城市是现代人类社会文明进步的重要标志，发展小城镇是推进我国城镇化进程的重要途径。西部民族地区在21世纪前20年的城镇化建设，肩负着加快农村改革步伐、全面实现小康社会的历史重任。农村城镇化是打破城乡二元经济结构格局的有效途径，是民族地区实现工业化、现代化的重大举措。西部大开发要继续向纵深发展，就必须紧紧依托农村城镇这个载体；西部民族地区城镇化建设必须全面提速。城镇化建设和发展的主题是建立和完善社会主义市场经济体制，建构集约化经营方式，坚持可持续发展战略，最终全面实现小康社会的发展目标和社会主义现代化。农村城镇化建设必须依法进行：要依法制定科学而合理的城镇化发展规划，完善城镇化多元投资体制和合理征用土地机制，做好城镇化建设过程中历史文化名城和地下历史文物的保护工作，加快城镇化进程中户籍管理制度的改革，加强对城镇化过程中城镇居民的社会保障。民族地区农村城镇化建设要有新思路。民族地区城镇化建设的目标要与国家城镇化战略目标相适应，与国家整个农村和农业改革的总体部署相一致。民族地区城镇化建设要走中国特色的城镇化道路，路径要定位于绿色城镇。

一、民族地区农村城镇化是西部大开发的战略目标

城镇化是经济社会发展的必然产物。城镇化是指人口向城镇集聚、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过程。城镇化的实质是经济结构、社会结构和空间结构的变迁。从经济结构变迁看，城镇化过程也就是农业活动逐步向非农业活动转化和产业结构升级的过程；从社会结构变迁看，城镇化是农业人口逐步转变为城镇人口以及城镇文化、生活方式和价值观念向农村扩散的过程；从空间结构变迁看，城镇化是各种生产要素和产业活动向城镇地区集聚以及集聚后的再分散过程。所以，推进城镇化建设健康发展是农村经济结构调整的重要内容，也是统筹城乡发展、缩小城乡差别、促进城乡经济一体化、实现全面建设小康社会目标的重要途径。从科学发展观的角度看，判断城镇化建设是否健康发展的主要标志有如下四个方面：（1）城镇化的规模和水平与工业化和经济发展水平相适应；（2）城乡资源配置效率和城镇化质量不断提高，生产、生活和生态协调发展，并形成良好的人居环境；（3）逐步形成大中小城市和小城镇协调发展、合理分工、各具特色的区域城镇体系；（4）城乡经济社会协调发展，逐步向城乡一体化方向迈进。2003年我国人均GDP已经突破1000美元，按照世界银行的划分标准，目前我国已经迈进下中等收入国家的门槛[1]。根据国际经验，当前我国正处于工业化和城镇化快速推进的重要时期。

在20世纪的最后10年间，中国这个世界上最古老、最庞大的农业群体国家，因为以小城镇发展为主要特征的城镇化进程的日益加快，使中国大地发生了一场深刻地历史变革。中国小城镇的数量由1978年的2173个，发展到2001年的20347个，增长近10倍。中国城镇化水平由1990年的26%提高到2000年的36%，中国城镇化的年平均增长速度是同期世界平均速度的2倍。在过去的10多年里，我国农村人口占总人口的比例以大约每年一个百分点的速度降低，这意味着每年有近1000万农民成为“城里人”[2]。城镇化是一个漫长的历史过程，它是与工业化和经济发展紧密联系在一起的。在一定时期内，一个地区城镇化推进的速度和规模，必须与其工业化的进程相适应，与其经济实力和发展水平相适应。城镇化又是社会进步的显著标志，提高城镇化的质量，关键在于提高城镇化土地产出率和资源配置效率，优化城镇产业结构和空间结构，建立起良好的人居环境，建设现代化的城镇文化和城镇风貌，而不能仅仅把城镇化片面地理解为高楼大厦、立交桥、大广场、花园式工厂等。只有在城镇化的同时积极推进城镇产业升级，优化城镇空间结构，大力发展现代高效都市产业和节能省地型住宅，提升城镇整体功能和综合竞争力，才能促使城镇向可持续的方向发展。

加快民族地区城镇化建设步伐是西部大开发的既定目标。现代社会和市场经济发展的重点在城镇。目前世界中等发达国家的农村城镇化平均水平已达42%，我国仅为30.9%，西部民族地区城镇化水平则更低；到1998年我国西部地区非农人口为17.9%，东部地区为28%[3] 。其实衡量一个地区的城镇化水平，不单只是考察城镇数量和城镇人口的比例，还必须考虑城镇建设的质量等诸多要素。我国已进入工业化中期发展阶段，城镇化严重滞后的状况，对我国现代化进程产生了诸多不良影响。因而西部大开发的重点任务之一，就是要加快西部地区城镇化建设步伐，为西部地区现代化夯实基础。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出：“小城镇建设要同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，引导更多的农民进入小城镇，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制，增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。”[4]在我国整个城镇化建设的布局中，国家“十一五”规划的重点是发展县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇。城镇密集区和中心城市周边地区的城镇化，要纳入所属区域城镇体系的总体规划，发展一批卫星城镇，形成为中心城市服务的、具有特定功能的城镇化。距中心城市较远的大城镇，要形成农产品集散中心和加工基地，农业信息、技术推广和文化教育中心，带动当地农业和农村经济发展。《国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划》曾指出，我国中西部地区可在壮大现有城市规模和提高质量的基础上，适当增加城市数量，优先发展区位优势明显、交通便利、发展潜力大的中小城市。为适应西部大开发和城镇化建设的需要，有关法律法规还规定，国家将根据具体情况适时调整行政区划，修订现行设市、设镇标准，实行“县改市”与“镇改市”并存的设市模式；适度增加设市数量，对市县同属一地的要调整行政划区，积极推进规模较小的市县(市市、镇镇、乡镇)合并。依据国家关于城镇化发展的规划和构想，当前我国西部民族地区城镇化建设的主要任务，是将农村城镇化与城市现代化两个进程同时推进，将构建城镇化的现实经济支撑与保持城市的可持续发展有机地结合起来，从而使民族地区城镇化过程在时间上得以缩短，在质量上得到提高。在生产力发展方面，西部地区要借助西部大开发的有利时机，尽快使西部地区从整体上进入工业化发展阶段，促使工业化与城镇化两者齐头并进。其实工业化和城镇化是一个问题的两个方面，工业是依托，城镇是载体，只有空间上的聚集才能产生累积效应。我国民族地区城镇化发展严重滞后的状况，是严重制约西部民族地区国民经济发展的新“瓶颈”。只有使西部民族地区工业化与城镇化发展相辅相成，才能在农村人口逐步向城镇转移聚集的过程中，不断提高城镇的现代化水平和市民的生活质量，为城镇(城市)的持续发展开辟新的空间和美好前景。这就是西部大开发既定的战略目标，我们必须为这一战略目标的实现而加快民族地区城镇化建设的实际进程。

