据媒体报道，财政部10日公布了“2014年全国财政决算”，透露2014年地方政府国有土地使用权出让金收入的决算数为40385.86亿元，虽然再创新高，但决算数仅为预算数的117.6%，对比2013年决算数为预算数的152.6%，相关增幅已经回落。

在房地产市场持续低迷，“土地财政”被公认已经枯竭的情况下，土地出让金仍然能够创下新高，确实是一件非常奇特的事，也是一件需要认真关注和思考的事。其中，4万亿巨额土地出让金都用到哪里了，是最为值得关注的问题。

按照相关专家的推算，过去的10多年时间里，各级政府从土地上获得的收入，已经超过了40万亿。也就是说，除数十万亿的财政收入之外，还有数十万亿的“土地财政”收入，再加上20多万亿的政府负债，短短的10多年时间里，被地方政府用掉的财力和资金，超过了100万亿。但是，值得注意的是，公共服务和公共产品却仍然是经济社会发展的一块短板，成为制约经济社会发展的一道障碍。这就不能不让人质疑，这些资金都用到了哪里呢？为什么公共服务和公共产品仍然是社会的一块短板呢？

具体到土地出让金上，就是在过去的十多年中，有高达40多万亿的收入从土地走进了各级政府的腰包，为什么反而出现政府负债急剧上升的现象呢？这些资金到底都投向了哪里呢？投资的效益如何呢？

如果说过去的40多万亿已经成为历史，很难再拨回头去重新分配的话，在政府已经债务累累、随时可能爆发债务风险的情况下，去年的4万亿土地出让收入，又是如何分配和使用的呢？有没有将收入用于偿还政府债务、化解债务风险呢？如果这样做了，政府债务又减少了多少呢？

显然，从地方政府的债务情况来看，化解债务的效果并不明显。一方面，由于地方债务绝大多数都是依靠银行和住手等形成的，财务成本非常高。也就是说，纵然地方政府把土地出让收入全部用于偿还政府债务，对债务总额的影响也是非常有限的。20多万亿的政府债务，仅利息开支就要2万亿左右，加上没有列入到政府债务范畴的融资平台债务，区区4万亿根本不够支付利息。那么，土地出让收入也就基本是为银行、信托等服务的；另一方面，由于地方政府缺乏发展经济的理念和思路，只会搞城市建设、搞“土地财政”。因此，土地出让收入就不可能都拿来偿还政府债务，而仍然想通过“土地财政”搞城市建设。去年在市场低迷的情况下，能够实现土地出让收入4万多亿，说到底，还是大搞城市建设和房地产开发的结果。即便多数城市已经面临严重的供需矛盾，商品房库存十分严重，但只要有空间，就不会丢下房地产，不会丢下“土地财政”。自然，地方债务也就只会增加、不会减少了。

也正是基于这样一种现状，为了避免地方发生政府债务风险，中央被迫采取债务置换的方式，给地方以喘息机会。只是忽略了一个很重要的方面，那就是地方不会因为中央的救急而转变发展理念，不再以负债的方式进行城市建设。相反，又萌生了大搞“土地财政”的热情，继续在城市建设和房地产开发上做文章。而且，很多地方正在想方设法通过所谓的PPP模式，重拾“土地财政”，以此来拉动增长、拉动政绩。只是社会资本不会再象过去那样冲动，不会随意被地方政府所忽悠。因此，尽管地方推出了数万亿的PPP项目，得到社会资本响应的却寥寥无几，有的地方甚至没有社会资本过问。也就是说，PPP更多的还是政府的一厢情愿，而不是政府与社会资本的共同愿望。

过去，社会资本非常在意与政府的合作，随着政府债务的不断扩大，政府信用的不断降低，社会资本与政府合作已经陷入了困境，如何激活社会资本参与PPP项目的投资热情，已成为非常重要的方面。其中，土地出让金是非常有效的一种活性碳。因为，绝大多数项目只有在有土地出让收入做承诺和保证的情况下，社会资本才有可能介入，PPP模式也才有可能见效。所以，如何把土地出让收入的使用办法、使用目标、使用渠道等向社会公布，以此来打消社会资本的担心，才能最大限度地发挥PPP模式的作用。