城镇化受到新一届政府的高度重视，李克强总理强调城镇化是“我国未来几十年最大发展潜力”。毫无疑问，城镇化建设将成为我国今后经济发展的重点，成为推动经济健康、较快发展，人民福祉迅速提高的一个驱动性因素。但是，城镇化建设影响面广、涉及因素错综复杂，如何科学合理地推动城镇化建设，取得令人民群众满意的效果，是社会各方必须思考的问题。在此，本文将就我国未来城镇化面临的一个问题进行探讨。
一、 城镇化建设与人口向大城市转移：相互矛盾还是并行不悖？
关于我国城市化的道路，一直以来存在着争论。即究竟小城镇建设还是加快大城市建设以容纳更多转移人口，是我国城市化的主要途径。
支持大城市建设的观点认为，人口向大城市转移是世界劳动力转移的主要规律，世界上许多发达国家，在城市化过程中，都出现了人口向少数大城市集中的规律。例如，英国和法国在城市化过程中，人口涌向伦敦和巴黎等少数大城市，大伦敦和大巴黎地区的人口在全国人口比例中，均达到20%左右。同时，支持这一论点的另一个证据便是全球超大城市的迅速崛起，例如，在20世纪初期，人口超过100万的城市尚且屈指可数，但是在21世纪初期，人口超过1000万的大城市大量涌现，据美国《波士顿邮报》于2010年的一项调查，全球人口最多的城市东京已经达到3670万，德里达到2220万，并且这些超大城市还将在未来呈现出继续扩张的趋势。从我国的情况下，改革开放以来，我国劳动力纷纷向北京、上海、广州等大城市转移，人口超过1000万甚至2000万的城市开始迅速增加。
支持小城镇建设的观点认为，我国人口众多，大量劳动力向少数几个大城市转移将导致这些大城市不堪重负，就近实现人口的聚集，发展小城镇是解决我国城市化的有效途径。从世界经验看，人口大量向大城市集中并没有否定小城镇作用，以人口数量较多的发达国家美国为例，目前美国的城市化率在3/4左右，虽然也存在纽约这样的人口数量众多的超级城市，但是整体而言，美国的城市人口生活在大城市的人口数量依然低于郊区和小城镇的人口。[1]
其实，从整体来看，这两种观点均过分倚重某一方，割裂了大城市和小城镇建设之间的有机联系，在相应观点上都有失偏颇。从劳动力转移方向看，大中城市无疑是人口转移的热点地区，这与经济发展中，各国的产业发展呈现向少数地区聚集有关。事实上，人口转移的集中也并非聚集与单纯意义的某一单一城市，而是向以某一个或若干个大城市为核心的城市群转移。例如，我国常说的大伦敦地区和大巴黎地区，不仅仅包括伦敦和巴黎的核心市区，还包括其周边的一些城市。例如，大巴黎地区的人口占法国人口比重在20%左右，但是巴黎核心市区人口仅仅为220万。健康的城市群，能够形成大、中、小城市合理分工，有效避免人口过度集中出现的一系列问题，实现经济发展、城市建设的协调可持续发展。从小城镇建设的角度看，小城镇要么纳入城市群的范围，要么就是要有相应的产业发展作为支撑，单纯的依托行政式的人口集中，而缺乏相应产业依托，这样人为设计的小城镇遍地开花的局面难以达到预期效果。
这两种方式最终的差异还是着眼点的不同，即一是服务于劳动力（向大城市长距离）转移的趋势，一是着眼于劳动力就近城市化问题。但是，任何国家的劳动力转移，都不可能完全转移到大城市，小城市也是城市化重要的载体。从世界各大超大城市的情况看，均在不同程度上经历着“大城市病”，庞大的城市规模引发了一系列的问题，降低了人们的生活质量。例如，在拉美的很多大城市中，过快的城市化导致贫民窟、交通堵塞等诸多顽疾，成为令人头疼的问题。之所以在这种情况下，人们还愿意涌入拥挤不堪的大城市，主要是因为这里有充足的就业机会和较高的收入水平，而小城市之所以相对吸引力弱，其原因也恰恰在于就业机会的相对不足。如果不能充分考虑产业发展所产生的就业机会是否足够，而通过行政手段人为推动人口聚集，这样单纯的城市化基础十分脆弱，时间久了，可能出现人去楼空的现象，形成新的“鬼城”。只有站在科学的角度看待这两个问题的辩证统一，有机协调二者的关系，才能真正推动城镇化科学发展，真正使城镇化成为推动我国经济发展和提高人民福祉的有力因素。
二、不能一刀切的城镇化：因地制宜是成功关键
我国幅员辽阔，各地经济发展、地理环境状况、社会习俗、居住习惯等具有很大的差异，因此城镇化的过程必须尊重这些不同情况，因地制宜发展与自身情况适宜的城镇化道路，才是城镇化成功的关键。