西部大开发向纵深发展必须依托城镇这个载体。西部大开发涉及的区域包括12个省、区、市，国土面积685万平方公里，人口3.64亿，分别占全国的71.4%和28.6%。要实现西部民族地区各族人民共同富裕的目标，就必须以城镇为载体，充分发挥城市作为交通中心、信息中心、技术中心和人才中心的作用，为民族地区工业化提供基础设施、市场、技术和人才条件。民族地区城市应当致力于大力发展工业化，以工业化来带动和促进城镇化。一方面应当充分发挥劳动力成本低的优势，大力发展劳动密集型产业，增强对农村人口的吸纳能力；另一方面应当加强对传统重工业基地的技术改造，加快产业升级。“贫穷不是社会主义”，西部大开发的首要任务就是要消灭贫困和落后。人均实现800美元GNP，按我国国内标准是“小康”；但是按照世界银行的标准，则只是刚刚摆脱“赤贫”，进入低收入水平国家的序列。西部民族地区离人均达到800美元GNP的标准还有一定的距离，因而西部民族地区只能以城镇化、工业化作为基本的目标，而这一点又恰恰是将西部大开发引向纵深发展的一条重要和现实的途径。西部大开发的初衷之一就是要加强西部地区基础设施建设，把西部地区之间及西部与东、中部间的城镇、城市连接起来，沟通人流、物流、资金流、信息流等，改善西部的发展条件，以带动整个社会经济的发展。国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，已明确规定基础设施建设是西部大开发的重点，在交通运输、电网、通信、广播电视、水利诸方面给予重点投入。西部地区在城镇化建设的规划中，应当注意突出城镇化的信息传递作用，根据各自特点和不同区位，努力做到基础设施密集区与城镇化分布重合，最大限度地发挥基础设施的功能作用。同时要为国家实行“退耕还林、退耕还草”，封山育林、以粮代赈的移民政策做好落户工作，充分发挥城镇吸纳农牧民人口的“聚集”作用。国家已经明确规定：“对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行两年免征，三年减半征收。对为保护生态环境，退耕还生态林、草产出的农业特产品收入，在10年内免征农业特产税。……对西部地区内鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口自用先进技术设备，除国家规定不予免税的商品外，免征关税和进口环节增值税。”“对现有城镇建设用地的有偿使用收益，主要用于城镇基础设施建设。”[5]据权威数据资料显示，国家为了支持以城镇化为代表的西部民族地区的基础设施建设，仅2000年就动用国债投资及中央财政预算内基本建设资金共计700多亿元；一批在建的大中型基建项目当年完成投资762亿元；新开工了10个重大项目，当年完成投资200多亿元。2001年国家支持西部大开发的国债资金和预算内资金均超过2000年，新开工的12个重点项目，工程总投资约3000亿元[6]。所有这些，充分说明了国家对西部地区城镇化建设的高度重视和支持力度。

民族地区城镇化建设的近期目标是尽快建立起以区域中心城市为核心的城镇网络群。我们通常所说的“城镇网络群”或者“城市网络群”，都是指集中于一定区域内的规模、职能各不相同，彼此密切联系且又互相独立的若干城市或者城镇。以大城市（一般是指省、地级城市）为核心的城镇网络作为所在地区的经济心脏，凭借其强大的集聚效应和辐射功能，在带动该地区经济社会发展中，正在日益发挥其核心作用和“增长极”的作用。譬如，长江三角洲、京津唐和辽中南等城市群，就以强大的经济扩张能力和市场需求，带动周边中小城市和农村经济的整体发展。为此，在西部大开发和城镇化建设的进程中，我们一定要完善和发挥中心城市功能，构织民族地区城镇网络群，建立西部大开发的心脏系统。西部大开发在推进城镇化建设的过程中，某些先导部门和有创新能力的产业集中于一些地区或者城镇，应当以较快速度获得优先发展，以利于形成新的“发展极”。这些发展极是这些地区的生产中心、贸易中心、金融中心、交通运输中心、信息中心、服务中心、决策中心，它们能够通过其吸引力和扩散力不断地扩展自身规模，并且对所在部门或者地区发生支配影响，从而不仅使所在部门或者地区迅速壮大发展，而且能够带动其他部门或者地区的快速发展。为了在西部地区形成若干个发展极，各级地方政府必须首先培育区域中心城市，完善和充分发挥区域中心城市的功能。区域中心城市一般应具有如下特点和功能：（1）区域中心城市必须具备一定规模，主要指人口规模、生产要素集聚规模以及交易规模。（2）中心城市的功能具有多元复合性，只有具备两种以上的城市功能才能形成较高级的“聚落”，大城市的形成本来就是身兼数种功能的结果。（3）中心城市应当有自己的主导产业和主导功能，并且能够与时俱进。（4）中心城市应当有一定的区位优势[7] 。在西部民族地区城镇化发展的进程中，必须集中力量建设和扩建一批具有现代化水平的区域（含跨省域）中心城市。譬如重庆、成都、西安、昆明、兰州、乌鲁木齐等城市，已经成为西南、西北地区最重要的中心城市，是西部大开发的主要基地。但是作为区域中心城市，这些城市的规模仍然显得过小。譬如，重庆市刚改建成为直辖市不久，包括大量的市区农业人口在内的人口才逾千万，而且这种人口规模还是行政区划的产物，并非是城市自然发展的结果。与此同时，要尽快建立中心城市的卫星城市群体，发挥大中城市的聚合辐射功能，以带动小城市和农村城镇化的快速发展及其功能作用的发挥。

