上世纪90年代，乡镇政府拖欠农村教师工资问题严重，引发许多农村教师上访和罢课行动。为了缓解矛盾，农村税费改革后，中央明确了在“国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制。中央财政也为此增加了对贫困地区的转移支付。同时，农村教师工资县级统筹、义务教育“一费制”、农村贫困家庭中小学生“两免一补”等教育财政改革措施纷纷出台。
教育“利好”政策不断出台。2008年，义务教育阶段实行全免费政策，2009年实施了教师绩效工资制度。中央的改革态度明确，地方财政预算内教育投入连年增加，农村公办教师工资准时发放得到保障。
但是，农村教师的各类集体性上访并未停止，在一些地区反而有增强的趋势。2008年后，全国许多省份甚至出现多起公办教师集体上访、罢课事件。
进入2014年，县级层面的教师抗议甚至更多。仅在2014年年底前三个月，全国就有多个省份发生教师罢课维权事件，参与人数由数十人到数千人。有某所学校部分教师的维权抗议，也有市级范围内多所学校教师的集体罢课请愿。
2014年12月4日，河南省禹州市全市数千名教师集体罢课，要求提高工资待遇；12月17日和18日，黑龙江省肇东市8000名教师集体罢课；12月下旬，安徽省含山县、江西省安义县的数百名中小学教师加入维权，围堵县政府，抗议待遇太低；12月27日上午，河南省罗山县数百名教师聚集在县政府楼前广场上，“要求按国家政策足额发放工资”。
进入2015年，形势并不乐观。最新官方数据显示，2015年一开年，经济增速放缓来势之猛超出预期。在宏观经济紧缩过程中，社会稳定对中国来说无疑是一项艰巨挑战。各类体制外不稳定因素很多，与此同时，体制内的稳定也受到挑战，特别是以教师群体为代表的财政供养人员的抗议活动频繁出现。
单靠增加财政投入并不能保证教师队伍的稳定。问题出在哪里？
“以县为主”造成农村教师利益分化
近十几年的教师维权，可以按照政策和特征，划分为2002年前后和2008年前后两个阶段。
2001年5月，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，首次提出基础教育由地方政府负责、分级管理，但要“以县为主”，并规定乡镇政府负有为农村学校筹措“公用经费”的责任。2002年5月，国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，在清晰界定省、市（地级）、县（区）、乡（镇）、行政村各方教育责任范围的同时，明确“豁免”了乡镇政府的教育投入责任。实行了17年的“分级办学”体制退场，“以县为主”体制正式确立。
在分级办学时期，虽然教师的平均待遇不高，却不一定会引致集体性上访，特别是上访大串联。北京大学中国教育财政科学研究所教授刘明兴指出，这是因为在财政和人事权力分散化前提下，公办教师或代课教师内部在待遇和聘用来源方面参差不齐，个体诉求不易统一，难以形成集体行动。即便发生上访活动，也比较分散，更难以形成跨地区的大规模行动。
在财政分权体制下，乡镇政府、教育局也各自承担了一部分责任，在一定程度上减缓了教师向更高行政单位上访的可能；而且基层各单位也有一定的财政自主权和人事管理权，更容易建立学校层面的激励机制，包括津贴发放和人事调动。
然而，“以县为主”的教育财政体制改革引发了两个不同方向的效果：教师工资的准时发放得以确保；同时，2002年之后，教师集体性上访发生的地域范围在扩大、规模在提高，且请愿对象越来越倾向于更高级别的行政部门。
北京大学中国教育财政科学研究所曾在中国西部某省20个县、50个乡镇学区进行抽样调查，对2000-2006年间的农村教师上访行动的变化特征进行分析。纳入统计分析范围的集体性上访行动需要同时满足两个条件：首先，参与上访的教师群体，至少有一次的行动规模在10人之上；第二，上访诉求的最高对象层级达到了乡镇、县级或者县以上的教育行政部门或政府部门。
在该所2015年第1期简报《中国西部农村教师集体性维权行动分析》中，课题组总结了实地调查的发现：2002年以前围绕着工资待遇问题的农村教师上访中，既有公办教师也有代课教师；但在2002年之后，一些规模较大的上访事件主要由代课教师发起。数据还显示，2002年之后，因拖欠工资引起的上访明显减少，农村教师维权主要源于教师待遇不合理，即代课教师相对公办教师的待遇差距过大。