从宏观来说，我国东中西地区经济发展差异很大。东部地区，特别是长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区，在改革开放以后是劳动力流入的重点地区，部分城市已经拥挤不堪，其未来城镇化的发展重点就是要挖掘区域内中小城市的发展潜力，通过产业转移等手段，遏制人口过分向大城市集中的趋势，壮大中小城市，使之成为吸引劳动力转移的新重点，形成大中小城市协调发展的局面。我国部分地区，在这方面做得较好，例如浙江省大力依托长三角发展小城市群，涌现出一批经济实力很强的中心镇，全国千强镇中浙江占了334个，正好1/3。[2]这些小城镇一手了解大中城市，一手连接农村，并在公共服务、外来融合等方面做足功夫，最终成为产业基础好、城市化质量高的新型小城镇。[3]当然，并非所有东部地区都能达到如此的成就，环渤海地区虽然也是我国经济发展的重要一极，但是其产业分工与融合度很低，导致小城市发展方面相对于浙江较为滞后，这也是为什么北京人口聚集度如此高，而周边河北地区的城市吸引力相对弱很多的重要原因。今后如何在产业形成有机分工体系基础下，依托发展小城市道路，是未来环渤海地区城镇化的中心任务。
而中西部地区，情况截然不同：工业发展相对滞后，农业比重相对较高，同时是我国劳动力外流的核心地区。从城市化的角度看，这些地区主要大城市主要是各省的省会城市，其他的地级城市发展相对滞后，人口吸纳能力较弱，小城市发展则更弱。在这种情况下，如果盲目学习东部地区发展小城市的经验，将发展重点放在小城市笔者认为是断然不可行。科学的做法是，抓住东部地区产业转移的机会，形成以中等城市发展为重点，在不同省域内形成以省会核心，中等城市为中心，辐射带动小城市发展的区域城市群。在这里强调两点，一是在中西部的内部区域内，也不可能实现各省之间及各省内部不同区域的均衡发展，应该尊重产业发展向部分地区聚集的规律，在中西部地区形成部分经济发展快、劳动力吸纳能力强的主要经济带（主要集中在经济发达的个别省份），在各省内部形成围绕若干城市核心的城市群。这些城市群将在很大程度上容纳本区域的流动人口，既减少了东部地区劳动力人口过大引发的问题，又能减少流出劳动力在东部地区工作所产生的“背井离乡”的精神压力，可谓一举两得。二是以中等城市为核心，并不意味着小城市建设并不重要，而是说小城市的发展要依托中等城市，在产业分工基础上，由中等城市发展拉动小城市发展。当然部分经济基础好的小城市也可能依托本地区突出的产业优势形成类似于中等城市的地位，带动其他小城市发展。
从微观层次看，各地区要依据本身的不同情况，就如何推动城市化特别是小城市发展进行探索，绝对不能一刀切用同一模式。例如，四川省的主要人口聚集地和经济重心是成都平原为核心的平原地区，周边的山区则呈现出人口相对稀疏，产业基础薄弱的特点，特别是部分地区属于自然灾害频繁的区域，不具备推动大规模城市化的自然环境基础。具备这些差异，就决定了平原地区和周边地区的城市化道路完全不同，周边山区在发展小城镇的时候，首先要面对此处是否适合小城镇的问题。同时，需要特别强调一个问题，就是小城镇建设一定要顺势而为,尊重客观发展规律，不能在盲目快上。实践一再证明，小城镇的发展具有内在规律，即使没有政府的参与，也会自然形成一些具有较强辐射力、一定产业支撑的特色小城镇。例如，法国的小镇干邑历史古老，种植葡萄的历史可以追溯到公元3世纪，到12世纪已经成为著名的葡萄产区，经过17世纪、18世纪一批投资者的迁入，这里逐渐成为世界知名的葡萄酒产地。
另外，城镇化发展过程中，必须进行科学地产业与城镇化发展发展规划。在我国处于发展模式转向的宏观经济背景下，不同产业很难在规模上有特别快、特别大的发展空间，如果有的地区“押宝”与某一或若干产业发展，则未来的经济也会面临较大风险。对那些经济规模大的大中城市来说，由于东方不亮西方亮，其风险承受能力较强，而对那些经济规模小的小城市特别是西部地区的小城市而言，这些风险则可能是致命性的。如果在城市发展规划过程中，不考虑这些因素，那么就很可能产生很多小城市在经济萧条后陷入“门可罗雀”的局面。
三、农民的城镇化：户籍制度改革必须与时俱进
城镇化最大的参与群体将是农民，可以说，城镇化就是农民的城镇化。从农民改变成市民，不是简单的身份改变，而必须要解决就业、户籍及附着在户籍上的社会保障、福利与公共服务。如果这些问题解决不好，农民就可能转变不成真正的市民，而成为“流民”。