二、民族地区农村城镇化是全面小康社会建设的必由之路

农村城镇化是打破城乡二元经济结构格局的有效途径。把“三农”（农业、农村、农民）问题放在“城乡经济社会统筹发展”的全局中，而不只是作为一个部门或者一个产业的问题来思考，这就充分体现党中央和政府对“三农”问题的高度重视，指明了要跳出“三农”的圈子寻找解决“三农”问题的出路，改变目前存在的城乡二元经济结构格局，把大量农村剩余劳动力转移出去，从根本上解决“三农”问题的决心。大量的农村剩余劳动力滞留在有限的土地上，即使土地的回报率很高，收入总量也难以有较大幅度的增长。因而解决“三农”问题只能城乡统筹兼顾，加快农村城镇化发展步伐，加快农村劳动力向非农产业和城镇转移，逐步减少从事农业的劳动人口，增加农民更多的就业机会，增加农村人均资源占有量，实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。由农业人口和农业产值占很大比重向非农业人口和非农产值占很大比重转变，是一种规律性的经济社会现象。我国人口绝大部分从事农业、居住在农村，农业人口明显高于43.1%的世界平均水平。农业人口向非农业人口转移，是我国现代化必须完成的一项艰巨任务。据统计资料显示，2000年占49.5%的农业劳动力提供的GDP只占16%。要从根本上增加农民收入，就必须设法“减村扩镇”，减少事实上的农民数量。农民进城就业和城镇化建设，减少了直接从事农业生产的劳动力数量，无异于增加了农业劳动力的自然资源占有量，这既有利于提高农民现实收入，也有利于缩小城乡差别。要实现农业富裕劳动力向非农产业的可靠转移，基本的条件就是转移出来的劳动力能够获得相对稳定的就业机会和基本的社会保障。如果缺乏这些基本条件，那么，流动的农业劳动力将始终无法彻底摆脱作为“最后保障的”原有赖以生存的土地。这样既会严重影响农业生产的集约化发展，也会使农业劳动力向城镇的转移处于不稳定的松散结构状态。在世界现代化的历史进程中，城镇化和工业化从来就是密不可分的。城镇化是工业化的必然产物，现代化是城镇化的必然结果。西部民族地区离开了城镇化，工业化的效率就会低下；而离开了工业化城镇化就会失去产业依托和有力支撑，最后失去发展的动力，想要走出城乡二元经济结构状态，实现西部民族地区的现代化也就无从谈起。城镇化是民族地区建设现代农牧业、发展农村经济、增加农民收入的必然要求。必须依托城镇开拓农村市场，大力发展西部民族地区市场经济，进一步搞活农牧产品流通，带动农牧业和农村经济的结构调整，推进农牧业产业化经营，提高农牧业的综合效益，增加农民收入。只有当城镇化水平提高了，农村大量的剩余劳动力才可能到城里来打工挣钱，这不仅能在整体上提高农民收入，而且使安心于农业的农民有能力加大对农业的投入，从而促进农村和农业经济发展。具体地说，农村工业化布局的重要力量是乡镇企业和民营企业，通过城镇化积聚乡镇和民营企业、积聚人才、积聚技术、积聚资金等要素，从而产生积聚效应和规模效益，就可以从根本上改变过去那种乡镇企业和民营企业“村村点火，处处冒烟”的资源浪费和环境污染状况，使农村有限的资源在更大的范围内和更高的层次上的到优化配置和合理利用。

农村城镇化是民族地区实现工业化、现代化的重大举措。根据中国村镇建设统计资料显示，在1995—2001年间，我国建制镇总数增加了3047个，人口增加了3684万人，小城镇个数在原有基础上增加了20.3%，城镇人口增加了39.6%。建制镇的存在方式也在不断发展变化，譬如，规模较小的集镇有的发展成为小城镇，有的因为划入市区或者撤并而消失。因此，同期集镇实际减少10706个，人口减少1032万人[8] 。农村现代化建设必须以农村城镇化为核心和重点，没有西部民族地区城镇化和工业化，就不可能建成民族地区的小康社会。2001年我国民族地区国民生产总值中第二产业的比例只有40%左右，与全国的平均水平相差约10个百分点；而第二产业的从业人员占全部从业人员的比例均在20%以下，低于23%的全国平均水平，西藏自治区只有4.9%[9]。这个数字既说明西部民族地区的工业发展本身落后，也反映了西部民族地区的城镇化发展严重滞后的状况。西部民族地区要想在2020年实现工业化的目标，就必须大力推进西部民族地区的城镇化。从具体思路上说，西部民族地区既要继续发展大中城市，发挥好大中城市对中等城市的辐射带动作用和中等城市对小城市的补充、服务作用；又要加快发展小城市和小城镇，依托众多的小城市和星罗棋布的小城镇，加快西部地区资源开发的步子，加大农副土特产品的加工力度，大力发展具有少数民族特色的乡镇企业和乡村工业，走出一条适合民族地区工业化的路子。在推进城镇化的过程中，一定要因地制宜，产业布局能工则工、能商则商，突出特色。譬如，各少数民族都有自己独特的民族和历史文化，民族地区大多数风景秀丽，人文景观独特，旅游资源十分丰富。所以，民族地区完全可以走发展旅游和城镇化建设互相促进的路子，在发展旅游业的过程中加快城镇化建设，在推进城镇化建设的进程中带动旅游业的大发展。我国少数民族地区国土面积大，人口密度并不大。但是，在现有国土面积中沙漠戈壁、高山荒原和草地等占了很大部分，真正的可耕地却很少。因而农村城镇化就可以把大量的乡村人口转移到城镇和农牧业以外的产业，减少人为对自然资源的过度开采利用，真正实现退耕还林还草，以供后人永续利用。信息化产业目前在民族地区的市场占有份额很少，而城镇化建设又必然为通讯、计算机等信息产业的发展带来新的发展机遇和条件。城镇服务业（第三产业）既是一个能大量吸纳劳动力的行业，又是一个发展前景十分广阔的经济领域，加快城镇化建设就必然对民族地区服务业的发展起到极大地推进作用。民族地区小康社会建设说到底，就是人们的生产生活方式由乡村型向城市型转化的问题。为了适应这种生产生活方式的转化，民族地区城镇化要解决的问题不仅是经济发展，而且要大力发展文化、教育、科技、体育、卫生等社会事业，努力提高人口素质和广大人民群众的生活质量。而推进民族地区城镇化建设，降低进入大中城市的门槛，大力发展小城镇，把分散的乡村人口转移到城镇，使更多的人能够享受到市民的待遇，就能够从整体上不断提高少数民族的人口素质和广大人民群众的生活水平。

