境的改变、对旅游者权益的保护等多方面的问题，加强国际间的法律交流和合作十分必要。我国的旅游法制建设必须加强与国际间的交流与合作，借鉴国外先进的立法手段和管理办法，尽快使我国的旅游法制建设与国际接轨，以增强我国旅游业在国际旅游市场上的竞争力。（6）促进旅游法制的有效实施。法律只有付诸实施才能发挥其应有的作用，实施的过程包括执行和遵守两个方面的活动。在我国旅游法制建设的进程中，保障和促进旅游法制的有效实施是真正实现依法治旅、依法兴旅的关键环节。旅游行政管理部门必须继续加强旅游执法工作力度，提高旅游执法工作水平，使旅游立法的成果真正落到实处。对于旅游业从业人员和旅游者，必须通过普及旅游法制的宣传和教育，提高法律意识和自觉遵守法律的素质，以加强和促进我国旅游法制的有效实施。

四、学习和研究《旅游法教程》的钥匙

旅游法学具有特定的研究领域和特定的研究对象。任何一门学科都必须明确规定自己的研究任务，没有明确的研究任务，也就不能成其为一门真正独立存在的学科。而研究任务的确定，通常又是受研究对象、研究领域或者研究范围制约的。毛泽东同志说过：“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊的矛盾性。因此，对于某一现象的领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成某一门科学的对象。”[10]衡量某一理论学说是否构成一门独立的学科，主要有三条原则：(1)看它是否具有不同于别门科学的特定的研究对象；(2)看它是否揭示出了研究对象的内在矛盾及其发展规律；(3)看它是否形成了较严密的逻辑理论和论证理论体系。即是说，如果一门学科没有自己特定的研究领域和研究对象，那它也就不能构成为一门独立的学科体系。中国旅游法作为一门相对独立的法学学科，有它的独特研究对象和研究内容。旅游法学是关于说明和解释有关旅游的各种法律规范，探讨和揭示旅游法律法规的本质和规律，指导旅游管理、旅游立法和相关司法实践的科学。概括地说，旅游法学是指调整旅游活动领域中各种社会关系的法律规范的总称。我国旅游法学的研究对象，主要是国务院制定的旅游行政法规；国家旅游行政主管部门制定的部门规章；地方旅游法规以及我国政府缔结、承认的国际旅游公约和规章。西方发达国家和旅游法制建设搞得比较好的地区的旅游法律法规和条例，也是我国旅游法学所要研究的对象和内容。同时，对旅游诉讼的研究也是旅游法学研究对象和范围的应有之义。随着旅游服务业突飞猛进的快速发展，适时地建立一门以旅游法为单独研究对象的法学分支学科——旅游法学，既是顺理成章的事情，也是势在必行的。

旅游法学具有独特的调整对象。为了调整在旅游活动中形成的各种社会关系，解决在旅游业发展过程中遇到的矛盾，必须运用法律手段来规范旅游业的发展。旅游法律关系是指由旅游法律规范和旅游法律事实产生，确认和调整人们在旅游活动过程中形成的权利和义务关系的特殊的社会关系。并非所有社会关系都是旅游法律关系，只有那些受旅游法律法规或者旅游政策所调整，并形成一定的旅游法律事实的社会关系才是现实的旅游法律关系。旅游法律关系是一般的社会关系在旅游法律法规的调整下所形成的法律化形态。旅游法调整的对象就是在旅游活动中形成的带有旅游特点或者体现旅游活动特点的社会关系，如旅游者与旅行社之间存在着旅游需求与满足这种需求的关系。这种关系是通过一定的买卖形式来实现的，即旅游者支付一定的费用，旅行社收取一定费用后为旅游者提供相应的旅游服务，旅游者与旅行社之间形成一定的合同关系，这些关系都需要通过旅游法律法规来调整。旅游法律法规对社会关系的调整同其他法律规范对社会关系的调整一样，也是通过规定相关主体的具体的权利和义务来实现的。旅游法律法规通过规定旅游活动中各方当事人具体的权利义务，以体现国家对旅游活动监管的意志，维护旅游活动的正常秩序。

旅游法学的体系与学习方法。法律体系是由各个法律部门组成的现行法律的统一整体。旅游活动既是一项文化活动，也是一项经济活动。旅游法的体系是由旅游法的各部门法所组成的统一的法律整体；构建一门体系完整、自成一说的旅游法学体系，具有十分重要的理论价值和实践意义。旅游法学体系是内外协调一致的，它对外应与其他法律部门相协调，以保证整个法律体系的和谐统一；对内则应是旅游法的各部门法之间的协调互补，以发挥旅游法的整体功能，维系旅游法的地位和独立存在。有鉴于此，本书所构建的中国旅游法学的体系，是由旅游法体系概论、旅行社监督管理法律制度、导游与领队人员管理法律制度、旅游消费者及其权益保护法律制度、旅游合同法律制度、旅游市场管理法律制度、旅游资源法律制度、旅游安全与旅游保险制度、旅游纠纷及纠纷解决等9章构成。《旅游法教程》的最大特点是融理论性与现实操作性于一体，既适合于大专院校尤其是旅游专业作为教材使用，也适合于旅游业实际工作者、旅游爱好者以及有关的研究人员阅读参考。《旅游法教程》作为专业课教材使用时，最好同学习知识产权出版社出版的《旅游法案例教程》（上册、下册）、《中国旅游法试题库》、《旅游法研究论点述评》、《中外旅游法律法规汇编》等教学与研究的辅助资料结合起来，这样就会收到事半功倍的学习效果。

发表于宋才发、杨富斌主编：《旅游法教程》，知识产权出版社2006年版，第1—17页