中国式的选举

 

 

人民网太原2014年12月25日电（记者冀业）据不完全统计，根据山西省纪委监察厅网站公布的案件查处消息，今年以来，山西已有17名现任及原任岗位为县委书记的干部落马。

日前，山西省委书记王儒林在基层调研期间主持召开专题座谈会，围绕“如何把好干部选到县委书记岗位上来，如何防止干部‘带病提拔’，选用县委书记应该注意哪些问题”，听取了基层意见，梳理突出问题，研究办法措施。（山西反腐风暴：已有17名县委书记落马  2014年12月25日11:06    来源：人民网）

那么我们如何把好干部选到县委书记岗位上来呢？

我国是一个超大规模的国家，我国的人口比欧洲还要多。我们可以拿我国和欧洲来对比，在欧洲，要直选出一个能节制欧洲各国的欧盟主席是不可能的，即使间接选举也不可能。那我们现在要直选国家领导人也是不现实的，只能用协商民主的办法推选出国家领导人。我国共有34个省级行政区，这相当于欧洲的国家，欧洲的国家是怎样选举领导人的呢？是用竞争性选举的办法，我们也要在各个省级行政区进行这样的选举。为了稳重起见，我们可先在县级乡级进行试点（港、澳、台地区另当别论）。

那么，为什么王儒林书记提出“如何把好干部选到县委书记岗位上来”这个问题呢？或者说山西为什么有如此多的县委书记在一年内密集落马，原来没有选好呢？是我党不重视选人用人吗？不！我们党历来高度重视选人用人。1995年，中央下发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，2002年7月，中央又下发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，要求各级党委选拔任用干部必须严格按照“民主推荐、考察、酝酿、讨论决定。在2010年3月17日召开的全国组织系统深入推进“讲党性、重品行、作表率”活动视频会议上，中组部部长李源潮指出，干部人事制度改革是权利和利益的深刻调整，是检验组工干部党性的重要战场。基于党性谋划改革，改革就不会走偏方向；立足党性推进改革，改革才不怕触动既得利益。各级组织部门要认真贯彻落实干部人事制度改革规划纲要，抓住干部群众反映突出的重点难点问题，毫不动摇地推进干部人事制度改革。要坚持和完善民主推荐、公开选拔和竞争上岗办法，坚持重德才、重实绩、重公论用人，防止唯票取人、唯考取人、唯年轻取人。要继续以最坚决的态度同用人上不正之风作斗争，坚决整治跑官要官、买官卖官和拉票贿选，提高选人用人公信度。为严肃换届纪律，中纪委、中组部2011年1月22日还提出了“5个严禁、17个不准”的要求。可是，我们到现在还没解决好选人用人的问题。原因正如名博周蓬安同志指出的——“一把手”权力的高度集中，指使干部任用上的“一言堂”问题已相当突出^①。据调查，许多干部都这样认为，按现行体制，县（区）委书记的“集权程度”相当高，不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都是县委书记“一锤定音”。由于书记一言九鼎，干部提拔中尽管也走了评议、考察、选举等程序，但党员代表或人民代表对其任免没有实质性的决定权。看似“关卡重重”，其实最终体现的多是书记的“个人意志”。在这样一种高度集权的体制下，就为县委书记岗位提供了腐败的空间。这样做的结果是：官员只对上负责，只要做出让上级看得见的政绩，把上级主要领导巴结好、收买好，就可以继续升官。于是卖官鬻爵的土壤就产生了，“他卖官敛财、我送钱升官”的潜规则就形成了^②。总之一句话，我们如果还是这样由少数人从少数人中选人（说得具体一点，在县委书记换届选举时，还是只有一名候选人），不管我们提出多么高的要求，则还会出现塌方式腐败的现象。

那我们现在就一人一票选举县级领导人，候选人不管是哪个党派的抑或是无党派的。鉴于苏联这样选举崩溃了，乌克兰这样选举造成了全国性的大乱，我们要吸取教训，必须坚持中国共产党的领导。

考虑到我国的具体的国情，中国共产党是“国家型政党”，是一个长期执政的政党，中国共产党的各级领导人既是党的领导人，也是各级政府（人大、政府等）的领导人，应当由广大党员和人民群众选举，我们要做到习总书记所说的权为民所赋，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。

