国有医院产权制度改革和治理结构问题
国家软科学项目：
《国有医院产权制度改革》课题组负责人
哈尔滨医科大学
卫生经济学教授 杜乐勋
一 产权，产权理论和产权制度
制度(system)是市场经济条件下调节人们经济往来关系的合约，是上升为制度的合约；法律是上升为法律的各种制度。医院法，医疗法，医院管理条例，股份制医院章程，医院委托代管合同，医院租赁合同，医院科室承包合同等等均可认为是制度。经济体制也是广义的制度。
产权制度
产权制度是指具有一定法律约束的财产关系，它通过确立一种共同遵循的准则（规范）来界定人们对稀缺性资源的配置权利，从而促进人们更有效地经营其资本。产权制度是现代医院制度的核心和基础。
产权包含三层含义
第一，资产的原始产权，也称为资产的所有权，是指受法律确认和保护的经济利益主体对财产的排它性的归属关系，包括所有者依法对自己的财产享有占用、使用、收益与处分的权利；
第二，法人产权，即法人财产权，其中包括经营权，是指法人企业对资产所有者授予其经营的资产享有、占有、使用、收益与处分的权利，是由法人制度的建立而产生的一组权利；
第三，产权还指股权和债权，即在实行法人制度后，由于企业拥有对资产的法人所有权，致使原始产权转变为股权或债权，或称终极所有权。这时原始出资者能利用股东的各项权利对法人企业产生影响，但不能直接干预企业的经营活动。
现代产权制度
法人制度是现代产权制度;
国有产权制度和私有产权制度是传统产权制度；
在现代市场经济条件下,实行法人制度的不仅有企业,还有非企业单位;他们的不同在于营利与非营利;
他们相同的是都实行现代法人治理结构。
产权具有如下的基本特征：
（1）产权具有明确性。它包含两方面内容：一是明确所有者主体，即资产归谁所有、归谁使用等；二是明确所有者客体，即归某个所有者占有、使用、支配的是哪些资产和哪些权利。
（2）产权具有独立性 即产权关系一经确立，产权主体就可以在合法的范围内自主地行使对资产的各项权利，谋求资产收益最大化，而不受同一财产上其它财产主体的随意干扰；
（3）产权具有转让性。一种是包括所有权各项权能在内的整个所有权体系的转让，一种是保留股权而将所有权的占有、使用、收益与处分权转让，形成法人财产权。
产权具有如下的基本特征：
（4）产权具有收益性 它是指产权所有者凭自己对财产的所有、使用而获取收益的权利，是产权所有者谋取自身利益，实现资产增值的主要手段。
（5）产权具有责任性 即产权的所有者不仅有对资产获取收益的权利，同时也要对其占有、使用的资产承担风险和责任。
（6）产权具有法律性。产权的确定必须以国家法律为前提，同样，产权主体行使其职能，产权客体发挥作用，都必须在国家有关法律的监督和保护下进行。
产权的界定和明晰化
产权是一种排他性权利，必须加以界定和安排，使之明晰化。如果产权不明晰，即产权模糊，就会造成财产纷争不已，不能有效地行使这种排他性权利，财产便不能有效地被利用，导致资源配置效率低下，因此，西方产权理论认为，产权的界定和明晰化是十分重要的；著名的“科斯定理”就是说明产权安排与资源配置效率的相关性，强调明晰产权的重要性。
产权界定和明晰化包括三个层次：
首先是初始产权即产权归属或广义所有权的界定和明晰化，这是产权界定和明晰化的最基本内容，是产权进一步分解和界定的前提。
其次，是在产权发生分解的条件下，各项权能的界定和明晰化，即由于产权分解而形成的各产权主体的权能和利益的界定和明晰化，
第三个层次的产权界定和明晰，是所谓外部性即外部影响引起的产权边界的界定和明晰化。这种外部影响包括外在经济和外在不经济。这与我们卫生服务活动和卫生服务机构有密切的关系。
十六大论产权
全会突破了把公有制主要实现形式定位于国有经济和集体经济的传统观点，提出要通过发展公有资本参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。理论上的突破必然带来中国混合经济的大发展，使公有制实现形式进一步多样化，从而增强公有资本特别是国有资本的渗透力和影响力。
十六届三中全会论现代产权制度
十六届三中全会明确指出产权是所有制的核心和主要内容；股份制是公有制的主要实现形式。
