跨境旅游合作区建设的筹划与推进

在国内，“跨境旅游合作区”这一设想的提出由来已久，而具有较大影响的早期实践可以追溯到2009年12月国务院《关于进一步促进广西经济社会发展若干意见》提出的“依托崇左大新跨国瀑布景区和凭祥友谊关景区设立中越国际旅游合作区”，这标志着跨境旅游合作区已经进入国家的区域发展战略。在推进过程中，德天·板约瀑布跨境旅游合作区建设成为中越两国外交磋商的重要内容，地方政府提出将其建设成为第一个跨境旅游合作区的目标。随后，吉林的延边和图们、广西的东兴和防城港、黑龙江的黑河和绥芬河、内蒙古的满洲里和阿尔山、新疆的阿尔泰和霍尔果斯，以及云南的西双版纳、红河、德宏、保山、普洱、临沧等地都提出过建设跨境旅游合作区（或国际旅游合作区、跨境旅游特区）的设想，并开展了规划编制、会议研讨、线路组织、政策争取等相关工作。

以边境跨境旅游开展较早的云南省为例，从2005年起就陆续组织力量编制了《上湄公河国际公园发展规划》、《湄公河上游河段(黄金四角)旅游区跨国旅游线路规划》、《滇西——缅北跨国旅游线路规划》，提出了四大国际旅游走廊、湄公河绿三角国际公园、中老越三国边地生态旅游环线建设等设想，建设了“一国两寨”（瑞丽市银井村）、中缅边境公园（勐海县打洛镇）等景。2014年，云南省旅游发展委员会与国家旅游局政策法规司共同完成了省政府与国家旅游局委托课题——跨境旅游合作区研究；2015年3月，全国政协委员喻顶成提出政协议案，恳请国家批准云南探索建立跨境旅游合作区；同年6月，云南省人民政府向国家旅游局递交了《关于请将云南省列为开展跨境旅游合作区建设试点省的函》。

由于跨境旅游合作区是边境跨境旅游和国际旅游合作的新载体，其建设模式、运行机制、管理方法等尚处于探索阶段，加之处于国家经济与社会发展的末梢、基础设施不完善、人才和技术等生产要素相对不足，受地缘政治、国家安全、贸易往来等外部环境因素的影响，造成跨境旅游合作区建设中还存在不少制约因素，与发展愿景还有相当的差距。一是相关政策的制约。出于对国家安全的考虑，各国现行的出入境管理政策和边界管理制度对人员、交通工具、生产要素的自由往来具有刚性约束，出入境便利化需要国家统筹协调，地方政府无力解决。例如，《关于中越陆地边境管理制度的协定》第五章第二十一条规定“双方不得在边界线两侧各30米范围内新建永久性设施”，中方德天瀑布景区只局限于开放游客到

835号界碑地域越南边民经营购物摊点购物，这不利于跨境旅游合作区基础设施的建设和吸引物的开发。二是基础设施不够完善。部分跨境旅游合作区远离区域中心城镇，交通、给排水、电力通讯、环境卫生设施不健全甚至是空白，对方国家无力投资，导致资金需求大、建设进程慢。三是投资主体和利益分配方式较为特殊。跨境旅游合作区性质特殊，对承担开发建设任务的机构和企业具有不同于一国之内普通旅游区（点）的要求，私营企业出于投资风险等方面的考虑往往较为谨慎，国家之间的利益分配方式也是需要长时间协商方能解决的问题。四是旅游吸引物创新具有风险。除了界湖（界山、界岛）等少数具有特色旅游资源依托的跨境旅游合作区之外，其他跨境旅游合作区需要采用无中生有的思路，创造性地建设目前国界两侧没有的新型旅游吸引物，这不仅需要创意资本，也具有市场风险。（来源：李庆雷,杨路佳.对跨境旅游合作区建设的思考.中国旅游报,2015年12月14日第C02 版）