行政体制改革的三个内容

中共十八大之后, 新一波行政体制改革的任务已经摆上议事日程上来了。要回答“下一步改革怎么走?” 的问题就需要我们首先理解中国行政体制改革的总体方向、内容及其历史进程。简单地说, 改革开放以来, 行政体制改革一直包含有三大方面的内容。

首先是经济上的。中国从计划经济到市场经济的转型主要是通过行政体制改革来实现的。在计划经济的条件下, 国家对经济的直接控制主要是通过行政体制也就是官僚制度进行的。到今天, 中国社会的一个普遍共识就是要建立社会主义市场经济体制。这样, 行政体制改革不仅要使得中国的行政体制符合社会主义市场经济体制的运行要求, 而且更要使中国经济改革深化, 即向市场制度的转型。很显然, 这方面还需要很大的改革。

第二, 行政体制改革的第二方面内容就是社会建设。这方面的内容在之前是缺失的。在很长时间里, 中国改革的主体是经济改革。也就是说, 经济改革被提到了最高的政策议程。不能说, 社会改革没有进行,但也很显然, 社会改革没有被提高到最高的议事日程上来。在社会改革的构架内, 行政体制改革至少具有两方面的内容。首先是要提供公共服务。提供公共服务要求政府职能的转型, 从推动经济发展功能转型到提供社会服务功能。这种转型必然进而要求政府机构和官僚组织的重组。其次但更为重要的是要建设大社会。近年来, 社会管理成为中国政府社会改革的一项重要内容。而社会管理的主要内容就是要社会的自我管理, 这就要求政府给予社会充分的空间, 容许社会自治力量的成长。同时, 政府也要转变自身的功能, 从直接控制社会转型到通过法治来监管社会。而无论是赋予社会更大的空间还是监管社会, 都需要通过行政体制的改革而实现。

第三, 从长远看, 行政体制的改革就是要进行有助于支撑未来民主制度有效运作的国家制度建设。在西方, 中共一直被视为一个“只有经济改革而没有政治改革” 的改革模式。这里主要是因为西方世界从狭义上来界定政治改革, 即把政治改革界定为政治民主化, 而政治民主化又被进一步狭义地界定为选举制度的确立。尽管持这种观点的人在中国本身也有, 但大多数中国学者和政策研究者都会把行政体制改革视为是政治改革的内在一部分。人们意识到, 民主只是众多国家制度中的其中一个重要的制度, 但不能取代其他方面的国家制度建设。行政体制是任何国家制度中最基本的制度。没有一个有效的行政制度, 任何国家都难以成为现代国家。行政体制应当说是中性的制度。没有一个有效的行政体制, 民主制度即使产生了, 其质量也会是非常低下的。从这个意义上说, 行政体制改革就是为未来高质量的民主政治奠定坚实的制度基础。

如果把这三大方面的内容放在国家与社会、政府与人民的关系中来说, 那么行政体制改革的目标就会更加明确, 那就是,建设小政府、大社会。这也是20 世纪80 年代改革开放初期提出的改革目标。但要避免误解, 今天还需要在“小政府、大社会” 之上加上“强政府、强社会”。主要是要说明在中国改革进程中, 国家和社会、政府和人民之间并不是一场零和游戏, 而是一种双赢游戏, 即政府强, 社会也强。

因此, 要回答“中国下一步行政体制改革怎么走?”的问题就是要在这个目标框架内检讨我们已经做了什么? 什么地方做好了, 什么地方没有做好而需要再继续做? 又有哪些新的领域需要我们做? 说得简单一些, 就是要回答从哪里来到哪里去的问题。