西部民族地区城镇化建设必须全面提速。提高农村城镇化水平是“统筹城乡经济社会发展”的重要措施，到2002年我国城镇化率已接近39%，仍远远落后于世界平均水平，比中等发达国家低11个百分点。根据国际城镇化发展的经验，发达国家在人均国内生产总值达到3000美元以后才出现买方市场，而我国人均在1000美元时就出现了工农业产品低水平过剩。其中的一个重要原因，就是我国城镇化发展严重滞后。预见未来的20年，城镇化将成为我国城乡经济发展的最主要推动力；到2020年，城镇化水平将从现在的30%上升到50%以上[10]。我国小城镇建设已经呈现快速发展的态势，不少地区通过实践走出了富有特色的城镇化发展道路。截止1999年底，西部地区共有各类城市158个，城镇人口8073万人，占总人口比重的22.5%，但是与东部地区相比，西部民族地区城镇化进程仍有相当大的差距。西部民族地区城镇化滞后，已经使西部与东部的经济发展差距进一步拉大。譬如，1978年西部10省区的第一、二、三产业的产值份额，分别是37.2%、44%和18.8%，其城镇化水平在15%左右。1997年西部地区的第一、二、三产业的产值份额，分别为25.5%、41.7%和32.8%，其城镇化水平为25.2%。同年全国的相应值，分别为18.7%、49.2%和32.1%及29.9%。东部发达地区相应值分别为13.4%、49.5%和37.1%及31.2%。也就是说，1997年西部地区城镇化水平比全国水平低4.7个百分点，比东部发达地区低6个百分点[11] 。随着西部大开发整体的逐步深入，西部地区城镇化进程正在全面提速。以广西为例，广西壮族自治区在“十一五”期间将加快推进城镇化，突出大城市、集约发展大中城市和小城镇协调发展道路，培育形成城市群和城镇带。据广西壮族自治区政府提供的统计数据显示，2005年广西城镇化率已达到33%，比2000年提高约5个百分点。广西农村人口比例的降低和城市人口比例的提升，反映出城市带的快速发展。在“十一五”期末，广西首府南宁市将突出“绿城”品牌，建成常住人口超过200万人的区域性国际化城市。作为广西工业中心的柳州市，5年后常住人口也将达到140万人。在未来十多年中，广西人口自然增长率如果保持在千分之七点二左右，城市化以每年2%的速度增长，那么到2020年，城镇化率将达到50%以上，城镇人口将超过3000万人，城市净增人口达到1500万人以上。“十一五”期间广西将建立“四群四带”的城镇格局，即依托沿海高速公路和铁路网，形成以南宁市为核心的南北钦防沿海城市群；依托交通枢纽和工业重镇地位，形成以柳州为中心的桂中城镇群；依托湘桂铁路和高速公路，形成以桂林市为中心的桂北城镇群；依托西江水道、高速公路和洛湛铁路，形成以梧州、玉林、贵港市为中心的桂东南城镇群；以及依托黔桂、南昆铁路和桂梧、南友高速公路，形成以河池、宜州为轴心的黔桂走廊城镇带；以百色、平果为轴心的右江走廊城镇带等。

西部民族地区城镇化进程的提速意味着整个西部大开发的提速。西部民族地区城镇建设提速，必须紧紧抓住三个主要问题不放：一是弄清楚在既成的东西部区域格局中城镇化的差异及其特点是什么？二是弄明白究竟什么是适合西部区域特点的城镇化发展模式？三是寻找到促使西部民族地区城镇化进程提速的具体方式和行之有效的手段。西部民族地区城镇化发展，必须突出为农牧业、农村和农牧民服务的功能。农村要集中，不集中就不能发展。这里所说的“集中”是指：（1）人口的脱贫性迁移与相对集中，譬如运用经济手段与必要的行政措施，促使贫困地区的农村人口由贫困地向富裕地流，由乡村向城镇流，由第一产业向第二、第三产业流；（2）由人口的合理流动与相对集中，促使农村土地的适当集中和规模经营；（3）人退林（草）进，“退耕还林（草），封山育林”，植被再造，山川秀美，创造现实可能与活动空间；（4）落后地区的人口迁移与集中，根本目的是为了脱离贫困，向现代都市文明靠近。西部民族地区城镇化的健康稳步发展，不仅能够有效地解决“三农”问题，而且能够加大农村劳动力在第三产业的容量，为全面实现小康社会的目标奠定坚实的基础。譬如，韩国、泰国等在20世纪70—90年代初期，在非农产业就业增长中，从事第二产业每增加1个就业人员，从事第三产业就相应增加1.5—2.9个就业人员。我国上海市2000年城镇化率为88.3%，居全国之首，上海的农民收入也居全国第一。据国家发展改革委员会测算，2001—2015年间，如果我国每年能够提高1个百分点的城镇化速度，将能够转移2.5亿农业人口，按照目前城镇人口消费支出水平测算，即可以增加6000多亿元的消费需求。而转移出2.5亿农业人口，对于继续从事农业的人口来说，则意味着增加30%的总收入；若用于消费将增加5000多亿元的消费，可以带动最终消费支出1亿元以上，平均每年700多亿元，并为GDP的增长率贡献0.85个百分点[12]。

三、民族地区农村城镇化建设要依法进行

要依法制定科学而合理的城镇化发展规划。城镇化水平不仅是一个地区现代化水平的重要标志，而且是社会文明程度的标志之一。西部民族地区城镇化建设，必须依据中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，制定科学的城镇化发展规划。目前在城镇化建设方面突出存在的问题有三个：一是在解决城镇化供水、供电、道路、通讯、绿化等基础配套设施建设，以及文化、广电、娱乐、体育、学校、医院、市场等服务功能建设方面，普遍存在小而全、互相攀比，数量上盲目扩张，布局过密，规划与现实经济规模和人口规模脱节，造成基础设施功能和服务设施功能闲置、浪费。二是城镇建设缺乏必要的宏观指导，同一地区的城镇与城镇之间彼此雷同，分工不明确，产业结构趋同，缺乏城镇的个性特色，且重复建设太多。三是有些地区的城镇建设，主要是通过行政区划变动的机制形成新城镇，极少科学地反映该地区城市化与现代化的进程，其突出表现就是城镇数量的增加与城镇人口的增长不成比例。为此就要打破过去那种封闭的、按行政区划“划地为牢”的分散格局，试行按产业结构和发展特色经济的要求扩大行政区划范围，实行拆并结合，加速西部地区区域化和城镇化建设。产业和市场商业基础是农村城市化的发动机，是发展城镇化的关键和基础。城镇化建设的发展规模必须按《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出的：“小城镇建设要合理布局，科学规划，体现特色，规模适度，注重实效”[13] 的原则为指针，以产业和市场所形成的经济总量为依托，相互促进。城镇化不是一般乡村的简单放大与机械扩张，它具有很强的综合功能和辐射力，必须按照“以人为本，整体和谐，布局合理，功能配套”的要求，以整体布局为前提，以规模为基础，科学合理规划，配套完善功能。经过综合考察分析，我们认为小城市人口规模一般以涵盖、辐射10万人左右为宜，镇区常住人口以不低于2—3万人为宜，辐射10公里以内为适中。达不到一定的规模，就会造成城镇化基础设施功能的闲置和浪费。西部民族地区的城镇化建设既不能照搬别国模式，也不能简单效仿东部地区的套路，必须突出西部地区的地理区位特色，体现资源、产业、文化、历史、经济等个性，把它同当地的人文景观和文化传统有机地结合起来考虑，提高西部地区城镇的文化品位，形成一批特色鲜明、风格各异的小城镇群落。

