摘 要  民族自治地方对外贸易和边境贸易，是我国社会主义商品交换和商品流通在少数民族地区的特殊形式。民族自治地方开展对外贸易具有得天独厚的地缘优势、人缘优势和政策与法律上的优势。法律赋予民族自治地方开辟对外贸易口岸、开展边境贸易的自治权和享受国家优惠政策的贸易自治权。民族自治地方必须服从国家统一的贸易法制，按照WTO规则要求尽快完善对外贸易法治建设。

关键词 民族自治地方；对外贸易；贸易管理；贸易自治权

 

民族自治地方的对外贸易和边境贸易是我国社会主义商品交换和商品流通在少数民族地区的特殊形式。一方面它具有一般商业的本质，另一方面它又具有显著的民族特点和地区特色。它既是民族自治地方实行对外开放政策的重要内容，又是当地经济建设事业中十分重要的促进因素。关于这个问题在我主编的《民族区域自治法通论》和合著《中国民族法学体系通论》、《中国少数民族经济法通论》中，已经从不同的角度探讨过。但是，我在主持教育部人文社会重点研究基地2004年度重大研究项目《民族自治地方经济社会发展自主权研究》的过程中，发现民族自治地方对外贸易自治权的有些问题尚未彻底解决，影响和制约了民族自治地方对外贸易和边境贸易的发展。本文拟就这个问题进行一些再探讨。

我国少数民族以大杂居、小聚居的方式散布于全国各地，各陆路口岸大多是以少数民族区域为主，充分利用这些口岸的优势，依法发挥边境贸易的作用，使少数民族对外贸易始终处于一种良好有序的法治状态，是大力发展民族自治地方对外贸易的关键。民族自治地方对外贸易主要有如下几个方面的优势：

第一，民族自治地方对外贸易大多具有得天独厚的地缘优势和人缘优势。我国绝大多数陆地边境和部分海岸线都在少数民族地区。长约3000公里的“南方丝绸之路”就是当时由中国西南陆路经缅甸到印度的古贸易商道，把中国、东南亚、南亚联系起来。第二次世界大战期间，澜沧江—湄公河次区域的滇缅公路、中印公路和驼峰航线作为当时我国连接世界的惟一国际通道，为抗日战争取得最后胜利发挥了重要的物质运输保障作用。在陆地长达2.2万多公里的边境线上，少数民族聚居地就占了1.8万多公里。截止到1994年，在民族地区开放的国家级口岸就有34个，地方级口岸多达190多个，占陆地国家口岸和地方口岸的多数。数百个边民互市点也多分布在民族地区。我国作为一个多民族国家，在陆地上与16个国家接壤，有30多个少数民族跨境而居。其中，有“民族博物馆”之称的云南省，就有16个少数民族跨境而居[1]（P203—204）。这些跨境民族大多数语言相通、信奉同一种宗教，历史上一直存在着密切的经济交往和文化联系，他们对边境沿线地区的经济发展以及与毗邻国家的睦邻友好做出了重要贡献。我国还有几十万少数民族人口侨居国外，与国内各少数民族之间有着千丝万缕的血肉联系。在改革开放政策的带动下，如果能够充分地利用这种地缘和人缘优势，就能够带动民族地区的经济建设快速发展。从理论上讲，沿边对外贸易是沿海地区对外开放乃至全国对外开放的补充，是在边疆民族地区贯彻开放国策的具体体现，也是边疆地区引进国外先进技术、资金，推动与邻国之间的区域合作的重大举措，是使边民之间互通有无、建立正常交往关系的必要途径。