阐明了我们要建立的现代产权制度的四个基本特征；
论述了建立现代产权制度四个“有利于”的重要意义
和一个“内在要求”、一个“重要基础”的关键作用；
至关重要的理论前提
提出了保护各类产权等等新的政策要求。这一系列的新论断，言简意赅，内涵丰富，为中国经济改革继续深化，完成“攻坚”任务，提供了至关重要的理论前提。
现代产权制度的四个基本特征
归属清晰、
权责明确、
保护严格、
流转顺畅。
建立现代产权制度的重要意义
有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；
有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；
有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；
有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。
建立现代产权制度的关键作用
完善基本经济制度的内在要求，
是构建现代企业制度的重要基础。
增强公有资本特别是国有资本的 渗透力和影响力
三中全会提出了“使股份制成为公有制主要实现形式”的新观点，指出“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股”。
文章还写到，全会突破了把公有制主要实现形式定位于国有经济和集体经济的传统观点，提出要通过发展公有资本参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。理论上的突破必然带来中国混合经济的大发展，使公有制实现形式进一步多样化，从而增强公有资本特别是国有资本的渗透力和影响力。
二 国有医院产权制度改革
医院产权是指由不同主体投资所形成的、由医院所拥有的全部卫生资源的所有权、占有权、使用权、支配权以及受益权等构成的一组权力体系。
医院产权制度则是指，以法律规范和保证的、构成医院全部卫生资源的各种权力的制度安排和运作规则。
建立现代医院制度
我国原有计划经济体制下的传统医院制度，存在着产权不清、权责不明、政院不分、管理不科学的弊端，如医院的投资主体单一，卫生筹资的渠道狭窄，医院经营形式少，经营机制不完善，医院缺乏自主权；卫生资源的配置不合理，条块分割，运行的成本高，缺乏效率和效益等。传统的医院制度不适应社会主义市场经济体制的要求，需要通过产权制度改革建立现代医院制度。
国有医院产权制度改革的目的1
医院产权制度改革的根本目的是开放和搞活。什么叫做开放？我们理解，开放就是对国际国内先进的、科学的东西，进步的东西开放，不能保守落后的，经过实践证明已经落后的东西、不适应市场经济的东西。不仅要对外开放，对内也要开放。也要学习中国其它各部门在改革上的先进经验。使医院在市场经济中有生存的活力。
国有医院产权制度改革的目的2
开放还有另外一层更重要的意思，就是医院要对国际国内的市场开放。
搞活就是医院在社会主义市场经济中能够健康的生存发展。现在是市场经济，任何一个单位，包括医院，作为一个经济生命体，都有生老病死。所以只能使医院在市场经济中有生存的活力，使整个卫生事业兴旺发达。医院只有成为独立的法人实体，它才能实实在的在市场经济中有生存的活力。
医院产权制度改革的直接目的3
是建立适应市场经济制度和公共财政制度的现代医院制度。全国都实行市场经济，医院不可能坚持计划经济。建立适应市场经济的现代医院产权制度就是要在市场经济的大环境下，使用“制度”的办法，也就是有法律保障的“合约”的办法减少市场交易过程的磨擦成本，发挥激励作用，提高资源使用的效率，实现资源优化配置。
医院产权制度改革的直接目的4
医院产权制度改革是政府财政职能转变的必然结果。市场经济国家公共财政支出的主要方向是购买公共产品和劳务。那些竞争性的行业，那些能够采取盈利性经营的行业，政府财政必须退出。由于政府财政退出盈利性行业，政府医院就不可能一面得到政府拨款，另一面又通过经营药品，经营高科技检查，以及其它经营活动谋取高额利润。
医院产权制度改革的意义1