要依法完善城镇化多元投资体制和合理征用土地机制。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》曾指出：“改革完善城镇用地制度，调整土地利用结构，盘活土地存量，在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，妥善解决城镇建设用地。”必须“广辟投资渠道，建立城镇建设投融资新体制，形成投资主体多元化格局。在政府引导下主要通过发挥市场机制作用建设城镇化，鼓励企业和城乡居民投资。”[14] 从城镇化建设投资体制方面看，首先要加大国家对西部地区城镇化建设投融资的力度，坚持以“市场筹集为主、政府补贴为辅”的原则，走“招商引资、政府投资、综合开发、滚动发展”的建设道路。按照《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》规定，实行“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，采取独资、合资、股份制、转让基础设施经营权、以资源(土地)合作建设等方式，吸引企业、客商、居民、农民和社会各界投资参与城镇化住宅开发和基础设施建设。市(县)财政在编制年度行政事业单位预算时，应当单列小城建设事业经费指标，安排一定数额的城镇化规划建设事业补助费。还可以通过银行发行一定数额的建设债券等直接融资方式吸纳社会游资、通过银行贷款解决部分资金，以及从乡镇企业上交利润中拿出部分用于城镇化基础设施建设。在城镇化基础设施建设中，要建立健全各级财务监督机构，监督资金的合理使用；尤其要按照《中华人民共和国预算法》的要求，设立独立的镇一级财税机构和金库，健全预算决算制度。再从城镇化建设合理征用土地机制方面看，一定要认真贯彻执行近年来制定的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《占用征用林地审核审批管理方法》、《“十五”国土资源生态建设和环境保护规划》、《关于加强草原保护与建设的若干意见》、《国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划》、《“十五”西部开发总体规划》、以及《全国土地开发整理规划》等法律法规，对西部民族地区城镇化的发展要统筹规划、集中用地，切实做到集约用地和保护耕地。尤其要通过挖潜、改造旧城(镇)区，积极开展迁村并点、土地整理，开发利用荒地和废弃地的方式，解决城镇扩建、改建的用地问题。要采取严格保护耕地的措施，防止乱占耕地和良田。城镇化建设用地必须纳入省(自治区、直辖市)、市(地)、市(县)土地利用总体规划和土地利用年度计划。对重点城镇化的建设用地指标，宜优先安排；除法律规定可以划拨的土地之外，一律实行有偿使用，其有偿使用收益，依法规规定留给镇级财政用于城镇化开发建设。由于我国对城镇和农村土地采取两种不同的所有制和体制，地方政府在城市化过程中有权通过一定的补偿机制征用农村土地。自1991年开始，许多地方政府将农业用地开发用于招商引资的非农业用地，发挥土地资产效益，加速城镇化发展。这种使劳动力与其他生产要素的组合成为现实的作法，解决了多年来农村城镇化建设资金不足的问题。但是由于某些原因，部分地区过分强调“以地生财”，滥用土地现象时有发生。由此导致过去人们一说耕地减少就将矛头指向非农业用地，尤其是城镇建设用地，这是不公平的。严格地说，城市化有利于提高土地的利用率。据有关资料显示到1997年，我国城市、建制镇、集镇和村庄的建设用地合计为18.95万平方公里，占全部非农用地所占耕地的53.7%。其中城镇占23%，乡村居民点占77%。特大城市的人均占地仅为75平方米，但小城市已上升为143平方米，农村则升至170平方米[15]。由此可以看出，只要我们切实依法合理使用土地资源，我国的城镇化建设实际上有利于提高土地资源利用的集约程度，缓解我国巨大的土地压力。

要依法做好城镇化建设中历史文化名城的保护工作。一座城市是否有品位，是否具有吸引力，关键在于这座城市是否能够发挥自己的特色，张扬自己的个性。而作为城市的“个性”，又恰恰是这座城市昨天历史的沉淀和文化的凝结。因而民族地区城镇化建设面临着民族文化的保护与创新。民族文化是在一定的地域环境中形成的，反映了一个民族在特定历史条件下的社会生产力水平和人文精神，文化的多样性对于人类社会发展来说与生物的多样性同样重要。而经济的发展及其现代化与民族文化不一样，它具有较强的趋同性特征。譬如，城镇化进程、工业化建设、搬迁移民等等，都可能使民族文化的个性特质削弱，如果不重视民族文化的保护与创新，个别人口较少的民族及其文化很可能就会在城镇化或者搬迁移民过程中消失。所以，《中华人民共和国文物保护法》第10—12条规定：“各级人民政府制定城乡建设规划时，事先要由城乡规划部门会同文化行政管理部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，纳入规划。”“文物保护单位的保护范围内不得进行其他工程建设。如有特殊需要，必须经原公布的人民政府和上一级文化行政管理部门同意。”“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带。在这个地带内修建新建筑和构筑物，不得破坏文物保护单位的环境风貌。”[16] 西部民族地区城镇化建设必须严格执行国家《文物保护法》等法律法规，将历史文化名城和文化古迹保护纳入城市规划范围，并制定和完善相关的地方保护历史文化名城和地上历史文物的法规。要认真总结过去在旧城区改造和城镇化建设过程中的教训，不能重犯像1999年湖北省襄樊市为旧城区改造而强行拆毁仅存的宋明时期古城墙、2000年福州市为改造商业街而将“三坊七巷”历史名街开膛破肚那样的错误。经过考察我们认为，云南省城镇化建设在这个方面就做得非常好。譬如，丽江古城在1997年遭遇大地震之后，由于城镇化规划科学合理，加之精心设计、精心施工，重建后的丽江古城在保存了原来独特的人文地理风貌的同时，城市的基础设施得到了明显改善，旅游事业得到了极大发展，丽江古城也因之而被联合国正式列入了《世界遗产名录》。瑞丽、河口等边境城市，充分利用地理区位优势和人文景观大力发展边境贸易，不仅推动了经济发展，还推动了周边地区城镇化建设。由于云南省在城镇化开发建设中重视了对文化名城的保护，因而像喜洲、勐罕、石鼓等地，都成了中外游客必到的旅游胜地；使得丽江古镇的纳西民居令人陶醉，白族民居声名远播，傣族则以吊脚楼而闻名遐迩。据有关部门统计资料显示，2005年云南省内居住3万人以上的城镇达到20个，2万人以上的城镇达到40个，1万人以上的城镇达到100个，全省城镇化水平达到25—27%。