扩大对外贸易经营自主权必须服从国家统一的贸易体制。我国现行对外贸易法律制度主要由如下几个方面内容组成：（1）宪法。宪法作为我国根本大法，明确地把我国实施改革开放基本国策写进了“序言”，明确规定了国务院负责管理对外贸易。（2）对外贸易法（主要指《中华人民共和国对外贸易法》）。对外贸易法是我国对外贸易法律制度的基本法，是整个外贸法律制度的核心，它规定对外贸易经营许可证制度、配额关税和海关制度、关税壁垒、检验制度、反补贴、反倾销和保障制度、货物进出口制度等。（3）行政法规（主要指国务院颁布的大量行政法规）。这是我国对外贸易法律制度实施的主要依据，其内容涉及工商、海关、商检、外汇、税收、原产地和运输等各个方面。中国加入WTO后，国务院根据我国入世承诺和WTO规则要求，在货物贸易、技术贸易与服务贸易三个领域颁布了行之有效的行政法规，具体包括货物进出口管理条例、技术进出口管理条例、反倾销条例、反补贴条例、保障措施条例、外资金融机构管理条例、外贸保险公司管理条例、外商投资电信企业管理条例、国际海运条例、外国律师事务所驻华代表机构管理条例、电影管理条例、音像制品管理条例。这些行政法规基本涉及了我国对外贸易的各个主要领域，为逐步实施我国入世承诺创造了良好的法律环境。（4）部门规章（主要指与外贸工作相关的各部委颁布的专门的部门规章）。如外贸代理暂行规则、关于进出口经营权管理规则以及对外贸易壁垒调查暂行规则等。其特点是可操作性强，针对性明确，颁布和废除程序方便，与法律法规保持一致，这对维护我国外贸正常秩序、促进对外贸易的发展起到了直接的推动作用。《对外贸易法》第4条明确规定：“国家实行统一的对外贸易制度，鼓励发展对外贸易，维护公平、自由的对外贸易秩序。”[11]（P4）同时还规定，国家鼓励发展对外贸易，发挥民族自治地方的积极性，保障对外贸易经营者的经营自主权。国家扶持和促进民族自治地方和经济不发达地区发展对外贸易。这些规定是处理对外贸易领域的“统一”与“自治”关系的基本原则，也是民族自治地方的自治机关行使对外贸易自治权的重要原则。民族自治地方在依法行使国家给予的对外贸易经营和管理自主权的同时，又必须服从国家统一的对外贸易体制，维护其体制上的严肃性和不容争辩性。譬如，从上对下的关系来说，国家对凡是具备条件的民族自治地方的企业和物资、商业、科研等部门，均可授予一定的对外贸易经营管理自治权；国家对实行进出口配额或者许可证管理的货物和技术，在配额的分配和许可证发放上，应当合理地照顾民族自治地方；国家根据对外贸易发展的需要，建立为对外贸易服务的金融机构、对外贸易发展基金和风险基金，都应当考虑如何合理地扶持并帮助民族自治地方。从下对上的关系来说，民族自治地方的自治机关，也可以要求国家上级部门给予上述优待和提供便利。无论是上对下还是下对上，只要依法积极“给予”或者主动“争取”，就可以促使民族自治地方克服并解决对外贸易活动中所遇到的各种实际困难，立足实际，发挥优势，形成具有地方性、特色性和区域性的对外贸易新格局。

必须改进和完善民族自治地方对外贸易管理的内部机制。民族自治地方要改进并完善其对内对外贸易管理的内部机制，最好的办法就是积极采取法律所允许的灵活措施，想方设法完善对外贸易管理的内部结构要素。如民族自治地方的专业贸易公司，应抓好当地有地方特色的大宗骨干商品、国际市场上的紧俏商品和极具潜力的商品的进出口贸易。应当加强进出口商品生产基地建设，优化民族地区进出口商品结构，在商品的深加工和附加值上做好、做活文章。尤其要加快传统进出口商品的升级换代，提高其进出口商品的竞争能力。要理顺外贸进出口公司与口岸外贸进出口机构的关系和联系管道，鼓励企业向外向型经济发展，凡出口商品总值占企业销售总值的比重较高的企业，都应当将其列为外向型企业予以鼓励和支持。对当地凡是没有对外贸易经营许可的组织或者个人，自治机关的贸易主管部门，应当依法积极帮助其在国内委托经营单位代为办理对外贸易业务。必须通过对外贸易管理内部机制的改革和完善，更加有效地激活当地的对外贸易机制，为当地的出口创汇和经济发展起到积极的促进作用。对于民族自治地方来说，进出口贸易和创汇、引进外资和技术的状况如何，往往对当地经济的发展起着至关重要的作用。收汇不规范、核销困难一直是困扰边境贸易的大问题。为此，2001年国家外汇管理局在黑龙江、西藏、新疆和内蒙古等地区进行了边境小额贸易出口核销管理，对2万美元以下的边贸出口，允许用收回的人民币货款或者美元现钞办理出口核销手续，这在一定程度上缓解了边境贸易出口核销难的状况。2002年中国人民银行和国家外汇管理局分别发布了《关于调整外币现钞管理政策有关问题的通知》、《关于我国与俄罗斯等独联体国家边境小额贸易外汇管理有关问题的通知》，对外币现钞管理和边境贸易发展进行更加灵活的管理。从贸易结算、出口核销等角度对我国与边境国家的边境小额贸易进行了规范。鼓励边境地区商业银行积极与毗邻国家边境地区商业银行建立代理行关系，为边贸企业提供方便、快捷的结算服务；采取灵活的出口收汇核销政策，放开以人民币或者外币现钞进行出口核销的限额控制，同时要求商业银行增加边境地区的结售汇网点，进一步缩小炒汇价差，引导外币现钞到银行结汇。边境小额贸易机电产品进口管理主要适用1996年3月29日国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部、海关总署发布的《边境小额贸易机电产品进口管理办法》，规定了边境地区已经开展的除边民互市贸易以外的其他各类边境贸易形式进口的机电产品，统一纳入边境小额贸易管理，对配额和特定的机电产品进口进行了更详细的规定。