第一，医院产权制度改革是医疗机构资源重组实现卫生资源优化配置的先决条件，是卫生资源属地化行业管理的先决条件，因而，它也是卫生部门职能转变，实施区域卫生规划，对卫生发展实行宏观调控的先决条件。
医院产权制度改革的意义2
第二，医院产权制度改革是改变我国政府医院效率低下、成本不合理上升的惟一切实可行的先决条件。
为改变中国政府医院效率低下，成本不合理上升的现状，医院产权制度不改不行。
政府医院会计制度是吃老本的会计制度。
医院产权制度改革的意义3
第三，医院产权制度改革是优化医院筹资环境必要条件。
旧的产权制度既束缚医院提高效率降低成本，又束缚医院多方集资。医院是实行政府福利政策的社会公益事业，完全可以多渠道筹集发展资金。但是，旧的产权制度使它从属于政府财政，从而使它无法多渠道筹资。放眼全球，到处都有慈善性的医院。偏偏就是中国内地没有。不是中国内地人不想办慈善医院，而是政府卫生部门把医院抱住不放。现在，政府实行公共财政，只对医院的公共卫生服务承担责任；国有企业实行现代企业制度，它过去办的医院要推向社会。总得放这些医院一条生路吧。
佛祖放政府医院一条生路吧！
所以，为了使大部分企业医院和相当一部分卫生部门的一般医院能够多渠道筹集发展资金，保持非营利单位的地位，政府卫生部门应该下决心放权，使医院成为独立法人医院。为他们多渠道多形式筹集发展医院的资金建立体制基础。
医院产权制度改革的意义4
第四，医院是否进行产权制度的改革，是政府卫生部门职能是否转变的重要标志,按照市场经济制度下政府的职能，卫生部门不应该作为医院的总法人代表。医院实行产权制度改革，采取什么形式，是股份制、股份合作制、还是租赁、拍卖、合资甚至出售，那是各地党委和政府的事，各级政府体改办和国资部门的事。简单的说，医院如何“放”是各地党委和政府的事。放得好不好拿各地党委和政府是问。
医院产权制度改革的意义4
卫生部门负责的是，新组成的医院领导班子和卫生人员、设备条件是否符合医院条例，可不可以行医，发不发行医执照？如果医疗质量出了问题，让你停业整顿。如果需要代表医院利益跟政府谈判改制问题，可以成立医院协会。医院的领导班子由医院民主产生，在卫生局备案。简单地说，医疗市场监管仍然是卫生厅局的事，“放了”不管出问题，拿卫生厅局是问。
三 医院分类管理是改革目标
根据国务院《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，我国各级政府对现有的各种医院进行了分类。把政府举办的医院归类为非营利医院。我们在认真研究了国际国内关于非营利组织的概念以及境外关于非营利医院的概念后发现，我国的政府医院不属于市场经济条件下的非营利医院，归纳起来，大体上有如下区别：
政府医院和非营利医院的区别
第一，从医院和政府的关系来看，我国的政府医院是政府举办的，属于政府机构；而作为非营利组织的非营利医院不是政府办的不属于政府机构，即使其初始投资是政府的，但它负责继续经营的实体不是政府，而是非营利的非政府组织。
第二，从医院和政府财政的关系来看，我国的政府医院是财政预算单位，执行政府预算会计制度；而作为非营利组织的非营利医院不是财政预算单位，执行基金会会计制度。
政府医院和非营利医院的区别
第三，从医院经营制度来看，我国的政府医院是政府统收统支，实行收支两条线管理办法，不能留有盈利；而作为非营利组织的非营利医院虽然不能营利，但是它可以保留盈利，它和营利性医院的区别是医院盈利的用途不同，营利性医院的盈利可以在出资人中间分配；非营利医院的盈利只能用于医院自身发展，或作为基金援助其他非营利组织。
第四，从医院法律地位看，我国的政府医院不是独立法人，不能独立承担法律责任；非营利性医院是独立法人，必须独立承担法律责任。
政府医院和非营利医院的区别
第五，从政府主管部门看，政府医院分别隶属于它的主办单位；而作为非营利组织的非营利医院和社会团体一样归民政部门统一管理。
所以按照目前的政府法规分析，我国政府医院不属于非政府非营利企业单位，它是政府附属机构。
按照政府职能转变的要求和公共财政的指导原则，政府医院不能进入市场参与竞争。不能成为医疗市场的运动员。
医院分类管理是改革目标
所以，我们对医院分类管理政策的理解值得反思。医院分类管理与其说是对计划经济制度下走过来的医院现状的分类，不如说是对政府医院改革目标的描述。