要依法做好城镇化建设中地下历史文物的保护工作。西部民族地区是中华文明的重要发源地之一，自古以来就是一个多民族聚居的地区，各民族人民共同创造了光辉灿烂的古代文化，留下了丰富而珍贵的文化遗产。这些历史文物是历史上各族人民共同开发西部、建设西部，在这里生活、繁衍、生息的历史见证。在西部大开发的过程中，做好保护地下历史文物工作，具有重要的历史意义和现实意义。为此就要按照国务院办公厅《关于西部大开发中加强文物保护和管理工作的通知》，从如下7个方面着手进行：(1)要加大对《中华人民共和国文物保护法》等相关法律法规宣传、贯彻的力度，大力提倡、动员和引导社会参与文物保护，各级政府要依法保护和管理好管辖区内的历史文化遗产，将文博事业发展列入区域经济和社会发展“十一五”发展规划。(2)妥善处理好西部大开发中地下文物保护和经济建设的关系，做好西部地区文物调查、评估和公布文物保护单位等基础性工作，摸清底数，加快文物普查和文物地图集的编纂工作进度，在可能埋藏文物的地方做好重点文物保护区域的划定工作。凡基本建设进行文物勘探、考古发掘所需费用，应当按国家计委、财政部(计价费［1997］1220号)文件的有关规定，由建设单位从项目投资中列支。(3)做好古遗址、古墓葬的保护工作，要把古遗址、古墓葬特别是大型遗址的保护纳入当地退耕还林(草)和土地利用规划；对遭到耕作破坏严重或者埋葬较浅的大遗址，要列入退耕还林(草)的重点目标，以减缓耕作和自然力对遗址的剥蚀，防止新的破坏。(4)要根据西部地区历史文物、少数民族文物和各类矿物、动植物标本相对丰富的实际情况，做好抢救和保护工作，有计划、有重点地发展各具特色的专题博物馆。(5)科学、合理地发挥文物特有的作用，将文物旅游的资源优势转化为经济优势，加强爱国主义教育并增强民族凝聚力。(6)对于宗教活动场所的古建筑和寺庙内收藏的各类文物，要按照《文物法》进行有效管理，制订专项保护法规和规章制度，建立相适的管理组织，自觉接受文物行政管理部门的指导、监督和管理。(7)加大对盗掘、盗窃、非法交易和走私文物等违法犯罪活动的打击力度，公安、工商行政管理、海关、文物等有关部门要通力协作，对各种文物犯罪分子特别是那些破坏性强、危害严重的盗掘团伙和走私集团，必须坚决摧毁，依法予以严厉打击[17] 。

要依法加快城镇化过程中户籍管理制度的改革。我国城镇化之所以落后于工业化进程，不合理的户籍及土地制度是很大的制约因素。长期以来，户籍管理制度强制性的把农村人口固定在他们祖祖辈辈生活的地方，除了年轻人进高等学校、征兵入伍和极少数的招工进城等几种特殊机会改变农民身份外，农民只能世世代代当农民。这种城乡分割的户籍管理制度严重地阻碍着农民进城，既延缓了农民离土离乡的步子，也不利于实现农业的规模经营。户籍制度是一种居民按照居住地进行户口登记和管理的制度。我国的户籍制度是在50年代后期逐渐形成的，1958年开始实施《中华人民共和国户口登记条例》。人们通常认为这种在计划经济体制下孕育的户籍制度，实际上是一种城乡不平等的“特权”制度，它是中国农村城镇化进程面临的最大制度性障碍。不打破这种现状，就很难提高我国农村城镇化水平。随着改革开放的逐步深入，附着在城镇户口上的各种利益趋于消失，农村人口不断地向城市流动，对传统的城镇户籍管理制度进行改革已成为历史的必然。为此，国务院于2001年3月30日批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，力图通过改革城镇化户籍管理制度，引导农村人口向小城镇有序转移，促进小城镇健康发展，加快我国城镇化进程。同时，为户籍管理制度的全国性总体改革奠定基础。近年来全国已有河北、江苏、山东等11个省试行城乡统一的户口登记管理制度。因而西部民族地区在进行城镇化建设的进程中，必须认真落实《关于促进小城镇健康发展的若干意见》和《小城镇户籍管理制度改革的意见》，放开对县以下小城镇户口的户籍管理，打破农村户口与城镇户口封闭分割的管理模式，认真贯彻执行如下规定：(1)城镇化户籍管理制度改革的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。(2)凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或者生活来源的人员，以及与其共同居住生活的直系亲属，均可以根据本人意愿办理城镇常住户口。(3)已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口，自理口粮户口等，凡符合上述条件的统一登记为城镇常住户口。(4)对经批准在小城镇落户的人员，不再办理粮油供应关系手续；根据本人意愿，可以保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。农村集体经济组织要严格执行承包合同，防止进城农民的耕地撂荒和非法改变用途。对进城农户的宅基地要适时置换，防止闲置浪费。(5)对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。地方公安机关要做好具体组织实施工作，严格按照办理城镇常住户口的具体条件和要求，统一行使户口审批权。(6)经批准在小城镇落户的人员，在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策。(7)各地区要结合本地经济和社会发展水平的实际，研究制定具体的实施办法，使小城镇的人口增长与经济和基础设施建设、就业和社会保障以及各项公益事业的发展相协调，防止在发展城镇化过程中不切实际地“一哄而起”，盲目扩大规模，大量占用耕地，削弱农业的基础地位[18] 。要按照《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的精神，“健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。推进大中城市户籍制度改革，放宽对农民进城就业和定居的条件。”[19]实行按照居住地划分城乡人口、按照职业确定身份的户籍管理制度，并且逐步采用身份证代替户籍的制度。“流动人口”是中国户籍管理制度下的一个独特群体，即使城镇化户籍制度改革实施后，在城市化进程中仍然存在流动人口问题，其主体仍然是农村人口。应当看到农民工进城务工不仅是农民就业的需要，也是城市发展的需要；不仅是农民增加收入的渠道，也是我国制造业和服务业始终保持低成本竞争优势的重要因素。因此，必须加强对进城务工农民工的法制教育，帮助他们知法、学法、懂法、用法，将对进城农民工的管理纳入法制化的轨道，并给他们提供必要的法律咨询、法律援助和法律服务。