必须严格贸易管理秩序确保边防巩固和国家安全。为鼓励民族自治地方积极发展与我国毗邻国家间的边境贸易与经济合作，1996年1月3日国务院颁发了《关于边境贸易有关问题的通知》，对边境小额贸易和边民互市做出了明确的界定，在税收上给与优惠政策，其中对边境小额贸易企业，除烟、酒、化妆品以及国家规定必须照章征税的商品外，1996—1998年进口关税和进口环节税按法定税率减半征收。对各部门有关边境贸易的管理也作了规定，如对外贸易经济合作部和海关总署于1996年3月29日发布《边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法》，明确了获得边境小额贸易经营权的企业的资格、条件以及边境小额贸易企业的经营范围。1998年外经贸部又发布了《关于进一步发展边境贸易的补充规定的通知》，扩大了边民互市贸易免税的额度，继续延长对边境小额贸易的优惠，进一步明确了对边境贸易的配额管理，对其配额发放实行总体切块、地方分配的方式。对边民互市贸易管理除了在边贸进出口管理作了概括规定外，海关总署1996年3月29日发布了《边民互市贸易管理办法》。该办法对开展边民互市贸易的地点作了详细规定，规定互市地点应设在陆路、界河边境线附近，由边境省、自治区人民政府批准，各级人民政府有明确的批准权限；海关监管设施符合海关要求。这一办法主要针对边境地区居民携带物品进出边民互市贸易区（点）或者从边境口岸进出境时，应当向海关如实申报物品品种、数量和金额，接受海关监管和检查等作了规定。为维护国家和社会公共利益与安全，国家对某些货物或者物品是限制或者禁止进出口的，特别是对于边境贸易和居民互市贸易更是如此。因为边贸点和互市点人员往来频繁，自然条件复杂，有一些境内外不法分子，常常利用其独特的地理区位和复杂的社会环境大行其走私、贩毒、贩枪等违法犯罪活动。这也就从客观上要求地处边疆、边境、边防等国防要冲地区的民族自治地方人民，尤其是执法机关和执法人员，要本着对国家和各族人民高度负责的精神，依法对边贸点和互市点及其活动实行严格而又科学的管理。管理的目标和原则是既方便经济组织和群众个人从事贸易活动，又使这些地区能够起到堵住不法犯罪活动的“钢铁长城”的作用。

