以城市群为主体形态推动城镇化健康发展

陈柳钦

[内容提要] 城市群是区域经济活动的空间组织形式，城市群的形成和发展是城镇化化的高级形态。随着经济发展与城镇化水平的提高，城市群的形成与扩张是城镇化发展的趋势，并在城镇化进程中发挥重要作用。在我国经济发展水平和城镇化水平较高的地区，城市群的发展和完善是推进城镇化发展的主要途径。今后，我们有必要确立城市群作为中国经济发展的中心环节，在以城市群为主体形态推动我国城镇化健康发展。

[关键词]城市；城市群；城镇化；健康发展

    当代城市发展的两个重要特点为城市规模巨型化和城市联盟及其一体化，在高速发展的城镇化与城市区域化的推动下，城市群已成为国家参与全球竞争与国际分工的基本地域单元，并成为区域空间未来发展的重要生长点。

一、城市群的内涵和基本特征

　　 工业革命以来，不断涌现的城镇群体化现象促使人们对城市空间的研究不得不由个体走向群体，从而开拓了城市空间研究的新领域——城镇群体空间研究。英国学者霍华德(E.Howard，1898)最先从城市群体(Town)的角度来研究城市，霍华德1902年以《明日的田园城市》（Garden City of Tomorrow）为书名，重新发表了他的1898年末造成重大影响的《明日：一条迈向真正改革的和平道路》（Tomorrow：A Peaceful Path to Real Reform），田园城市的名字和思想迅速传遍了大西洋的两岸。《明日的田园城市》(Garden Cities Of Tomorrow)中的“田园城市”正是通过“组合群体”来协调和发展的。随后，许多欧美学者对城市群理论进行了更深入的研究。目前国际上比较公认最先明确提出城市群概念的当属美籍法国地理学家戈特曼(Jean.Gottman)在20世纪50年代提出的概念。1957年戈特曼在他发表的《大城市群：东北海岸的城镇化》(Megalopolis：or the Urbanization of the Northeastern Seaboard)中首先使用了大城市群这一概念。1961年戈特曼在出版的《大城市群：城镇化的美国东北海岸》(Megalopolis：the Urbanized Northeastern seaboard of the United States)一书中把美国东海岸5个大城市圈连接成了一个有3000万人口的地区，总称为大城市群。他认为城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。戈特曼认为，大城市群的形成有五个基本条件或标准：（1）区域内有比较密集的城市；（2）有相当多的大城市形成各自的都市区，中心城市与都市圈外围地区有密切的社会经济联系；（3）有联系方便的交通走廊把核心城市连接起来，各都市区之间没有间隔，且联系密切；（4）必须达到相当大的规模，人口在2500万以上；（5）属于国家的核心区域，具有国际交往枢纽的作用。戈特曼将城市群归纳为两大功能，即枢纽功能和培养功能。他是这样理解枢纽功能的：城市群的内外联系网络和各种流的汇集就如同干道和交通的交汇路口一样，促进了城市群的地域扩张，提高了其在国内乃至全球经济活动的地位，由枢纽功能引致各种流的汇集。对培养功能他的理解是，通过汇聚的不同行为方式的相互影响，产生了新思想、新方法、新技术和新产品，成为城市群发展的主要动力。城市群便成为社会进步和创新的重要区域，并推进了国家乃至全球经济的繁荣和社会文化的发展。城市群理论的重要性，不仅在于敏锐地把握住了人类城市发展的当代形态，同时，也为当代人理解迅速发展着的城市世界提供了一个全新的解释框架。 