国有政府医院的改革目标是把相当大的一部分政府医院改造为医疗市场上运行的独立法人实体。有两个选择，一个方向是成为营利性医院，另一个方向是成为非政府的非营利医院。
政府医院产权制度有什么弊端？
产权不明晰，“八龙治水”；
因此，治理结构必然不合理；不民主；
国有医院产权不明晰，治理结构不合理
使国有医院不适应市场经济下医院生产力的发展；不能抓住机会；不能迎接挑战；
只能在竞争面前束手待毙，依靠国家拨款和优惠苟延残喘。
四，政府医院向非营利医院的转变
目前，我国的政府医院虽然不属于市场经济条件下的非营利医院，它却有可能通过改制转化为非营利医院。
其目的是使原来的政府医院能够成为公益性独立法人，
能够脱离财政预算、独立自主、进入市场、自由竞争、自负盈亏、自我发展。
政府医院如何改制？
第一步，由医院管理协会牵头，从医院管理协会的会员中选择适宜人选组建医院信托经营委员会在民政部门注册为民营非企业单位；
第二步，由政府和医院信托经营委员会签订政府某某医院委托经营的协议，协商托管办法和条件，包括托管双方的权利和义务；政府应该承担的托管费用或托管津贴；政府对医院离退休职工和现有职工应该承担的社会福利责任；政府对新组建的某某医院管理委员会委员人选和主任委员人选的建议。在签订委托经营的协议前，需要由审计部门对医院国有资产进行评估，包括有形资产和无形资产。
第三步
第三步，医院信托经营委员会根据政府对新组建的某某医院管理委员会委员人选和主任委员人选的建议，提出某某医院管理委员会委员人选和主任委员人选报政府卫生行政部门批准；某某医院管理委员会聘任院长需要经由医院信托经营委员会报卫生行政部门备案。卫生行政部门需要进行院长资格审查，审查合格才能备案。
第四步
第四步，办理解除政府预算关系的协议。某某医院不再参加政府采购；不再实行收支两条线管理、不参加国库统一核算、不接受部门预算管理、财政部门不再向医院派出财务主管人员、医院实行民营非企业单位会计制度、医院年终结算如有盈余，只要资本盈利率低于一定水平，可以归医院自己支配。医院承担当地政府规定的公共卫生任务、承担一定比例医疗救助责任、盈利中没有按资分红，就可以享受税收优惠。医院财务和会计工作，接受审计部门的常规审计检查。
第五步
第五步，医院信托经营委员会和某某医院管理委员会协商达成某某医院托管合同。明确双方权利、义务和责任。由医院信托经营委员会提出某某医院章程草案，交某某医院管理委员会讨论通过后由医院信托经营委员会报卫生行政部门备案。
医院管理协会 医院信托经营委员会的任务
医院管理协会医院信托经营委员会承担政府国有医院产权的出资人的任务，具有下列权能：作为公立医院的出资人，享有出资人权利，包括：委任医院管理委员会委员或理事会，对重要行政管理人员任命的审核（意思是说，医院行政管理人员的任命是医院管理委员会的权能，出资人的权能是对重要行政管理人员任命的审核），监督医院资产运营和盈亏情况，资产的最终权，审定医院的发展方向和规划，监督医疗服务的社会效果，保证社会公共利益，社会目标的实现。
继续保持国有独资地位的医院 同样需要进行产权制度创新，
十六大已经指明了国有医院产权制度改革的方向：继续保持国有独资地位的医院同样需要进行产权制度创新，
一要明晰国有产权的权能，不能继续五龙治水；而要由国有资本出资人独立负责“人”权事权和财权；
二要对国有医院开展治理结构的创新，使决策权、经营权、监督权三权分立。
三要拓宽国有医院融资渠道。必要条件是使国有医院脱离政府成为独立法人。
逐步停止按人头拨款；依靠自身实力承担政府项目，争取得到政府项目预算拨款；依靠自身实力向银行、企业和民营资本申请项目融资；争取社会捐助。
行政权和产权两权分开
国有龙头医院似乎没有改制问题，其实不然。
国有龙头医院的改制问题同样需要认真研究解决。
首先两权必须分开。
哪两个权？就是行政权和产权。
那些是行政权那些是产权？
中央已经明确政府出资人负责产权。中央政府一个出资人，省政府一个出资人，市政府一个出资人。
现在要明确，过去政府八部委管的大权中间那些是行政权那些是产权。
卫生部作为业务部门大概不能承担出资人产权，那么哪些是卫生部应该继续承担的行政权呢？