加入WTO组织给中国外贸法治建设提出了新的任务。面对经济全球化的新形势，我国必须尽快实现从贸易大国向贸易强国的转变，制定我国外贸未来发展的基本原则、指导思想和战略思路。必须根据外经贸体制和外经贸发展的需要，按照WTO规则和我国在加入WTO谈判中做出的承诺，全面调整和完善现行的外经贸法律、法规和规章，以建立起符合WTO规则要求，符合我国国情的统一、完备、公正和透明的对外经济贸易法律体系。要积极应对WTO规则对于我国的不利条款，最大限度地消除对我国产品出口产生的负面影响；尤其要以平和的心态对待“特保条款”、“非市场经济”等不利条款，根据我国现有的经济实力和在国际经贸关系中所处的地位，从最大限度地争取我国经济利益的原则出发，以求真务实的态度应对不利条款和具体案件，注意防止某些贸易伙伴将不利条款政治化以及防止他们滥用这些条款实行贸易保护主义的倾向。要以加入WTO组织为契机，一方面继续扩大对外开放，改善投资环境，为各国提供大量新的商业机会；另一方面要继续加快法律法规的修改和完善，以适应WTO规则在中国的全面贯彻实施。正因为如此，2004年修订的《对外贸易法》，就在“总则”部分的第1条、第2条开宗明义的规定：“为了扩大对外开放，发展对外贸易，维护对外贸易秩序，保护对外贸易经营者的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展，制定本法。”“本法适用于对外贸易以及与对外贸易有关的知识产权保护。本法所称对外贸易，是指货物进出口、技术进出口和国际服务贸易。”[12](P4)国家实行统一的对外贸易制度,鼓励发展对外贸易,维护公平、自由的对外贸易秩序。《对外贸易法》根据WTO规则，增加了第5章“与对外贸易有关的知识产权保护”，在第31条规定了境外有效保护我国企业知识产权以及产品竞争优势，提供有力的国内法依据。（3）建立预警应急机制成为政府调控宏观经济的法定职责。这也是各国的通行做法。《对外贸易法》第49条规定，国务院对外贸易主管部门和国务院其他有关部门应当建立货物进出口、技术进出口和国际服务贸易的预警应急机制，应对对外贸易中的突发和异常情况，维护国家经济安全。[13]（7—9）（4）透明度原则作为一般性原则在外贸法中得到全面的贯彻。透明度原则是世贸组织规则中最基本的原则之一，也是实现WTO总体目标的关键。随着WTO影响的扩大，该原则得到了广泛的认同和应用，成为保障国际贸易可预见性的关键，已经成为各国外贸法的强制性规定而列入外贸法的主要条款。（5）归纳起来《对外贸易法》在应对WTO规则上有五大突破：突破了外贸经营主体单一和实行审批制的局面，优化了外贸经营主体结构；突破了重视对外贸易秩序中国内民商事主体救济的立法模式，突出和强化了公权的贸易救济功能以及反垄断和反不正当竞争的作用；突破了以进出口商会为主参与外贸中介服务的规定，强化了行业协会等中介组织的作用；突破了单一的外贸发展道路，强化了对外贸易促进手段的多元化；突破了处理外贸违法主要依赖行政处罚的局面，而代之以严格的法律责任。《对外贸易法》根据WTO规则要求作了及时的调整，但仍然存在需要进一步完善的地方，如《对外贸易法》第69条规定我国的单独关税区不适用本法，但是近年来两岸三地的经贸关系日趋紧密，贸易规模逐年快速增长，在贸易交往活动中由于相应的法规缺位，已给实际工作造成了诸多不便。

必须尽快调整与完善公平交易法规。中国加入WTO组织后，对外开放的程度已由原来有限范围和有限领域内的开放转变为逐步地全方位的开放；由以沿江、沿边试点为特征的政策性开放转变为在法律框架下的可预见的开放(即按承诺的时间表开放)；由单方面为主的开放转变为中国与WTO组织成员之间双向的相互开放。加入WTO组织意味着我国经济汇入经济全球化的发展潮流，国内市场将成为更加开放、平等、竞争、透明的市场，将有更多的国外企业进入我国市场参与竞争，贸易法规的全国统一和透明原则以及自由竞争、自由价格准则，迫切需要清除目前普遍存在的地方保护主义现象。我国在加入WTO组织谈判中承诺，外贸经营权将由审批制转变为登记制，并在加入WTO组织的3年内取消外贸许可制度，除了指定经营的商品外，所有在我国依法注册登记的企业都可以享有外贸经营权，国营贸易将不再作为国家控制进出口的主要措施。2001年7月10日，外经贸部制定并发布了《关于进出口经营资格管理的有关规定》。按照该规定，我国将遵循自主申请、公开透明、统一规范、依法监督的原则，各类所有制企业（外商投资企业、商业物资、供销社企业、浦东新区企业除外）进出口经营资格实行统一的标准和管理办法。这就表明我国对进出口经营资格，准备实行实质性的登记制和核准制。这既是我国外贸经营体制改革的一项重要内容，也是我国加快进出口经营资格由审批制向登记制过渡的又一重要步骤。公平交易执法的力度，直接关系到执法权威的树立。在这方面不只是司法机关和海关负有不可推卸的责任，工商行政管理机关也要牢固树立维护全国统一、开放、竞争、有序的市场竞争秩序的观念，狠狠抓住市场监管中的热点、焦点和难点问题，整治市场秩序。在监管执法的方式方法上，要从传统的静态事后管理、转向现代的动态的事前、事中、事后相结合的系统化、规范化管理；进一步健全维护公平竞争程序的法律，建立和完善以立法保护为基础，行政保护、司法保护、社会保护为保障的全方位的公平交易法规体系。