有的人说，现在村级、乡级、县级，哪一级不是选举的？还要选什么？在这里要说的是，以前的选举没有按照选举法进行选举。就拿公推直选试点的单位——广西扶绥来说吧！扶绥公推直选在公推直选的岜盆乡党委领导班子的成员中，只有排在第二位的担任乡党委副书记的一人被提名乡长候选人，这在乡人大会议上如何选举？如果在人代会上再推选出一名候选人并当选了怎么办？如果其是党员能成为乡党委副书记吗？如果是非党员那又怎么样？乡党委推荐的候选人落选了又怎样安排？另乡党委推荐的乡人大主任、副乡长、乡武装部长的候选人数和当选人数也是相等的，这是违背选举法的。1986年，全国人大常委会修改的地方组织法规定：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，人民政府正职领导人员，人民法院院长 ，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”这就是说差额是常态，等额是例外。

那么怎样选举呢？这里有一个好的办法，就是由党内选出候选人，由人大选出领导人。这既保证了党的领导，又实现了人民的民主——那么具体如何操作呢？其实，这也并不复杂，就是在上一届地方选举搞的公推直选的基础上来一个加强版的公推直选，就是说不但党内的领导人要差额选举，人大、政府的领导人也要搞差额选举，具体办法见我的拙作《中国政治体制改革方案》第一部分  选举：

 

 

领导我们事业的核心力量是中国共产党，根据党领导一切的原则，由党来推荐候选人。其具体方法是：不管是由组织推荐的、领导人署名推荐的、党内联名推荐的，抑或是自荐的，候选人都要自己报名，由县委组织部门进行登记﹙以县为例﹚，并进行资格审查（并还要由上级组织部门进行组织考察），组织选举。选举程序为：1.竞职演说；2.投票选举；3.公布选举结果。在选举过程中，不得有贿选和暴力协迫选举等行为，否则取消其侯选人的资格。我们不要求候选人公布自己的财产，但候选人可以公布自己的财产。在县党代表选举时，每个人最多可选十人，采用秘密填票和无记名投票的方式进行选举，然后根据得票多少的顺序取前八名为正式候选人（得票相同者，由上级组织部门决定名次;后面的人大代表选举时，得票相同者，则根据党内选举的排名），并进行张榜公布，将正式候选人的基本情况、工作简历、主要实绩在全县范围内公示。半月后，召开县人民代表大会进行选举（我们可采用代表逐步扩大选举制，等以后条件成熟了，可由县和乡两级人大代表共同选举县级政府领导人，直至全民选举。党内选举候选人也用这个办法）。此时，每个县人大代表最多可选八人。最后根据选举的结果取前五名组成县政治局常委会。前任县委部书记任期已满的不能作为候选人，但在符合条件的情况下可参加上级或下级的竞选，也可竞聘非领导类公务员。任期未满的得票又进入了前三名的当选为县委书记（世界上大多数的执政党的领导人是通过民众选举产生的），相应的担任县长。如果未能进入前三名，则根据选举的结果取第一名担任之；第二名为县纪委书记。县委书记亦即县长应从其余三人中挑选一人担任县政府总理，简称县理（从“不折腾”的角度考虑，我们也可称其为常务副县长，下面相同）。其余两人，得票多者为县人大主任，另一人为县政协主席（作为县政协主席的唯一候选人推荐给县政协）。

接下来再来进行党内选举。县政治局委员﹙也可称为县委常委﹚、县委委员、候补委员由县政治局常务委员会委员（根据其责任的大小和排名的顺序，分别给予不同的比例系数，亦即权重。在这里县委书记的权重为100；县纪委书记为80；县人大主任为60；县政协主席为40；县理为20。在提名县纪委常委、委员时，县纪委书记的权重为100；县委书记为80 ；县人大主任为60；县政协主办席为40；县理为20）提名(结合组织部门推荐、代表联名推荐和自荐）。由县党代表进行选举(严格意义上说，选这么多人是不好选举的，更应该称为差额通过)。县纪委常委、委员用同样的方法产生。县纪委书记、县人大常委会主任、县政协主席、县理(须得到县长同意)应从县政治局委员中挑选1～2人担任副职。县人大常委会、县政协常委会其余组成人员由县委同各民主党派、群众组织及无党派人士协商推荐候选人﹙结合人大代表、政协委员的推荐﹚，分别由县人大代表、县政协委员进行选举。县政府其余组成人员由县理(须得到县长同意)提名，以县人大代表的过半数通过。

