科学厘清城市发展边界

陈柳钦

近20年来，我国土地城镇化明显快于人口城镇化，一些地方在城市建设中出现“摊大饼”现象，特别是在新型城镇化建设中热衷于造“新城”，动辄规划数十平方公里的新区、新城。国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对12个省区的调查显示，12个省会城市，平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1.5个新城新区。然而，由于缺乏合理规划，不少“新城”成为“空城”“鬼城”。

 回顾我国大城市发展轨迹，科学合理规划并不缺少，但“换一届市长就改一次规划”的痼疾，使原本设定的城市发展边界频频被突破，众多约束性规划最终成为白纸一张。国土资源部部长姜大明曾直言：我国城市建设无序发展，原因就是没有控制好开发强度，没有划定城市发展边界。

针对城市无序扩张的现象，2013年底召开的中央城镇化工作会议明确提出，城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人，并将城市规划由扩张性规划向限定城市边界规划转变。2014年7月住建部和国土部共同确定了全国14个城市开展划定城市发展边界试点工作。首批试点城市包括，北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、西安以及贵阳。目前，试点工作已取得初步成效，相关划界原则和方法已基本确定，2015年6月初，国土资源部土地勘测规划院专家透露，包括北京、上海、广州、深圳等在内的14个城市的发展边界划定工作将于今年完成，发展边界将作为城市发展的刚性约定，不得超越界限盲目扩张。此后，全国600多个城市也会陆续划定发展边界。

     所谓“城市发展边界”，它不同于当前的城市规划，它是根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的、可进行城市开发和禁止进行城市发展建设区域的空间界限，即允许城市建设用地扩展的最大边界。比如，美国旧金山100多年前做的规划，就考虑了资源与环境的承载能力，目前人口也只有80万，并没有超过100万的边界。还有，英国伦敦5年前就宣布人口规划达到了极限，不再新增一寸建设用地。德国的宪法规定，每一个城市不要赋予太多功能。      

   城市发展边界至少体现在三个层面：物理配置、环境承载和易居宜居。之所以要划定发展边界，重要考量就是限制城市发展规模，避免其无序扩张，尤其是“摊大饼”式的发展，从而鼓励“串联式、组团式、卫星城式”发展。其重要意义在于：促进城市转型发展，提高城镇化质量；有利于节约用地和保护耕地；通过划定城市发展边界，尽可能地把自然本底守住。从一定意义上说，把城市发展边界明确下来，会成为新型城镇化发展的一个新动力。

划定城市发展边界，这是一项对地方政府影响比较大的决策。城市发展边界一旦划定，城市规模即形成了物理意义上的边界，对于超出边界的用地，作为全国土地工作和新增建设用地的主管部门，国土资源部将不予审批。这意味着对地方政府十分熟悉的“土地换发展”模式，将被终结。

总之，划定城市发展边界红线，连同基本农田数量红线和生态红线，将成为未来耕地保护和城市发展不可逾越的“三条红线”。如是，今后城市发展就不能没有“边”了！

（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）