 必须尽快健全与完善反倾销机制。反倾销是WTO组织允许各成员国采用的保护国内产业，抵制非公平竞争的救济手段之一。随着关税降低及非关税壁垒的逐步减少,尤其是配额、许可证等限制进口措施的限制使用，反倾销逐步演化为世界各国广为采用地维护公平贸易环境，抵制不公平竞争的重要手段。中国作为WTO成员，我们一方面要通过反倾销等救济手段维护自身的合法权益，增强企业抗风险的能力；另一方面要利用反倾销措施抵御国外企业产品对我国实行大规模的倾销。我国应当享受总协定和《守则》给予发展中国家的优惠待遇，在对民族工业实行保护方面，我们可以通过符合总协定规定、遵守市场经济原则的方式进行；可以要求进口国严格遵守总协定第6条及《守则》的有关规定，为我国出口产品彻底摆脱在国外反倾销过程中的受歧视地位提供条件。制定和实施反倾销法，健全反倾销机制，对像我国这样初始进入WTO组织的国家无疑是十分必要的。它不仅有利于保护我国民族工业的建立和发展，促进产品结构和产业结构的调整，吸引更多的外商到我国投资；而且有利于进口管理的公开化，保护因进口许可证产品种类的减少和关税降低后受影响的产业，维护各方当事人包括受诉倾销产品的外国出口商的合法权益，使之创造一个平等的竞争环境，发展我国同世界各国互利互惠的对外贸易关系。

要逐步加大国际法在我国的适用范围。尽管各国法律对外国法适用的限制较多，但对国际条约的适用普遍较为积极。这是因为遵守和履行对本国生效的国际条约是国家的一项国际法义务，国际法义务优先于国内法义务。同时，国际条约是缔约各国意志协调的结果，它能够较公正、客观地反映各国的意志而决非单纯的某一国意志。参与制定和缔结国际条约，实际上也是主权国家行使立法权的方式之一，对生效的国际条约，构成国家法律规范的有效组成部分是国家法律的渊源之一，是国内法院裁判案件的有效法律依据。按照国际法的规定，对一国生效的国际条约和协定，必须在该国国内法院得到广泛的适用和执行。在我国凡经过全国人大批准或者国务院核准的对我国生效的国际条约，除声明保留的内容外，无论是多边还是双边的条约或者协定，都是我国法院审理相关涉外案件的法律依据。我国一般是采用两种方式在国内予以适用的：一是不能直接适用的原则性规范或者与我国法律有不同规定的条约或者协定，由最高人民法院根据全国人大的决定，通过司法解释的形式予以明确和补充，然后适用于案件的审理；另一种是规定了法律关系主体的权利和义务的条约和协定，一经生效直接纳入我国法律规范体系而予以适用。我国学者在说明国内法与国际法的关系时，一般引用《中华人民共和国民法通则》第142条的规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例。”[14](P250)其他一些重要法律也有类似的规定。在国际法适用的程序上，我国以前是由全国人大或者国务院批准并向全国予以公布，然后由最高人民法院以司法解释的方式明确其在具体案件中的适用。我国加入WTO后，伴随着在国内适用的条约和协定数量的增多，必须尽快解决好国际条约、协定与我国法律体系的衔接问题，并就发生冲突时何者效力优先，以及国内法院在具体适用上的相关程序等问题做出规定。

必须尽快调整和完善服务贸易法律体系。随着我国在WTO组织中地位的确立和作用的发挥，我国服务贸易立法也进入了开放、规范、与国际惯例相符合的新阶段。中国严格遵守WTO《服务贸易总协定》(GATS)确立的各项原则和规则，履行与其他成员达成的市场准入承诺，正在促使服务贸易立法不断发展和完善。我们必须抓紧从如下几个方面调整和完善服务贸易的法律体系：(1)制定统一的服务贸易基本法，我国目前还没有一部统一的服务贸易基本法。(2)制订和修改适应WTO要求的基本法律及实施细则，如《商业银行法实施细则》、《保险法实施细则》、《证券法实施细则》等。(3)针对我国目前服务贸易存在过多的内部文件、执行尺度弹性过大的问题，必须按GATS协定透明原则要求，公开各项有关服务贸易措施，如各项服务贸易法律、规章、统计数据等(法律规定不能公开的机密资料除外)。(4)做好给外国服务业投资者以国民待遇的法规研制工作。(5)做好对外国投资者、外国服务业、外国商品进入中国市场的市场准入制度安排。我国已初步形成了以《对外贸易法》为核心的新型涉外经贸法律体系。但是也应该看到，原《对外贸易法》的确还存在不少与WTO规则相悖的地方。所以新修订的《中华人民共和国对外贸易法》第6条、第7条、第19条明确规定：“中华人民共和国在对外贸易方面根据所缔结或者参加的国际条约、协定，给予其他缔约方、参加方最惠国待遇、国民待遇等待遇，或者根据互惠、对等原则给予对方最惠国待遇、国民待遇等待遇。”“任何国家或者地区在贸易方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者地区采取相应的措施。”“国家对限制进口或者出口的货物，实行配额、许可证等方式管理；对限制进口或者出口的技术，实行许可证管理。”[15]（P5、6）

 

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