研究指出，2002年之后集体性上访之所以会加剧，源于以下两方面原因：一是政府和教育体系内部的利益分配所产生的冲突更为复杂；二是维权教师集体行动的能力在增强。
政府和教育体系内部的利益分配冲突复杂性体现在，地方政府对教育投入的积极性一直不高。在中西部地区，无论是在分级办学的体制下，还是在2001年之后“以县为主”时期，基层政府对农村教育的投入一向不足。
这种投入不足，首先使得公办教师的实际平均待遇低于公务员，并且不能保证按时足额发放。再者，农村公办教师缺编严重，导致农村学校大量聘用代课教师。在上述调查样本中，代课教师的平均工资只有公办教师的四分之一左右。这意味着，基层政府为了缓解财政支出压力，以一名正式教师的工资，可以请到三至四名代课教师，何乐而不为？
上述调查研究采集的数据截止于2006年，但并不代表教师维权事件到此为止。
官方统计数字表明，2008年全国共有代课教师354084人，仅仅他们调查的西部省份就有16732人，占全国的4.72%。其中小学代课教师占岗位教师的11.04%。
即便全县公办教师已经总体满编，偏远农村学校依然要靠代课教师来保持运转。调研中，西部某县的教育局长表示，新分配的教师中只有一半可以到缺编的农村学校，但是分配后的两三年内，会有一半的新教师从缺编的偏远学校调回超编的县镇学校。
一直以来，对于代课教师，各级教育部门都无法给出很好的解决方案。在这种情况下，代课教师集体上访的事件不断在各个县出现。
此外，政府部门对教师人事管理的各种干预，扭曲了教师的激励机制，使得公办教师资源配置不均衡。在教师录用、分配和调动的过程中，权钱交易频生，引发很多年轻教师的不满。在教师评优和评职称上，也存在着“教学业绩不如社会关系管用”的现象。
教育财政的集权化改革使得公办教师工资发放体制集中到了县级政府。在“以县为主”体制下，县财政被迫承担了部分代课教师工资投入。农村税费改革伊始，乡镇和农村学校的收费权被削弱，部分地区县财政不愿承担代课教师的工资，于是强行裁撤代课教师。刘明兴的团队在吉林、湖北、甘肃等省，均发现2002-2003年前后，被裁撤代课教师的群体性抗议事件屡有发生。
自2002年以来，公办教师的平均实发工资水平在逐步上升，与代课教师的差距越拉越大。地方政府聘用代课教师的积极性反而上升，这导致代课教师群体的人员结构日趋复杂，老教师的问题没有解决，年轻教师的问题又产生了。
在裁撤代课教师的同时，“普九”攻坚却要求增加教师数量。于是，一些地方领导通过临时招聘大中专毕业生的方式来补充师资。与农村代课教师一样，这些青年教师的心理不平衡感强烈，维权冲动更强于中老年的代课教师。一些县政府在招聘时会做出转正承诺，但最后难以兑现。当矛盾激化到一定程度，这些教师难免采取抗争性的手段。应当说，这一矛盾在“特岗教师”计划开始实施之后有所缓解，其代价则是提高了中央财政的保障压力。
另一个引发心理不平衡的原因是，同为财政供养人员，一些地区的公办教师在县发工资后，与公务员待遇的差距依然存在。上述调研发现，最为悬殊的县城内部差距竟达2000元。过去，在一些中等发达地区，教学成绩优秀的农村学校往往可以通过招收择校生获取预算外收入，用以给教师发放津补贴和奖金。在一些中等发达地区，少数优秀农村教师的工资收入甚至会显著高于乡镇政府的公务员。而在统发工资和免杂费后，优秀教师的实际收入不升反降，教师收入开始普遍低于公务员。
最后，财政集权导致人事体制的过度集权，也诱发教师激励体制进一步扭曲。乡镇政府逐步退出农村教育的人事管理，县级政府掌控农村学校校长的任命和教师的分配与调动。故此，在稳定农村教师队伍方面，乡镇政府和农村学校既缺乏积极性，也缺乏相应的政策手段。
绩效工资体制引发公办教师维权
自2008年教师工资制度改革至今，教师的基本工资标准一直没有提高。近年来，教师的维权行动又有再次抬头的趋势。特别是在中国东部和中部地区的一些县市，接连不断地出现县域内部甚至跨县的罢课、上访活动。
与世纪之交的农村教师维权不同，近年来的维权活动多是由高中教师策动，随后扩散到义务教育部门，甚至发展到全县范围。“这在2008年之前是非常罕见的。”刘明兴说。