　　20世纪80年代中期以来，中国学者开始介绍西方都市区、大都市带的概念及理论，并结合中国实际提出了“特大城市区、巨大城市”、“城镇密集区”、“城市连绵区”、“城市群”、“都市圈”、“城市带”等诸多概念和都市区与大城市带的标准。我国城镇化水平相对较低，因此，目前的城市群的概念界定也没有权威性的表述。姚士谋等认为城市群是在特定的地域范围内具有相当数量的，不同性质、不同类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个特大或大城市作为地区经济的核心，借助于综合运输网的通达性，发生与发展着纯属个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市集合体。顾朝林认为，城市群是由若干个中心城市在各自的基础设施和具有个性的经济结构方面，发挥特有的经济社会功能，而形成一个社会、经济、技术一体化的具有亲和力的有机网络。陈凡等认为城市群是指在一定地区范围内,由各类不同等级规模的城市依托交通网络所组成的一个相互制约、相互依存的一体化城市网络。吴传清等认为城市群是指在城镇化过程中，在特定地域范围内，若干不同性质、类型和等级规模的城市基于区域经济发展和市场纽带联系而形成的城市网络群体。可见，城市群是在城镇化过程中，在一定的地域空间上，以物质性网络（由发达的交通运输、通讯、电力等线路组成）和非物质性网络（通过各种市场要素的流动而形成的网络组织）组成的区域网络化组织为纽带，在一个或几个中心城市的组织和协调下，由若干个不同等级规模、城镇化水平较高、空间上呈密集分布的城镇通过空间相互作用而形成的，包含有成熟的城镇体系和合理的劳动地域分工体系的城镇区域系统。它在结构状况(产业结构、组织结构、空间布局、专业化程度)、区位条件、基础设施、要素的空间集聚方面比其他区域具有更大的优势，能够通过中心城市形成区域经济活动的自组织功能。因此，城市群是区域经济活动的空间组织形式。其中，中心城市对群体内其他城市有较强的经济、社会、文化辐射和向心作用。中心城市是区域内生产、消费、贸易、行政、就业中心和社会经济发展或衰退的前线，对其外围地区在经济、社会、文化等方面都有很大的影响，通过与外围区域的各种联系，指导和控制区域的发展方向和发展规模。因而中心城市的发展和衰退会直接影响到区域的发展，城市是区域发展的关键。城市群并不仅仅是若干个城市在空间上的集聚现象，而是在一定程度上起到了中心城市对于周边区域的发展带动作用，是区域发展的引擎和增长极。

　　城市群有三种基本型态：一是内聚性城市群。是指城市群域内的中心城市与周边城市辐射程度，中心城市具有较强的群域扩散效应，极化作用重要表现在人口流、产业群、资金融通、交通枢纽、商品扩散、信息流通等高度集聚与辐射。二是依存性城市群。依存性是一个非均衡城市功能系统。城市间的发展不能封闭孤立地运行，必须不断地与中心城市与其他地区进行经济能量要素交换，产生自给组织功能。三是网络性城市群。交通运输网络、商贸网络、旅游网络、城镇网络等的建设和完善，都是这样形成的城市群的特征。以交通运输网络化为例，城市群域内部有发达的铁路、公路、水运和通信网络将各大中小城市连为一体，而且还应通过城市交通将城市与城市联结成城市网络群。

　　不同城市群的特征和功能有很大差异，因此，学术界对城市群这一概念的内涵有不同的理解，但不管城市群的表现形式如何，都应具有地理和经济双重属性，地域性、群聚性、中心性和联系性是城市群的基本特征。(1)地域性。城市群首先是一个地域概念，具有特定的空间地理范围。(2)群聚性。城市群是若干城市的集合体，在有限的地域范围内聚集了一定数量的城市，或者说城市分布达到较高的密度。(3)中心性。城市群以一个或几个大中城市为核心，这些城市成为城市群经济活动的集聚中心和扩散源，对整个区域的社会经济发展起着组织和主导作用。中心城市可能是一个，也可能是多个，因而城市群既可以是单中心型，也可以是多中心型。城市群的中心性不仅指中心城市在城市群体中处于经济活动的核心，而且也意味着中心城市在整个城市群地域范围内的社会经济活动中处于核心和支配地立。(4)联系性。城市群的联系性特征是指城市群内不同规模、不同等级的城市之间存在着较为密切的社会经济联系，并逐步向一体化方向发展。城市群并不仅仅是自然地理意义上的城市密集分布，而是城市群间借助现代化的交通工具、综合运输网络和高度发达的信息网络构成有机联系的整体。