这是产权还是政权？
出现非典型肺炎，卫生部疾病控制司下去执行公务是政权还是产权？人事司给部属医院下达院长委任状是产权还是政权？院长是否还要有政府级别，比如正处级院长；副司级院长。这是产权还是政权？
在北京办的卫生部直属医院需要买一台核磁，需要请示卫生部还是需要请示市卫生局？请示卫生部是什么权？请示市卫生局是什么权？
有了国资局， 医院国有资产怎么管？
如果有了国务院直属单位国资局，卫生部直属医院院长的任命和核磁的采购向谁请示？
现在有了国资局，医院国有资产怎么管？国资局管理经营性国有资产；
医院既然可以竞争，可以办成营利性医院，它到底是经营性资产还是非经营性资产？
采取经营性有利还是非经营性有利？
如果说医院不是经营性的资产或者说医院可以选择采取经营性和非经营性的话，那么，是采取经营性有利还是非经营性有利？
这件事不能糊涂，要想好！公共财政的支出管理改革已经准备好了”杀手锏”。
公共财政的支出管理改革
20年来实行的结余留用政策不能继续下去了，奖金制度也不能继续。结余留用要改为结余抵补上级拨款。
还要实行部门预算把预算内预算外体制外3本帐统一管理。
进一步要实行财务管理人员委派制或国库集中核算。
政府不再实行差额预算和全额预算制度，不再按照机构床位人员拨款。实行政府采购和转移支付制度。
公共卫生服务项目拨款 和对弱势人口转移支付
政府通过基本公共卫生服务项目拨款替百姓购买基本公共卫生服务，谁有项目谁就有经费，没有项目没有经费。
过去政府通过医院实行的社会福利政策不再经过医院，而是通过转移支付方法直接提供给弱势人口。然后由弱势人口有选择的购买医疗机构提供的服务。
如果医院服务态度不好，服务质量差，群众不选择您，那么，您可能不仅失去弱势人口带来的政府资金，甚至失去非营利机构的税收优惠。
取决于医院是否对弱势人口提供服务优惠，取决于医院的资本盈利率。
比如美国政府规定，医院如果不能向弱势人口提供优惠服务的话，将取消他的税收优惠。医院能不能保持非营利税收优惠，不取决于分不分红，取决于医院是否对弱势人口提供服务优惠。取决于医院的资本盈利率。如果资本盈利率大于20％的医院，不论是否分红均需缴纳医院单位所得税和营业税，个人所得缴纳个人所得税。
谁来鉴别医院是否 对弱势人口提供了优惠服务呢？
谁来鉴别医院是否对弱势人口提供了优惠服务呢？看来要由税务局和民政局负责执行。现在卫生部执行的会计制度能不能计算资本盈利率？国有医院到底还有多少国有资本？盈利率怎么计算？按国有资产原值计算还是按折余价值计算？最近一家国有医院改制，地方政府审计局派来的评估专家核定，该院固定资产原值2000万元，固定资产折余价值不到300万元。
政府的行政权应该包括
有人认为,政府的行政权应该包括：
规划功能、准入功能、监管功能、经济政策调节功能、发布信息促进多样化和竞争，规范医疗服务领域有序、公平的竞争。
不同层次政府有不同层次的行政权，避免医疗机构行政管理的交叉 。
中央政府
中央政府除举办若干承担特殊任务的医院外，不应直接举办太多的医院，中央财政通过竞争性招标支持重点项目的建设和发展；通过财政转移支付，调整地区间的发展差距，中央政府主要拟定医疗卫生法律、法规、发展规划，建立机构、人员、技术的准入制度和执法监督，批准实施专家拟定的技术规范等。
省以下各级政府
省级政府也应减少直接办医院的数量，根据国家法律、法规和本省实际制订发展规划和实施方案，进行行政管理，加大执法监督力度。地市级政府应成为医疗卫生服务行政管理的主体，制订区域内的医院设置规划，管理医疗机构。城市区级政府应负责组织和提供社区卫生服务。这样，有利于实施区域卫生规划、全行业管理和属地化管理。在调整职能的过程中，要注意各级政府财政、计划、人事、机构编制的相应调整。
国家出资人产权 和医院法人产权的分离
公立医院体制改革的内容：
一是政府以出资人的身份与医院建立明确的规范的产权关系。
二是公立医院建立和完善法人治理结构，使之成为自主管理、自我发展、自我约束的法人实体。
政府以出资人的身份与医院建立明确的规范的产权关系就是通常所说的所有权和经营权两权分离。
出资人产权和法人产权的分离
确切的说，两权分离是指出资人产权和法人产权的分离。