2008年，义务教育免费政策在城市和农村全面实施。同时，中央推行了教师绩效工资改革制度，提高公办教师（特别是义务教育阶段）工资待遇，对教师津补贴制度进行规范。于是，教师工资与公务员工资之间的硬性挂钩机制被进一步强化。
可是，各地区执行政策的步调并不一致，很多邻近县市的教师工资水平出现较大差异。在岗教师工资上涨，可是退休教师相对工资水平下降。此外，部分高中阶段的教师以及城市学校教师的津补贴实际水平也有所下降。这些问题引起部分教师的不满，诱发多个省份在岗教师和退休教师的集体性上访活动。
值得注意的是，在事业单位绩效工资制度全面实施后，各地区教师维稳问题的总体特征发生了改变，公办教师逐渐取代了代课教师而开始成为维权群体的主力。
尽管2009年前后全国各地的教师集体性维权活动最终趋于缓和，但是教师绩效工资制度在具体执行的过程中并不顺利。一个突出的问题是，绩效工资制度被虚化，本应依据绩效考核发放的工资往往只能采取平均分配的方式。一些学校在对工资进行二次分配时，往往会受到部分老师的抵制。而县级政府若把教师绩效工资集中起来统一发放，则可能遭致全县教师的集体抗议。
刘明兴在调研中发现，在财政分权的时代，只要业绩考核和奖惩制度合理，就不会引起教师的集体抗议。背后原因在于，支撑这些奖惩措施的资金往往来自学校的各种收费收入，其收费水平则由学校办学质量决定。他表示：“一旦学校依赖财政拨款来进行奖惩，而拨款总额与学校的办学质量无关，则奖惩制度在学校内部就难以执行了。”
潜在的维稳风险
考察中国基层状况，可以发现，民生政策设计和基层治理改革陷入矛盾之中。
近年来，财政部门不断扩大各类拨款机制的覆盖面，民生支出的压力在刚性上升。然而，这种政策举措破坏了基层社会的权威结构，剥夺了基层事业单位的自主权，扭曲了公办机构的微观激励机制，无形中加剧了相关利益主体的集体行动能力。
刘明兴和中国人民大学经济学院陶然教授在一份题为《中国经济体制改革的方法论》的政策分析报告（查看本报告请扫描文末二维码关注本微信号，并回复“方法论”获取报告全文）中提到，当前中国的基层治理陷入了体制内和体制外维稳的双重矛盾。
如果仅仅为了缓解政府、事业单位因为收费而引起的社会冲突（如学生家长因不满学校高收费而采取的上访行动），就限制学校收费的自主权，那么就有可能导致政府、教育部门内部的利益分配冲突，诱发财政供养队伍内的不稳定。在收费权被剥夺后，事业单位内部调节收入的能力会下降，系统内部以及与公务员之间的利益攀比会加强。与此同时，事业单位供养人员（如教师）的集体行动能力也因工资体制的集权而被强化。
从某种意义上讲，对于教育部门的财政集权程度实际上是在这两个维稳目标之间摇摆；并且倘若政策工具运用不得当，体制内和体制外的维稳难度会同时上升。
就当前的形势而言，刘明兴显得有些忧心忡忡，他认为，县域内部的各级各类教育都面临一些潜在的维稳风险。
首先，公办学校教师对于公务员的各种显性、隐性待遇变动都非常敏感，早已不限于账面工资的差异。例如，县政府给公务员发放的“改革性津补贴”（如公车改革补贴），往往忽视了教师群体；或者县政府为了绕开中央和省级政府对于薪酬标准的管控，采取发放工作目标绩效考核奖的方式变相提高公务员待遇，也没有把教师考虑进来，这些待遇差异随时都可能诱发教师的集体性抗议。
其次，部分地区的高中因基建规模过大，已陷入了债务困境。而针对高中的收费政策却在逐步收紧，这让教师的实际待遇水平难以提高。高中教师带头罢课，并且鼓动义教阶段的教师一起罢课的现象已经越来越普遍。
第三，近年来政府投资新建了大量的公办幼儿园，学前阶段教师的规模增长很快。但是公办幼儿园在基建完成之后，教师编制和人员性经费投入非常短缺，以低工资大量雇佣代课教师成为了解决这一矛盾的主要手段。公办园的年轻代课教师之所以在短期内能够忍受低工资，是因为大家存在能够转正为编制内教师的期望。一旦期望落空，要么辞职，要么便可能被卷入抗争活动。
最后，随着经济的下行，一些民办学校的财务状况出现了问题，投资方发不出足额教师工资，甚至无力继续办学。由此诱发的教师讨薪，或者教师要求学校回归公办的请愿活动，将会日渐增多。
机关事业单位薪酬体制改革可适度分权
近年来，教师群体的不稳定性再次抬头，与现行薪酬体制的缺陷密不可分。
相对于其他财政支出，人员性经费支出的刚性更高。进入2014年，公务员要求涨薪的压力也在日益攀升。一旦处理不慎，便会迅速引起体制内的不稳定。