二、城市群的形成和发展是城镇化的高级形态

　　 一个国家的经济走向现代化的标志之一是具有竞争力的产业和高度的城镇化，而城市群经济正是竞争性产业和城镇化的有机结合和统一。城市群的出现是一个历史过程。城市是一个区域的中心，通过极化效应集中了大量的产业和人口，获得快速的发展。随着规模的扩大，实力的增强，对周边区域产生辐射带动效应。形成一个又一个城市圈或都市圈。伴随着城市规模的扩大和城际之间交通条件的改善尤其是高速公路的出现，相邻城市辐射的区域不断接近并有部分重合，城市之间的经济联系越来越密切，相互影响越来越大，就可以认为形成了城市群。城市群是城市的“极化效应”和“扩散效应”使产业和人口在空间聚集与扩散运动的结果，是城镇化进入高级阶段的标志。通常认为，城镇化是经济发展过程中，由于城市具有的集聚效应，并且第二和第三产业通常比第一产业具有更高的要素生产率，大城市通常比中小城市具有更高的要素生产率，因而使得农村向城镇化发展，城市的演化不断从中小城市向大城市发展，单一的城市向城市群和连续的城市连绵带发展。随着经济发展和城镇化水平的提高，城市群的形成和扩张是城镇化发展的趋势,并在城镇化进程中起着越来越重要的作用。从发达国家走过的道路来看，城镇化都经历了一个城市由小到大、由若干孤立的城市到城市群的过程。

　　城市群是在城镇化的过程中逐渐形成的，是社会生产力和城镇化发展到一定水平的必然结果。从各国城镇化的模式看，当城镇化进入一定阶段后，城市群已逐渐成为城镇化进程中的主体形态。西欧是工业化和城镇化进程开始最早的地区，城镇化水平高，城市数量多，密度大，均以多个城市集聚的形式形成城市群，如英国的伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群集中了英国4个主要大城市和10多个中小城市，是英国产业密集带和经济核心区；法国的巴黎—鲁昂—勒阿弗尔城市群是法国为了限制巴黎大都市区的扩展，改变原来向心聚集发展的城市结构，沿塞纳河下游在更大范围内规划布局工业和人口而形成的带状城市群；德国的莱因—鲁尔城市群是因工矿业发展而形成的多中心城市集聚区，在长116公里、宽67公里范围内聚集了波恩、科隆、杜塞尔多夫、埃森等20多个城市，其中50-100万人的大城市有5个；荷兰的兰斯塔德城市群是一个多中心马蹄形环状城市群，包括阿姆斯特丹、鹿特丹和海牙3个大城市，乌德支列、哈勒姆、莱登3个中等城市以及众多小城市，各城市之间的距离仅有10-20公里。该城市群的特点是把一个城市所具有的多种职能分散到大、中、小城市，形成既有联系、又有区别的空间组织形式，以保持整体的统一性和有序性。美国东北部的波士顿—华盛顿城市群，北起波士顿，南至华盛顿，以波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿等一系列大城市为中心地带，在沿海岸600多公里长、100多公里宽的地带上形成一个由5个大都市和40多个中小城市组成的超大型城市群，面积约13.8万平方公里，人口约4500万，城镇化水平达90%。美国中部的芝加哥—匹兹堡城市群，东起大西洋沿岸的纽约，西沿五大湖南岸至芝加哥，其间分布有匹兹堡、克利夫兰、托利多、底特律等大中城市以及众多小城市，城市总数达35个之多。美国西南部的圣地亚哥—旧金山城市群，以洛杉矶为中心，南起加利福尼亚的圣地亚哥，向北经洛杉矶、圣塔巴巴拉到旧金山海湾地区和萨克拉门托。日本是亚洲地区城市群发展程度最高的国家，已形成典型的城市群。日本城市群又称为“东海道太平洋沿岸城市群”，由东京、名古屋、大阪三大都市圈组成，大、中、小城市总数达310个。包括东京、横滨、川崎、名古屋、大阪、神户、京都等大城市，全日本11座人口在100万以上的大城市中有10座分布在该城市群区域内。三大城市群面积约10万平方公里，占全国总面积的31.7%；人口近7000万，占全国总人口的63.3%。它集中了日本工业企业和工业就业人数的2/3，工业产值的3/4和国民收入的2/3。