为什么要这样选举呢？

我国的县级人大代表的直选已经搞了三十年了，基层直选也有二十多年了，现在乡镇党委书记、乡镇长的“公推直选”已在如火如荼地进行，下一步县级政府的选举就摆到议事日程上来了。然而，当这一天真正来临时，我们却发现不大好选举。困惑我们现在政治体制改革的是要选举的职数太多，在一个县竟有二、三十个之多。西方一些国家除了选举议长以外，只要选出行政首脑一人，由其组阁就行了。虽然西方国家是个人的交接班，我国是集体的交接班，但也不是选得越多越好，选得过多就会影响选举的精度，人们也会产生一种厌选的情绪。因此，选举只要选出主要领导人就可以了。在这里县长是一县的“元首”﹙代表全县人民，其中也包括政府﹚，县理是一县的行政首脑。县长的职责，这里县的规模太小，用改革后的省长来说明，省长的职责是：

1．根据省人民代表大会和省人民代表大会常务委员会的决定，公布地方性法规。

2．根据省人民代表大会和省人民代表大会常务委员会的决定，任命省理、副省理、各厅厅长、各委员会主任、审计长和秘书长。

3．根据省人民代表大会常务委员会的决定，授予荣誉称号。

4．代表一省进行社会活动。在一个省，谁都知道省委书记是“一把手”，在一个市，谁都知道市委书是“一把手”，比如说，如果时光可以倒流的话，代表北京市在雅典奥运会上接过奥运会会旗的应是北京市委书记担任的北京市市长，而不是“一把手”的北京市政府的市长（改革后应称市理）。

5．对全省比较重要的事务进行决策（应只负责作出正式或书面决定，不能单独指挥政府）。

为什么要这样设立呢？

因为现在的县委书记事实上就是行使的这样的权力，县委书记的职责从理论上讲主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要的干部人选（应只负责作出正式或书面决定，不能单独指挥人大、政府、法检领导）,不直接行使行政机关的权力。这是违背政党政治的规律的（即通常是由执政党的领袖行使主要行政权的），这就是我们多年来强调党政分开而始终分不开的原因。现在的事实情况是,这个唯一可成为副厅级的“一把手”、一县的“当家人”居于县级政权的中心位置，集财权、事权、人权于一身, 集权程度相当高，不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都是县委书记“一锤定音”。原山西省翼城县县委书记武保安的妻子就曾说过：“当书记与当县长就是不一样”。县委书记拥有如此大的公权力，却不由人民来选举，却不在作为国家权力机关的县人大的监督的范围之内。这就是“一把手”容易腐败，以致于使县委书记岗位成为腐败的重灾区，乃至有些地方腐败现象还很严重的一个重要原因。我们要规范执政方式，理顺党政关系。上帝的归上帝，凯撤的归凯撤。但县委书记可以担任县长，负责全县的主要工作。为了从繁忙的具体事务管理中摆脱出来，以避免抓了芝麻，丢了西瓜，我们可以新设立县政府总理一职，协助县长的工作，负责日常行政事务——这哪里是新设立，这就是根据中央一级来的。这样做的好处是：