自上世纪90年代末，中央政府在加强管控各地区财政供养人口的基本工资和津补贴标准的同时，也为中西部地区的工资发放提供了相应的财力保障。中央政府关于薪酬体制的改革举措有效地抑制了机关事业单位在地区间和行政层级间的工资收入差距，但这是以不断强化中央财政的保障压力为代价的。
2007年，也就是教师绩效工资体制改革出台的前一年，中央和地方的财政收入增长率分别达到了34.7%和31.1%，为新中国成立以来最高。然而，从2013年起，中央财政收入的增速已经降到7.1%。李克强总理2015年3月5日在全国“两会”上所做的《政府工作报告》将2015年GDP下调至7%左右，今年一季度即有可能降至甚至跌破这一目标。
在财政增收局面日趋严峻的情况下，除非中央财政放弃原有的保障机制，否则中央政府很难承受因工资体制集权化所带来的持续财政增支压力。为了应对财政支出刚性，中央势必会强化税收上缴的压力，或者通过增发货币来刺激经济。显然，这些做法既不利于基层的维稳，也不利于经济的复苏。
刘明兴告诉财新记者，一旦中央政府采取“只出政策不出钱”的办法，只要地方政府落实不到位，在2015年，将会直接刺激包括教师和公务员在内的财政供养人员的不满情绪，“有可能会是更加困难的一年”。
为了降低这种政治风险，北大教育财政科学研究所课题组建议：薪酬体制改革需要考虑到财政供养人员的集体性抗议行动的内在机理。除了财政供养人员收入相对于社会平均收入的差距，体制内维稳还取决于以下三方面因素：首先是制订薪酬标准的行政集权程度，决策者的行政层级越高，名义上的工资标准越统一，矛盾可能越大；其次是财政供养人员收入来源结构，来源结构越单一，越依赖于预算内拨款，越容易促成跨单位、跨地区的维权行动；第三是基层事业单位负责人对本单位人员的控制能力与意愿。基层单位如果起不到防火墙的作用，矛盾集聚起来，上级政府其实很难应对。
有鉴于此，课题组认为，决策部门不应继续强化过往的政策思路，而有必要考虑对机关事业单位的薪酬制度进行市场化导向的改革，增加基层单位的自主权和工资水平的灵活度。
首先，中央政府应逐步放弃对于基本工资的全国统一标准，改为对于地区间的总体薪酬差距进行“限高、托低、稳中”的调控，基本工资标准管控权则以省级统筹为基础向地方分权。同时，薪酬内部结构如基本工资与津补贴比例的调整权也下放到地方，并增强基层单位负责人对津补贴和奖金发放的自主权限。
在分权的架构下，中央政府的监管重点放在省会一级城市之间的工资水平差距调整之上，并对省内各县市工资水平的差距范围提出要求。在中央政策框定的范围之内，省级政府出台适合本省情况的政策细则。
其次，中央简政放权的基础是省级政府的统筹能力。财政部长楼继伟在《建立现代财政制度》一书中指出：“根据事权和支出责任，在法规明确规定前提下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的责任，建立健全省以下转移支付制度。”
因此，薪酬体制改革应与中央转移支付体制改革同步推进，并与县级财力保障机制充分衔接起来。也即，如果部分县市的机关事业单位工资水平与省会城市差距未能达到规定水平，则中央财政将扣减对于省级财政的转移支付或者税收返还，直接补助给相关县市。在这个政策机制中，薪酬标准（乃至各项公共支出的标准）及浮动区间的核定、实施与监管需要各个中央部委的共同参与、配合，防止地方政府与部委之间形成共谋一起争夺中央财力的被动局面，这是逐步建立健全省级统筹体制的重要基础。
再次，教师与公务员工资的挂钩机制在短期内很难取消，但可以做软化处理，这是通过增强基层事业单位的经费自主权来实现的。刘明兴认为：“学校所面对的社会维稳压力其实主要是源于学校安全事件，而并非收费。” 他建议，政府要区分哪些公共服务是基本公共服务，哪些不是。
对于已经超出了政府财力保障范围的公共服务，可以容许事业单位通过多渠道筹资来弥补财政投入的不足。公办学校对于公用经费和预算外收入应当具有一定自主支配权，用以对教师的收入进行微调。事实上，保留基层单位对于薪酬水平的微调权，也为上级行政部门从宏观上调整工资标准提供了一扇观测窗口，否则工资调查机制很难操作。
“建立适应市场经济要求的薪酬体制要把握十六字原则：中央调控、省级统筹、弹性管理、科学增长。”刘明兴总结说。 ■