　　当今世界每个城市的发展都与外界以及经济全球化的发展趋势紧密联系，不可能是封闭孤立发展的城市，不能关起门来自成体系，自求平衡。城市不能孤立存在，它能够存在的本质就在于它与乡村及其它城市有一种内在联系，地理学家称这种关系为“共生关系”。然而，由城乡间简单的互通有无的交往形成的“共生关系”只是城乡之间协同状态的阶段性特征，它的进一步发展应该是区域城乡一体化。这个过程实际上就是结构变迁的过程。随着结构变革，一个城市地域的生产大循环已不再是单单在城市或是在乡村展开，因为城乡及城市之间新的协同状态只有在城市和乡村都被纳入更广阔的经济空间，都成为大的开放系统后，才有可能实现。这样一种协同作用在城乡及城市间所产生的聚合效应，是单独依靠城市或乡村所无法达到的。高密集的城市群是一个庞大的社会经济体系，能产生更大的聚集效应。它既不同于相距较远的松散的城市群，又不同于完全集中的单一大城市，它比之绝对化的聚集，既有集中的优势或超大城市的优势，又避免了过分集中或城市过大的一些弊病，使经济效益、社会效益和环境效益得以较好的统一。而且使三个效益相互促进，由“强相互作用”而“连锁反应”式的产生可持续发展的力量。城市群作为一种空间组织形式，不只是简单的城市集合体，“群”的概念蕴含着城市群内部各个城市之间相互整合、使“1+1>2”的聚合效应，这种由城市彼此空间临近产生的正外部性，即“城市群经济”，是城市群的核心优势和城市群竞争力的主要来源，也是城市群竞争力区别于城市竞争力和一般区域竞争力的主要方面。

    城镇化是各类规模的城市发育成长的过程，大中小城市和小城镇都有其存在的必然性。在城镇化进程中，受经济发展的驱动，在一些发展条件比较好的地域出现了新的城镇化地域单元形式—城市群。城市群以其独特的优势迅速发展，对地区乃至国家经济增长的贡献率越来越大，成为参与国际竞争新的地域单元；同时以其日渐增长的对国家经济发展的重要支撑和辐射带动力量而逐渐取代单个城市成长为新的区域经济增长极，从而带动更大区域的经济发展。各国以及我国长江三角洲、珠江三角洲地区小城镇发展的过程证明，在城市群内和在大城市周边的中小城市或小城镇，由于可以分担大城市的某些特定功能，能够较快发展壮大。而远离城市群和大城市的中小城市或小城镇，尽管也可以集聚少数特色产业，或者作为一定区域的公共服务中心，但由于其持续不断地创造更多就业岗位的能力较弱，成长壮大的进程不会很快，有些甚至走向衰落。与单一的城市相比，城市群既可以广泛进行专业化分和协作，充分发挥规模效益，又可以有效降低特大城市的交通拥堵、环境污染等问题。城市群是区域经济的增长极，可以有效提升国际竞争能力，还可以对周边地区产生更大的带动作用。城市群内总存在一个或两个核心城市，作为增长极核。大多数情况下的经济增长都发端于增长极，然后辐射到整个城市群。在这种城市群均衡的主导路径中，增长极进一步发展是轴向扩散。从城市群发展过程看，经济中心总是首先集中在少数条件较好的区位，成斑点状分布。这种经济中心既是区域的增长极，也是点轴开发模式的点。随着经济的发展，经济中心逐渐增加点与点之间由于生产要素交换的需要，需要交通线以至动力供应线、水源供应线等。相互连接起来，这就是轴线。轴线一旦形成，对人口产业具有强大的吸引力，吸引人口、产业向轴线两侧集聚，并产生新的增长点。点轴贯通，就形成点轴系统。点轴开发是城市群自发形成与演进的主要模式。点轴系统比较完善的城市群，可进一步开发可采用网络扩散模式，构造现代城市群空间结构。网络开发是城市群已有点轴系统的延伸和强化，可增加城市群各城市(镇)、各地域之间，特别是城市(镇)与地域之间生产要素交流的深度与广度，促进城市群的一体化发展。而点轴网的形成，亦即点线圈的形成，在城市群的能极增长上将发生几何级数的飞跃，即产生1：3：9的能极效应。