要依法加强城镇化过程中居民的社会保障。目前城镇居民社会保障程度较低，这主要反映在养老、医疗、居住环境、卫生条件、交通运输、邮电通讯等方面还比较落后，尤其是就业面较为狭窄，一部分先富起来的农民不愿意在小城镇落户，而向往到条件相对完善、保障制度较好的大中城市落户。为此我国《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》指出：要“形成比较健全的劳动和社会保障法律法规体系，劳动保障事业发展全面纳入法制化轨道。”“加快制定出台《社会保险法》及配套法规，逐步建立以《劳动法》和《社会保险法》为基础的劳动和社会保障法律法规体系。完善劳动保障监督制度，健全劳动保障监督机构，有关机构和社会组织配合的工作机制，切实保障劳动和社会保障法律法规的实施。完善劳动保障行政执法监督制度，全面推行执法责任制、评议考核制和规范性文件的审查备案制度，进一步提高劳动和社会保障部门的依法行政水平。”[20]力争在“十五”“十一五”期间出台《社会保障法》、《劳动合同法》、《基本养老保险条例》、《工伤保险条例》、《生育保险条例》、《劳动保障监督检查条例》、《劳动力市场管理条例》等法律法规，及时制定并出台相应的配套法规规章。总之，要以艰苦创业精神拓展、深化城镇化的医疗、养老、失业、就业、创业等社会保障制度改革，逐步建立个人养老保险账户和失业保险金以及农村与城镇社会保险之间的转换渠道，解决农民离开土地后的后顾之忧。同时要引导城镇居民开展社区化社会保障活动。我们在这里所论及的社区化社会保障，是指城镇化居民除享受国家基本保障外，依托社会载体，动员社会力量新建各种基础服务设施和配套功能，借此积极发展社区非营利组织，完善城镇化社区的福利服务，为城镇化社区的居民提供保障安全、生存和发展方面的福利性服务。社区服务是工业化、城市化的产物，它根据社区居民的实际需求，建立社区服务设施，譬如开辟社区服务中心、敬老院、保健站、市民救助中心等，组织一支专职、兼职与志愿者相结合的社区服务队伍，为社区开展便民、利民服务。只有把国家为城镇化提供的社会保障与社区化社会保障结合起来，两条腿走路，才能在我国现有经济实力的基础上，不断满足城镇居民持续的、不断发展的、与城市化过程相伴随的保障需求。

四、民族地区农村城镇化建设要有新思路

民族地区城镇化建设目标必须与国家城镇化战略目标相适应。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》第八章和第九章，对我国实施西部大开发战略，实施城镇化战略做出了具体的规划。《纲要》指出：“提高城镇化水平，转移农村人口，有利于农民增收致富，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。”[21] 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》第17条指出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。”[22]无论在中、东部地区，还是在西部少数民族聚居区，发展城镇化的关键在于繁荣城镇化经济，把引导农村各类企业合理聚集、完善农村市场体系、发展农业产业化经营和社会化服务等与城镇化建设结合起来。为此就要打破原来的城乡分割体制，逐步建立起市场经济体制下的新型城乡关系；改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动机制。西部大开发要打城镇化的牌。如果把经济发展比作是地区发展的推动器，那么城镇化就好比是沙漠中的绿洲；只有加快城镇化建设，才能加速西部大开发的实际进程。推进城镇化要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。针对目前我国西部诸省区城市构成中存在的“大城市不够大、中等城市不够强、小城镇分布不够广”的现状，我们必须把西部城镇化建设的发展目标纳入国家城镇化战略目标之中去，坚持“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展。”[23]“发展小城镇是推进我国城镇化建设的重要途径。小城镇建设要合理布局，科学规划，体现特色，规模适度，注重实效。要把发展重点放到县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。”[24]要针对西部地区不同的发展程度，实施不同的城镇化发展对策。譬如，像四川、陕西等经济相对发达的省份，可制定大中城市建设同时并举的战略措施，发展一批在经济、文化、教育方面有辐射作用的中心城市；在新疆、宁夏、青海等地区，则应当在优先发展省会城市的同时，集中财力重点培育1—2个城市。城镇化是整个西部地区建设的重点，城镇化既依附于中心城市，同时又是实现农业现代化的标志所在，还是实现农产品的深加工以及完成农村产业化升级与调整的关键。中共中央、国务院为了确保城镇化建设健康发展，于2000年7月还专门制定了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，明确提出要把引导小城镇健康发展，作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务[25]。为了积极稳妥地推进城镇化建设，云南省曾明确提出，加快城镇建设是云南新世纪发展的战略决策，把推进城镇化进程作为“十五”“十一五”期间云南经济社会发展“四大战略”(即科教兴滇、可持续发展、城镇化、全方位开放)之一，把城镇化建设纳入国民经济和社会发展的总体规划。争取到2015年，城镇非农人口达到1700—1900万，城镇化水平达到35—40%，逐步形成以中心城市群和沿路、沿边城镇带为骨架、大中小城市结构基本合理、布局优化和各具特色、功能比较完善的城镇体系[26]。

民族地区城镇化建设必须与国家整个农村和农业改革部署相一致。在西部大开发的过程中，加快西部地区小城镇建设，尽快改变其乡村与城市二元结构的状况，也就是在消灭城乡差别实现农村城市化。在我国大城市、中等城市、小城市(县级市或者县城)与广大农村之间，实际上缺少了一个重要的联系环节(小城镇)。2001年1月中央农村工作会议指出，加强农村基础设施建设，加快城镇化建设，就是在促进农村第三产业的发展。“促进农业富余劳动力逐步从种植业向多种经营、乡镇企业和小城镇转移，是提高农业劳动生产率的必由之路，也是使农村丰富的劳动力资源得到充分利用、多渠道增加农民收入的客观需要。不改变九亿农民搞饭吃的局面，农民就富裕不起来，农村现代化就难以实现。”所以“发展小城镇关键是发展经济”[27] 。为此，农村改革和城镇化建设必须从如下几个方面夯实基础：(1)积极培育小城镇的经济活力。充满活力的经济是城镇化繁荣与发展的基础，必须根据城镇化的特点，以市场为导向，以产业为依托，大力发展特色经济，着力培育各类农业产业化经营的龙头企业，形成农副产品的生产、加工和销售基地。要发挥城镇化功能和连接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业，因地制宜地发展各类综合性或者专业性商品批发市场，同时充分利用风景名胜及人文景观，发展观光旅游业。(2)引导乡镇企业继续推进两个根本转变。乡镇企业要立足城镇化资源优势，重点发展农副产品加工、储藏、保鲜、运输等行业，加快改造传统工业，积极发展商业、运输、饮食服务、旅游等劳动密集型产业。要加快结构性调整、技术进步和体制创新，实现乡镇企业新的发展。(3)要逐步形成城镇对农村的带动力。城镇化的发展要以产业发展为依托，在加工、贸易和旅游诸方面形成有特色的主导产业，尤其要与农业产业化、乡镇企业、专业市场和社会化服务体系建设结合起来，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性循环系统，增强城镇集散农副土特产品以及吸纳农村人口、带动农村发展的能力。(4)发展小城镇既要积极又要稳妥。要科学规划，合理布局，明确发展重点，防止一哄而起。国家要在农村电网改造、公路、广播电视、通讯等基础设施方面给予扶持；地方各级政府要重点支持城镇镇区道路、供排水、环境整治、信息网络等公用设施和公益事业建设。对所有开工项目，应当严格实行审批程序，严禁以城镇化建设为名，铺张浪费，或者大搞楼堂馆所。(5)各地要抓紧制定促进城镇化发展的投资政策、土地政策和户籍改革实施办法。对农民跨区就业和进城务工，要切实加强引导和管理，使之有序进行。