小政府、大社会

那么, 如何理解行政体制改革和小政府、大社会之间的关系? “小政府、大社会” 在不同的社会里有不同的理解。20 世纪80 年代提出这个口号主要受当时西方正在进行的美国里根总统和英国撒切尔首相革命即私有化浪潮的影响。第二次世界大战之后, 西方福利社会大发展, 导致了公共部门的大扩张, 从而也是管理公共部门的官僚体制(也就是中国所说的行政体制) 的急速膨胀。结果, 庞大的公共部门不仅制约了经济效率, 而且也制约着政府效率。私有化运动因此成为不可避免,就是要求政府减少对公共部门的干预, 甚至撤回。除了私有化之外, 西方国家也采用“公私伙伴关系” 的做法, 即把一些政府服务外包给民营部门, 也就是政府向社会收购服务。

当时中国的情况和西方当然截然不同。中国的情况较之西方更甚。西方主要面临的问题是政府干预经济太多。但不管是怎样的干预, 政府和经济之间仍然存在着边界。但中国是计划经济, 在政府和经济之间根本就不存在任何边界, 经济生活的所有方面全部由政府来承担。计划经济在经济发展的早期起到了积极的作用, 主要是其能够在最大程度上通过政治和行政的手段动员社会资源来实现政府规定的经济发展目标。但很快计划经济走向了反面。在计划经济内部, 市场和社会既不容许发生作用, 也不容许有生存空间。国家动员式的经济发展在取得最初的成功之后没过多久就走向了衰落, 最终演变成为改革开放之前的“贫穷社会主义”。

很显然, 在这个背景下, 改革意味着还权给经济、还权给社会。这两方面也就自然成为中国行政体制改革的主要内容。但具体来说, 在中国的政治环境中, “还权给企业”和“还权给社会” 尽管都是行政体制改革的内容, 但在很多人的概念中, 它们分别属于两个不同的领域。“还权给企业” 属于经济改革的内容,而“还权给社会” 则属于政治改革的内容。

从改革的优先次序来说, 这两个内容的改革在不同时期是不一样的。整个80 年代和90 年代, 因为中国的主体改革是经济改革, 因此行政体制改革也是为经济改革做配合的。很显然, 在这二十来年里, 行政体制改革的主要内容就是政府向企业分权。

进入21 世纪之后, 行政体制改革增加了一项新内容, 那就是政府对企业的监管。就是说, 就政府功能来说, 行政体制改革就是要建立一个监管型政府。建立监管型政府既是改革本身的逻辑, 也是政府利益逻辑。向企业分权, 确立政府和经济领域的边界。但这并不是说政府和企业之间就不存在任何关联了。实际上的情形是, 政府一方面向企业分权, 不再直接干预企业的经济活动, 但另一方面政府必须对企业的经济活动进行监管, 增进社会的公共利益。如果企业的经济活动不被监管,那么企业就会损害到社会的公共利益。无论是“分权” 还是“监管”都涉及政府改革。从政府利益逻辑来说, 作为组织的政府, 其本身也是有其自身利益的, 就是在和经济领域互动过程中, 必须具有足够的权力和能力向公众提供公共利益。一旦政府无能力向公众提供公共利益, 那么政府本身的合法性就会成为问题。“强政府” 因此成为政府改革的一项重要内容。

直到最近几年, 随着政府提出和设立“社会管理” 议程, “大社会和强社会” 的改革目标才正式得到确立。人们逐渐意识到, “社会管理” 首先应当是社会的自我管理, 而不是社会的“被(政府) 管理”。因此, “大社会” 首先要求政府分权给社会, 扩大社会生存和发展空间。同时, 也和经济改革一样, 政府一方面分权给社会, 但另一方面也需要对社会进行监管。不过, 较之经济领域, 以建设“大社会、强社会” 为目标的中国行政体制改革仍然处于早期的探索阶段。市场和社会比较发达的东南沿海一带, 尤其是广东, 社会改革已经取得了很大的进展, 但内陆地区, 市场和社会并不发达, 很多地方的社会改革还没有提上议事日程上来。这也不可避免。正如中国的经济改革, 社会改革进程从区域上来说也会是一个不平衡的过程。

——摘自郑永年《关键时刻：中国改革何处去》