   城市群的发展必然是由低级到高级的逐步演进过程；城市群内部城市之间的关系由松散的关联发展到紧密的联系；城市群内部城镇之间的分工合作由不成熟逐渐走向成熟，最终形成合理的劳动地域分工体系；城市群的结构和功能趋于不断的发展和完善之中。具有强大经济实力的城市群，必然会通过经济的推动来加速区域内部和外部的城镇化进程。城市群对区域城镇化进程的推进有两个主要途径：一是通过整体辐射带动作用促进外围区域的城镇化进程；二是通过内部不同等级核心城市的辐射带动作用加速内部的城乡一体化进程，提高区域城镇化水平。城市群发展演替的过程表现为：在城镇化过程中，首先是单个城镇区域不断扩展、区域城镇个数不断增多并向着核心城镇集中，在空间上表现为城镇的集聚，城市群开始出现；随着城市群区域内城镇的质量优化和数量攀升，城市群的内涵式和外延式扩展持续进行，城市群持续扩张，在空间上表现为城镇的扩散，整个区域城镇化水平达到均衡状态；与此同时，在一个较高的起点上区域开始了新一轮的城镇化发展。

三、以城市群为主体形态推动我国城镇化健康发展

城市群是现代经济中一个具有划时代意义的概念，是极其重要的现代经济区域类型。当今大城市发展的一个重要特点是从单体发展向城市群体发展转变。通过加快城市群发展，带动本国或区域经济发展，提升经济竞争力， 成为发达国家现代化过程中的一条重要经验，也是一些发展中国家或地区经济发展的重要途径。有关专家预言，21世纪将是城市群的世纪，经济的主要动力将越来越源于城市群特别是大城市群。城市群之间的分工、合作和竞争，决定新的世界经济格局。为适应经济全球化和区域一体化发展态势的要求，我国城市群的构建应运而生并成为各地制定区域发展战略规划的重要选择。实施城市群战略，应该是城镇化加速阶段的战略选择。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出了“城市群”的概念，强调指出：“促进城镇化健康发展。坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素聚集能力强、人口分布合理的新城市群。”这充分体现了党中央、国务院关于“城乡统筹规划”以及贯彻科学发展观的精神。我国已经开始进入工业化和城镇化中后期发展阶段，是实施城市群发展战略的关键时期。调控引导得好就会促进城镇化和区域经济健康协调发展，反之则有可能出现城市之间产业雷同、重复建设、浪费资源以及“大城市病”等严重经济社会问题。国家“十一五”规划提出把城市群作为新时期推进城镇化的主体形式，应该说是适得其时，影响深远。近年来，国家已把城市群作为国家发展的重大战略。中央“十二五”规划纲要提出：以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群；构建“两横三纵”，以轴线上若干城市群为依托、其他城镇化地区和城市为重要组成部分的城镇化战略格局。党的十八大报告提出“科学规划城市群规模和布局”。2014年中央城镇化工作会议提出，要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工，功能互补，协同发展。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，以城市群为推进城镇化的主体形态，完全符合全球化背景下的城镇化一般规律，符合我国资源环境承载能力的基本特征。