民族地区城镇化建设要走中国特色的城镇化道路。我国理论界关于中国城镇化道路的争论，其焦点在于是“以发展大城市为主”还是“以发展中小城市或者小城镇为主”。党的“十六大”报告一锤定音：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”[28]要走“中国特色的城镇化道路”，就不能照搬别国城镇化发展的模式，更不能步西方发达国家走过的先污染后治理、先蔓延后治理的老路。“中国特色的城镇化道路”概念的提出，表明我国城镇化道路及对城镇化的认识发生了根本转变：（1）在对待城镇化的态度上，由害怕、否定、排斥城镇转向积极稳妥地推进城镇化；（2）在城镇化发展模式上，由滞后城镇化转向适度同步城镇化；（3）在城镇化的类型上，由严格限制大城市发展、强调分散型的小城镇转向大中小城市与小城镇协调发展；（4）在城镇化的动力和实现机制上，由政府包办、计划推进转向政府导向、市场推进、注重发挥民间力量作用。这些重大转变纠正了过去关于城镇化道路的缺陷，必将极大地推进和加快我国西部民族地区的城镇化进程，促进工业化和城市化的协调发展、同时实现。城市圈的发展模式，在我国未来城镇化发展中可能成为最有效率和效益、最切合实际的一种形式。所谓“城市圈”，是指以大城市为核心带动周边众多小城市、小城镇发展，形成具有紧密互动关系的城市群或者城市带。通过建立若干城市圈，可以实现经济发展在空间上的多极带动，使大中小城市合理分工，协调发展。在城市圈内，中心城市发挥辐射和带动作用，中小城市为大城市提供功能配套和支持；既保持城市群落中每个城市的相对独立性，又打破行政区域的分割与封闭，组成紧密联系的社会网络，优势互补，资源共享，协调发展；依靠经济的、市场的手段来配置资源，减少行政和人为因素的干扰，使城市系统灵活而有生命力。在形成城市圈的过程中，应当避免以大吞小的现象，不要把周边城市都强行划进中心城市的管辖范围，大中小城市之间应当是独立、平等的[29]。西部民族地区作为后发展地区，应当充分利用“后发优势”，吸取先进地区城镇化建设的成功经验，在坚持“高起点规划、高水平设计、高质量建设、高效能管理”的基础上，将“经营城镇”的思路贯穿到城市规划、发展、建设与管理的全过程，树立城镇形象，营造城镇特色，打出城镇品牌，提高城镇档次，从而使城镇土地资产不断增值。城镇化建设要坚持重点城镇和小集镇结合的原则，逐步形成一批不同规模等级的城镇与集镇，充分发挥发挥其在民族地区经济和社会发展中的促进作用。城镇化建设还要把环境创新摆在突出位置，坚持以人为本，绿化、美化、净化、亮化城镇，建设标志性工程，增添新的人文景观，从硬件上把城镇形象提高到一个新的层次。同时要着力营造有利于投资创业和经济运行的政策环境、法制环境、政府服务环境，从软件环境的优化上不断提高城镇的吸引力、凝聚力。

民族地区城镇化建设的路径要定位于绿色城镇。民族地区城镇化建设必须注重人口、资源、经济、生态的协调与均衡，兼顾各方面的利益，在路径上走可持续发展的路子。“绿色城镇”就是民族地区城镇化发展进程中的一个重要创新。“绿色城镇”是依据民族地区的特点和实际，在城镇化建设过程中坚持“可持续发展基本国策”的一种必然结果。“绿色城镇”既是一个涉及社会生产方式、生活方式、特别是价值理念转变与创新的概念，又是一种注重生态平衡，着眼于人与自然的和谐、经济与环境效益兼容的新型城镇化道路。其科学内涵就是把生态环境保护纳入城镇化建设的目标之中，运用新技术、新工艺、新流程来处理和转移城镇化建设中的高消耗、高污染，降低乃至消解有害废弃物的排放，注意对废旧物资的回收处理和再利用，从而达到积极保护环境的目的。绿色城镇具有如下的特定含义：（1）绿色城镇与特色城镇相结合；（2）绿色形象的创立与品牌形象的维护；（3）绿色进程与科技进程的融合与互动；（4）绿色产品的开发与创新[30]。这里的绿色城镇形象不只是一种外在的表现形式，而是包含着极为丰富内容的。譬如，“绿色城镇”既要包括城镇的规划布局、街道、基础设施建设、房屋的建造和风格，还要包括城镇的交通、绿化、景点、公园、游乐场，以及历史文化遗产的挖掘、文化景观、城市管理、市民受教育的程度、公众的文明礼貌状况，等等。必须推广具有地方与民族特色的建筑和园林，积极采用乡土草种、花种、树种，以提高具有民族浓郁和地方特色的城镇生物多样化水平。不仅要在建设和管理中考虑如何加强城镇建设的绿色意识、生态环境保护意识，还要增强绿色文化意识，高度重视保护和发扬城镇原有的民族、地方、文化和宗教的特色，积极开发各地人文资源，形成新的人文品牌产品，从多方面提高城镇的文化品位。我国及世界其他国家所采用的“绿色城市”、“花园城市”、“卫生城市”和“现代健康城市”等概念，都只是强调了“可持续发展城市”或者“生态城市”的某些方面，并没有采用系统整合的建设方法。随着全世界生态城市的兴起，我国也加快了这方面的步伐，明确西部民族地区的城镇化必须定位于绿色城镇。2002年8月第五届国际生态城市大会在中国的深圳召开，会议产生了关于生态城市规划和建设基本目标和原则的《深圳宣言》，它标志着中国城镇化建设的可持续发展将要迈向一个崭新的阶段。在这里欧盟国家的城市发展有两个方面是值得我们学习和借鉴的：大面积具有生态重要性和敏感性的区域受到保护；通过绿化带和生态敏感区网络化的建设、娱乐休闲地区的建设和步行廊道及自行车道的建设，使城市和城郊结合部的生态景观的质量得到明显改善。

发表于宋才发、黄伟、潘善斌等著：《民族地区城镇化建设及其法律保障研究》，中央民族大学出版社2006年版，第1—31页