一．理顺了党政关系，解决了党政不分、以党代政这个老大难的问题。

二．保证了党从组织上根植于人民之中，使党永远处于不败之地。这是一个神来之笔，在党和政府之间建起了一座桥梁。

三．由于县的“一把手”担任县委书记和县长，这就为县的“一把手”由党内选举和人大选举提供了依据。事实上我国的最高领导人就是由中央委员会和全国人大选举的，我们地方的“一把手”为什么就不能由同级党委和同级人大选举呢？再说现在的“一长制”是沿袭历史和参照国外而来的。比如说县长，在我国历史上称为县令和知县，他在当时独揽立法、行政、司法等全部权力，是一县的“土皇帝”。再比如说西方国家的市长，虽然只有行政权，但不受政党的领导。政治体制不同，行政管理体制当然也就应该不同。总之，在我国由中国共产党领导的多党合作的体制下，中央的编制也非常适合于地方，只不过相应地级别要小一些，数量要少一些。比如说现在的县委的“一正二副”的模式，即县委书记一名，副书记两名，其中一名副书记担任县长，另一名副书记抓日常工作，这实际上是不妥的。为什么说不妥呢？因为作为一县最高权力机关的县人大的主任只是一个常委，排名在抓日常工作的副书记之后，这显然是不妥的。我们可参照中央的编制设置县书记处，作为县政治局和它的常务委员会领导下的办事机构，而两名书记处书记则排名在县委常委之后。

 同理，政协是参政议政的机关。纪委是各级的最高监督机关。人民是国家公权的所有者和终极监督者，纪委是人民委托的专职监督机构，其领导人必须由人民来委托、来选举。然而在现实中却不是这样，这就是权力所有者，监督者和被监督者三者之间的错位，难怪湖南省郴州市原纪委书记曾锦春能靠“双规”的手段“创收”三千多万元。

当然，选举有几种选举方法：一种是由民众来选举，候选人不管来自那个党派的抑或是无党派的，这显然是西方国家的做法；一种是先进行党内选举，然后把选举的结果推荐给国家机关；还有一种就是这里提出的“联动选举法”。这既保证了党的绝对领导，又实行了民主，实行了党内民主和人民民主的互动。这样也减少了政治成本——一下子就选出了五套班子的“一把手”。而分别选举的话，每次只能选出一套班子的“一把手”，而众多的落选者如何安排也将是个问题，并且不能保证得票最多者当选为“一把手”中的“一把手”——县委书记。这就象赛跑一样，只有在一起比赛，才能决出谁是冠军、谁是亚军、谁是季军。事实上，各地都有一个领导人排名的问题，这个排名是根据什么来的呢？不是什么人封的，只能是通过选举并且只有放在一起选举才能选出来的。这也是深化政治体制改革的必由之路，以后选举要实行差额选举，选举要有得选，这也就是说党推荐的候选人数要多于应选人数，这样人大代表选出的排名顺序就不一定和原来党内的排名顺序相同，并且最终只能以人大代表选举的结果为准——我们不如直接让人大代表来选举党的领导人，条件就是必须是党推荐的候选人——这也是符合党的性质的，党是工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，党的领导人自然应是最受人民拥戴的党内成员。我们不是要进行干部异地交流吗？可放在选后进行。比如说异地得票最多者之间相互交流，第二名之间相互交流。第二轮选举为什么要用八名正式候选人，就是准备了有人晋升了，五套班子的“一把手”空缺了，好顺序递补。

另外我们还规定县纪委书记是县委书记的第一继承人（为什么要规定继承人？这里说的继承人是任期内的继承人，不是任期外的继承人。那末任期内为什么要规定继承人呢？这是因为在任期内“一把手”空缺了，如果再搞民主选举，那政治成本就太大了，如果用委任制的办法，那又有失民主。而规定了继承人，这继承人是经过民主选举产生的，这样就能保证民主的权威性）；县人大常委会主任为第二继承人；县纪委第一副书记为第三继承人；县政协主席为第四继承人，县纪委第二副书记为第五继承人；县理由于是经过县长挑选的，只能为第六继承人。

 

 

①               1日书记”暴干部任命乱象  周蓬安          2015-01-10   08:41:50   来源：人民网

②               权利异化下的“问题书记”
    2006年10月18日09:12
      作者:人民论坛记者 陶建群

 

 

 

延伸阅读：

 

 1日书记”暴干部任命乱象  周蓬安 

http://bbs1.people.com.cn/post/2/1/2/144511656.html

《建议基层选举干部引入竞争机制》http://ezheng.people.com.cn/proposalPostDetail.do?id=1297998&boardId=1&view=1

《中国政治体制改革方案》http://blog.people.com.cn/article/1395452827533.html

 

 

 

曹许明

2015.1.20.

                         

 

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