现代市场经济条件下的产权可以分为传统产权、出资人产权和法人产权。
改制前的国有产权和私有产权一样都是传统产权，也称原始产权。原始产权是不明晰的产权。国有产权不明晰表现为“五龙治水”“八部委决策”；私有产权不明晰表现为七大姑八大姨当权。国内一些家族性企业同样产权不明晰。儿子当董事长，老子也要说了算。大儿子当家，小儿子也要当家。企业办一个公共食堂，董事长全家几十口都去吃饭。
国有产权不明晰是部门专政，各吹各的号各唱各的调。中央决心很大，成立国资局，三权统一。
现代市场经济的产权制度
出资人产权和法人产权是现代市场经济的产权制度。出资人产权也就是股权。出资人的资本一经投入企业，出资人的权利就依法明晰了。
第一，出资人有选举权和被选举权，选上的可以当董事长、董事。
第二，当了董事和董事长有权决定企业大事，有权推举总裁总经理。规范的法人实体其所有权和经营权也是分离的，董事长不兼总经理。
第三，出资人有权按资分红。但是，出资人无权干预总经理的经营权；您可以在市场上出让您的股权；但是，您无权撤回您投入的资本。
国资局有什么权能？
国资局有权任命某单位的出资人代表，但是，国资局不经过法人实体的董事会同意不能任命和撤换总经理。
董事会不仅有出资人代表还应该有社区代表和独立董事，也不能由出资人代表一个人说了算。
如果是非营利机构，可以不称董事会，可以称为理事会。
理事会和董事会的差别是：董事会的选举权按资本多少分配；理事会的选举权是一人一票。
有人认为， 国有产权的出资人具有下列权能：
政府作为公立医院的出资人，享有出资人权利，包括：
委任医院管理委员会委员或理事会，对重要行政管理人员任命的审核（意思是说，医院行政管理人员的任命是医院管理委员会的权能，出资人的权能是对重要行政管理人员任命的审核），监督医院资产运营和盈亏情况，资产的最终权，审定医院的发展方向和规划，监督医疗服务的社会效果，保证社会公共利益，社会目标的实现。
在具体操作上，可以借鉴国外成功经验，成立“医院管理机构”或“医院发展投资机构”等非营利性的非政府机构，带动医疗机构投融资体制的改革。
国有产权出资人权能的大小
需要指出，国有产权出资人对一家医院的权能大小，按照公司法的规定，取决于该医院的全部产权中有多少是国有产权。
国有医院一旦成为独立法人，他完全有权实行产权的多元化，吸收民营资本，吸收其他国有资本出资人的国有资本。
比如原来是省立医院成为独立法人，他有权吸收市国资局的国有资本。市国资局也成为该医院的出资人之一。
五 现代法人治理结构
法人治理结构也称公司治理结构（corporate governance)。公司治理结构明确规定了公司的各个参与者的责任和权利分布，诸如，董事会、经理层、股东和其他利害相关者。并且清楚地说明了决策公司事务时所应遵循的规则和程序。同时，它还提供了一种结构，使之用以设置公司目标,也提供了达到这些目标和监控运营的手段。
现代法人治理结构
法人治理结构是现代企业制度中最重要的组织架构，其核心内容是机构的所有权、决策权、经营权、监督权的分割与制衡。对医院而言，即医院领导体制中的权力制衡问题，对医院管理者履行职责过程中的越权、违规行为具有防范和制约作用。
而我国政府医院法人治理结构不规范，所有权、决策权、经营权、监督权模糊不清，甚至混为一体。
大部分医院院长虽然是名义上的法人代表，但实际上却无法行使法人代表应当行使的权力，也无法真正承担法人代表所应承担的责任和义务。必须改变这种现状。
非营利性医院可以建立由理事会、监事会、院长组成的法人治理结构。理事会成员应由医院管理人员、医务人员代表、财会、法律等专业人员担任。理事会可设立若干委员会协助理事会工作。如医院发展委员会、公共关系委员会、人力资源委员会、财务委员会等；监事会成员可由政府代表、社区代表、医院职工代表、人大、政协代表、法律、财会等方面的专家即所谓外部人组成。以理事会为代表的决策层，负责医院发展战略和发展规划的制定，以及医院重大事项的决策。
以医院院长为代表的执行层，具有医院的经营管理权，负责执行、落实理事会的各项决议，具体指挥医院的医、教、研、人、财、物等日常工作。
由医院监事会形成的监督层，具有检查监督权，负责对理事会和医院院长行使职权的活动进行监督，保证医院的利益和业务活动的合法性。