当今世界城市发展的主流和大趋势是城市群。目前，美国东北部和五大湖两大城市群集中了全美近40%的人口。日本东京、大阪、名古屋3大都市圈集聚人口、经济规模占全日本总量都达到了60%以上。英国一半人口集中分布在不足1/5国土面积的大伦敦都市圈。在城市群的发展中，城市群核心城市以培育创新与门户功能、占据影响力制高点为主旨，城市群区域往往以共同打造优越的人居环境和投资环境、实现产业能力集聚和民生质量提升为主题。美国2050年发展战略明确提出，把十余个大都市连绵区打造为支撑经济可持续发展、增强国家竞争力的重点区域。城市群在全球范围内的崛起依赖于其特定的竞争优势。功能互补、联系密切的不同等级规模的城市在一定空间地域范围内的集中，可以形成新的更强的集聚经济效应和正外部性即城市群经济，这是城市群的核心优势和城市群竞争力的主要来源。

由于中国的城镇化是在城乡隔离制度的独特背景下推进的，都市区的发展受到了严重制约。同时，由于中国城镇化还正处于快速推进时期，真正的戈特曼意义上的大都市连绵区还处于发育过程中。因此，国内学者更喜欢用城市群(Urban Agglomeration)来指称在中国城镇化过程中，在特定地域范围内，由若干个不同性质、类型和等级规模的城市基于区域经济发展和市场纽带联系而形成的城市网络群体。随着社会和经济建设的迅速发展，中国城镇化水平不断提高，城市数量猛增，并形成了以经济为纽带的若干城市群落。以城市群为主体的城镇化空间战略是中国长期探索与实践的结果。按照城市群发育程度，由高到低可以划分为都市连绵区、成熟城市群、潜在城市群三类。当前中国已形成“4＋8＋12”的城市群级别结构，即4个都市连绵区、8个成熟城市群、12个潜在城市群，在空间分布上构成了中国“准菱形”的城市群架构。城市群数量的多寡，不仅直接体现了我国四大区域城镇化水平的差异，而且也客观反映了我国城市建设质量和区域一体化的进程。从布局上可以看出，西部地区由于地广人稀，城市联系疏松，跨省份的区域合作较为缺乏，城市发展基本处于“单打独斗”状态，由此导致城市群数量较多，而发展水平相对落后。东部地区的城市群以长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群为代表，城市群发展在国内最为成熟，区域合作水平也遥遥领先。长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群这三大城市群不论从人口和产业的集聚程度，还是从中心城市规模和总体城市数量而言，都已具备大都市连绵区(Extended Metropoliation Region)的基本特征，是正在形成中的中国大都市连绵区。随着我国经济的快速发展和中国融入世界步伐的加快，这三大城市群将进一步发挥其对全国经济发展的重要引领和支撑作用，在更高层次参与国际竞争与合作，加快向世界级城市群迈进的步伐。据估计，到2020年，占我国国土面3%的长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群产生国家2/3的GDP总量，形成具有全球意义的三大组团式城市群和国家财富积聚的战略载体。预计未来5到10年内，我国城市群将涵盖全国815个城市中的606个，人口和经济规模分别占到城市总量的82%和92%。可见，城镇化在区域经济增长中具有关键性作用，而城市已成为区域经济发展的驱动器。

城市群是我国经济发展中最有活力和潜力的核心增长极。中国波澜壮阔的城镇化，其命脉系于城市群。准确把握我国城市群的发展脉搏，引导其朝理想和可持续的目标发展，具有重大的现实意义。随着经济发展与市化水平的提高，城市群的形成与扩张是城镇化发展的趋势，并在城镇化进程中发挥重要作用；在我国经济发展水平和城镇化水平较高的地区，城市群的发展和完善是推进城镇化发展的主要途径。尽管中国城镇化发展战略经过20多年的讨论，迄今为止仍然没有一个统一的、得到官方和学界一致认可的结论。但是，在中国城镇化的实践中呈现出的轨迹却是十分明显地显示出，城市群已经成为中国创造财富的主体区域，成为托起中国城市社会主要力量，成为中国城镇化的主要空间依托。

发展大城市群，很大程度上是为了迎接上亿农民进城。一个重要的问题是，现在我们的城市，仅仅把农民作为外来的劳力，而没有考虑他们作为城市居民、城市主人的需求。从世界近代史来看，产业革命以后，人们为谋求城市生活，谋求现代化的工作效率，从农村大量涌入城市。城镇化同时伴随着社会的近代化，必须同时创造市民化社会。没有市民化社会，城市是无法延续下去的。