城镇化的就业问题，需要与小城镇的产业规划相协调，在此不再多说，在此重点说说户籍问题。户籍是新中国历史的产物，它人为的将人分为农村和城市（非农）两大户籍群体，不同的户籍属性决定了不同群体在社会保障、福利、公共服务等方方面面的差异。许久以来，户籍分割是我国城乡二元化的重要体现。虽然随着国家对农民社会保障的意识改变和投入力度不断提高，农村在社会保证和社会方面已经大有进步，但是与城市相比，我国农村的社会保障、福利水平和公共服务依然处于较低的水平。
户籍制度的存在，已经导致巨大的利益分配不公平，并造成我国城市化进程的“两张皮”。改革开放以来，我国很多地区已经出现户籍人口和实际居住人口的巨大差异，如北京市2012年底常住人口在2069.3万，其中所谓的外来人口便达到773.8万，也就是说超过1/3的人口是没有户籍的常住人口，在很多沿海工业发达地区的小城市，这种人口的比重更高。但是在户籍制度的存在，巧妙将这些外来人口与有户籍的本地人口区别开，使其不能完全享受本地的社会福利与公共福利。从公平角度看，这些外来人口和常住人口同时在为一个城市创造财富，做出贡献，却不能享受来自这个城市的利益回馈，在子女教育、医疗、住房等一系列关系自身利益的方面面临重重压力，这对他们是不公平的。户籍制度也造成了我国城市化进程的名义城市化率与真实城市化率的“两张皮”，到2012年我国城市化率达到52.57%，但是如果扣除1.8亿因户籍制度而被排除在外的外来人口，真实城市化率只有不足35%，二者之间存在巨大的差异。[4]
户籍制度改革难点便在于城市人口激增之下，各级政府要不断增加财政支出才能满足社会保障、福利水平和公共服务的需要。在以前，我国经济基础薄弱，国家和地方政府财政收入较低，没有能力支撑快速城市化所带来的社会保障与福利的共享难题。当时经过改革开放30多年的发展，我国目前的财政收入已经达到较高水平，已经初步具备财力解决这一问题。问题的关键是，如何在各项政策上，激发地方政府对此的积极性。在现有分税制前提下，地方政府的财政已经捉襟见肘，对于增加这样一项支出，积极性必然不高。对此，就必须从中央到地方政府对此项支出进行统筹规划，合理分担，真正将这一问题解决。
户籍制度是否放开，必须要依据不同情况。对北上广深等大城市来说，已经达到或者超过合理人口聚集数量的临界点，如果盲目放开，只会激化“大城市病”，徒然增加市内人口的生活和工作不便，因此通过户籍制度降低人口流入的趋势，成为一种合理选择。而对于小城市(城镇)，则可以全面放开。这也是2013年城镇化工作会议所确立的一个原则。那么，大城市户籍政策收紧，在一定程度上可能对部分人造成不公平之感，但是考虑到现实情况，这是一个不得已而为之的决策。要实现所有人在户籍制度上的公平性，只能在我国经济和城市化继续发展到高水平，那时在不同城市生活和工作的机会成本基本相近，不会造成向部分大城市过分集中的情况下，才可能实现。
四、城镇化的利益分配：营造多方受益的“共赢”格局
城镇化在很大程度上就是对我国农村和城市建设的一项全面革命。在此进程中，必然会涉及错综复杂的利益关系，如何充分协调好各方利益，保证相关各方的利益均衡，避免让部分群体在其中成为“暴发户”而其它群体成为利益受损者，便是一个十分重要问题。其中，有两个问题最为引人关注：
一是农民土地问题。这里面涉及两个问题，一方面，在城镇化建设过程中，要涉及大量城镇建设占有农民土地的利益分享问题。对此，应该综合考虑投资商、政府、农民集体组织和农民个人的利益，在占用土地问题上应适度向处于弱势的农民个人倾斜，保证农民利益不受损。同时，应根据各地实际情况，对农村集体土地管理制度改革进行积极探索。2013年12月20日，深圳宝安区福永街道凤凰社区的一块农村集体土地首次以拍卖形式的入市，所得按照70%比例归市市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，为我国相关制度探索拉开了帷幕。另一方面，就是农民转变为市民之后，部分耕种的土地要转让给他人耕种。在这方面，应综合考虑转让土地的农民及承租者的利益平衡，保证土地的正常利用。
二是城镇化的投资问题。其中，公共基础设施的投资来源问题最值得关注。公共基础设施所涉及的资金量大，政府难以在短期内完全城市城镇化进程所需要的全部资金。对此，引入社会资本便成为一个重要的选择。但是，公共基础设施具有公有性质，如何处理社会资本特别是私人投资者资本的利益与公共利益的关系，便显得十分重要。同时，在引入社会资本时，必须保证公平、公开的原则，保证机会对所有投资者的均等化。