现代公益法人是一个按照公司章程依法办事的机构。公司法明确规定的公司治理结构，也就是公司的领导体制。公司法人实行董事会领导下的总经理或总裁负责制。除了董事会和总经理以外，还有监事会。监事会监督董事会成员和总经理是否遵纪守法。董事长以权谋私违法乱纪，监事会有权要求董事会讨论投票罢免董事长。所以现代法人治理结构是民主管理公司公共财产的制度。在我国条件下，共产党的基层组织应该在监事会中发挥重要作用。
现代医院法人治理结构 及其所有权和经营权两权分离
总之，现代公益法人是一个按照公司章程依法办事的机构。
公司财产已经不是出资人的私有财产。出资人已经无权要求退股，只能有偿转让出资人的股权。
医院不必按国有独资公司章程建立，应该按照有限责任公司章程建立。因此，必须有两个以上的出资人。可以从医院外部吸引一个出资人，也可以把职工参股的资本集合成一个整体作为一个出资人。
民主管理和共产党的重要作用
公司法明确规定的公司治理结构，也就是公司的领导体制。公司法人实行董事会领导下的总经理或总裁负责制。除了董事会和总经理以外，还有监事会。
监事会监督董事会成员和总经理是否遵纪守法。董事长以权谋私违法乱纪，监事会有权要求董事会讨论投票罢免董事长。
所以，现代法人治理结构是民主管理公司公共财产的制度。
在我国条件下，共产党的基层组织应该在监事会中发挥重要作用。
医院院长或执行院长
医院院长或执行院长等主要管理者由管理委员会或理事会选择，报相应政府部门或政府首长审核同意，医院主要管理者负责执行管理委员会或理事会的决策，行使日常行政管理职能，并定期向管理委员会或理事会汇报经营管理情况，接受管理委员会或理事会的监督。
院长的咨询机构
医院内设有医疗事务委员会和行政、经营管理委员会作为院长或执行院长重要的咨询机构，分别由医学专家和管理人员组成。
医院的雇员按照"按需设岗”、“按岗择人”、“按岗分配”的原则由医院自主聘用和支付薪酬。
六 部分国有医院如何逐步转化
今后，政府应该根据区域卫生发展规划，合理布局设置政府举办的医院。确定哪些国有医院是政府应该继续办的，哪些国有医院超越了政府责任和能力应该逐步转化，以便集中人力、财力和物力，把政府应办的医院办好。目前申请举办民营医院条件可以适当放宽。国有医院转化方式，一是产权多元化，如股份制、股份合作制改造，职工内部参股；二是产权职能的分离，如托管；三是产权过渡，包括拍卖、有偿转让；收购兼并；异地盘活。
政府要为国有民办医院发展 创造良好、宽松的政策环境
各级政府要为国有医院转化为国有民营医院提供必要的支持条件。
各级政府要为国有民办医院发展创造良好、宽松的政策环境。
政府集中财力投资少数重点医院和布局合理的“平民医院”，其余的国有医院“放”出去，鼓励社会资金参与改造国有医院，在国有医院向民办医院转化后，政府投入的资本保值增值，按照公司法规定逐步有偿转让。
税收、价格政策
政府在税收、价格政策上应该鼓励国有医院向民营医院转化。
营利性医院除目前己明确的给予二年免税政策外，三年后征税时在税种和税率上可以与一般工商企业有所差别。
如果民营的营利性医院成为社会医疗保险的定点医院，并且积极承担社区公共卫生服务，积极参与对贫困人口的医疗救助，减免门诊住院费用，经过评价认为达到一定标准，可以参照执行非营利医院的税收优惠办法。
调整投融资政策
非营利医院资本盈利率大于一定比率者，如果希望保持非营利优惠条件，其超标盈利应该上交国库，建立医疗救助基金。非营利医院的职工工资总额的增长不得快于其医疗业务收入的增长。
调整投融资政策，允许民营医院以长期借贷的方式吸引银行、企业或个人资金。
国有医院现代产权制度建设的内容
总之，政府行政权和国有产权两权分开、国有出资人产权和医院法人产权两权分离和完善医院现代治理结构真正实现法人实体所有权和经营权的分离，是国有医院现代产权制度建设的重要内容。如果把现代托管制度的内容也结合在一起，一定能够使国有医院焕发青春。完成国有医院改制的历史使命。使国有医院能够在市场经济的大海中，乘风破浪胜利前进。
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