中国这一轮新型城镇化，必须直面城市如何合理布局的问题。对于中国未来的城市发展究竟是以大城市为主还是以中小城市或小城镇为主，目前存在较大的争议。从当前各种要素分析来看，要实现中国城市的健康布局，未来中国城镇化的主平台将是特大城市群。发展城市群的好处一方面是可以妥善解决特大城市、中小城市、小城镇、乡村合理布局、融合的问题，实现城镇化和农业现代化的良性互动，既解决城市发展需要减少成本的需要，也可以尽最大可能实现生态、集约发展。另外一方面也符合“非均衡才是真正的均衡”这一中国城市布局的基本规律。

21世纪国际竞争的真正据点是在城市群。在我国城镇化发展滞后的情况下，有必要把确立城市群作为中国经济发展的中心环节。抓住了这个中心环节，我们就有或可以有就业的增长、工业竞争力的提高、国内需求的扩大、教育水平的提高、健康保健、环境的保护和改善，使经济进入良性循环。因此，全面的城镇化战略应该是发展具有合理规模的大城市，带动其他规模较小的城市和镇的发展，并利用它们的发展分解大城市发展过程中的负效应，在特大城市周围支持卫星城镇的发展，在沿海经济发达地区具备条件的地方，可发展城市群或城市带，形成合理的城市结构、网络。因此，我们应该将城市群发展列入国家战略，要加大城市群制度创新的力度，积极探索实现城市群发展的多元化目标的途径，应准确制定城市群发展方针，建立一个与综合国力相匹配的国家城市群体系。

目前中国城市群进一步发展的最大的挑战是如何突破行政分割问题。当前，城市间发展的整体协调范围较窄，协调力度不够，各城市追求自身利益的狭隘性和近期性，导致城市群整体发展的不经济性和不可持续性。因区域整体协调不足及区域资源类似，城市群内各城市的功能不明确，专业化分工合作得不到深层次的开展。各城市群的中心城市辐射和影响能力不足，除上海市外，其他城市群中心城市对区内其他地区产生的辐射和影响力还不够明显，其本身还有待进一步发展。虽然城市群的形成从根本上看是较长时期生产力发展的结果，不是人们主观上赋予其群体概念，也不是表面几个邻近城市的拼凑，但我们对城市群的形成和发展决非无能为力，而是可以引导和调控，关键是要未雨绸缪，加强规划，适时研究制定实施科学的政策措施。为促进城市群的形成和发展，建立和培育良性运行机制是根本的出路，重点包括：(1)建立城市群经济一体化理念与机制；(2)建立城市群优化分工与协调的统一竞争规则；(3)以产业群和产业链为依托融入经济全球化过程；(4)培育功能强大的中心城市。

在考虑中国未来的城市群发展时，还需要特别关注未来人口合理的空间分布格局。根据预测，到2030年中国人口达到高峰时将有15亿，其中城市人口将达到9亿，净增3.6亿。这就决定了中国只发展几个大的城市群是不够的，需要在资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域，发展若干新的城市群，承接现有城市群地区结构升级和优化整合后转移出来的产业，承接生态环境脆弱地区和自然保护区的转移出来的人口，逐步成为支撑全国经济持续增长的新的经济密集区和人口密集区。而在资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好的生态环境脆弱区域，重点是发展好现有的城市，提高城市质量，而不是盲目地单纯扩大规模。

从发展趋势来看，随着经济日益全球化，以城市群为龙头和单元的区域性国际化竞争态势将成为主流。因此，随着经济发展和城镇化水平的提高，城市群的形成和发展是城镇化的发展趋势，并在城镇化进程中起着越来越重要的作用。要充分发挥大城市在国家区域发展中的核心作用，大力扶持和推进中等城市、小城市的发展。在城镇化的速度和布局方面，一是要优化整合业已形成的珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区三大城市群，明确城市群内各城镇的主体功能定位，加强分工协作和优势互补，保护绿色空间，消除低水平盲目竞争，增强城市群的整体竞争实力。二是通过统筹规划，合理布局，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口规模适宜的新型城市群。为此，目前要加快可能形成新城市群地区的工业化进程，承接产业转移，逐步成为支撑全国经济增长的新的经济密集区。三是在人口分散、资源条件较差的区域，要实行有限推进城镇化的方针，在充分考虑资源环境承载能力的前提下，科学发展城镇化。

中国城市群是国家城市体系的一个重要组成部分。只要城市经济在发展，城市规模的人口增加和城镇化区域面积就必然会扩大，今后10~20年，我国大城市的人口数量都将有较大幅度的增长。因此，在国家战略层面，建立国家城市群体系，营建大规模、高密度的21世纪城市群空间，是中国面临的一大挑战。国外城市群的形成是在区域城镇化水平发展到一定程度，形成城市群的条件成熟时自然发展而成的，而我国大多数城市群的形成则是在其条件还不太成熟时，通过如政府等外部因素的促进而形成的，从现实情况考虑，我国的这种做法无疑是切实可行的，但，这就为各级政府提出了一个难题即如何抓住时机促使城市群的形成与发展，推动我国城镇化健康发展，这也是日后研究应该关注的问题之一。十八届三中全会提出“完善城镇化健康发展体制机制”。城市群由于人口空间体量大、发展过程影响大、示范和辐射作用强，应当对此先行进行探索和实践。

城市群应该是城镇化自然演进的结果，不能靠人为捏合。在全球范围看，与西方成熟和发达的城市群相比，我国城市群存在的突出问题是内涵上的“简单化”和形态上的“粗放化”；从首位比的角度看，我国城市群内部尚未形成合理的城市分工和层级体系，“一城独大”的“寡头”现象比较严重，协调与合作处于“浅表阶段”；从经济与人口的角度看，各城市群建设面临的资源与环境压力逐年加大，健康与可持续发展面临较大挑战；从社会和文化的角度看，我国城市群的社会环境和精神文化生态，与人民群众日益提高的需求、“城市让生活更美好”的理想还有较大距离。2015年，与城市群相关的国家区域规划大都到了实施的中期阶段，建议以此为契机，建立健全科学的城市群质量评价标准体系，迅速启动中期评估，重点是摒弃“以GDP为指挥棒”、“摊大饼”式的“跑马圈地”、大投入拉动财政收入的粗放建设模式，要注重城市群内各城市间的分工协作关系，要重视发挥核心城市的带动辐射作用，要注重发挥发达的交通网络的沟通联系作用，同时二级城市要注重与核心城市实行错位发展（包括垂直错位和水平错位），防止城市之间激烈的非合作博弈，从而真正实现“一群城市”向城市群转变。

2014年中央城镇化工作会议提出，城市建设“要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。因此，我们建议提出“宜居城市群”的规划和建设目标，把环保与经济、生态与人口放在同等甚至更高更重要的位置，并在国家相关政策的框架下，研究和制定“宜居城市群标准体系”，替代“唯GDP”的考核标准，以完善的制度和严格的监管为“铁手腕”，推动城市群绿色发展；并要求城市群内的各城市联防联控、通力合作，拓宽宽带网络基础设施，构建市政管理立体感知网络，实现城市智能感知系统和民生服务系统逐步对接，不断拓展网上办事、社会保障等社会管理智慧应用，推动智慧城市群建设；要以国家区域规划中期评估为抓手，变革“以GDP论英雄”的发展观，探索建立城市群健康发展的体制机制；构建协调协同发展机制，解决城市群层级体系混乱和一体化内生动力缺乏问题；建设“宜居城市群”，解决城市经济、人口增长与资源、环境的矛盾冲突；以新型城镇化和文化强国为核心，实施文化城市群战略，彰显城市文化特色；并着力让城市群“天更蓝、水更清、路更畅、城更美”，不断提升的宜居水平，努力让城市生活更有价值和意义。

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（作者系中国城市报社副总编辑，中国城市管理研究院院长、研究员）