——降低雇主缴费负担，做实社会保障福利

武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

（中国养老金融50人论坛特邀成员）

特别提示：目前我国“三金”制度（住房公积金、企业年金、职业年金）正在同时进行各自为阵的“闭门”修订，这是我国社会保障制度整合极其难得的大好机遇。国务院应当高度关注并重视这一时机，及时出手整合、进行顶层设计。

“三金”制度重复建设、各自为阵

住房公积金、企业年金、职业年金，合称“三金”，它们同属缴费型、补充型社会保障福利，它们都具有“补充养老”功能，均由雇主、雇员双边缴费，均可享受国家税收优惠。三金并存，属于明显的制度重复建设，它会进一步扩大收入分配两极分化，因此，三个制度各自修修补补，意义和作用均不大。为了提高社会保障资源的利用效率，我们有必要进行制度整合、顶层设计，将“三金”合并为“强制公积金”（简称“强积金”），统一强制执行，有利于广覆盖、均贫富。

住房公积金是我国城镇职工的一项社会保障福利，由国家住建部分管，它具有住房保障和补充养老的双重功能，自1991年试点以来，尤其是自1998年我国房改及房地产大开发启动以来，该项福利制度深入人心，形成了较高的社会知名度，在三金中，它的覆盖面与参加率是最高的，其中，它在国家机关、事业单位实现了百分之百的全覆盖，在国企和上市公司，甚至包括其他大中型企业也基本上实现了全员覆盖，不过，大多数小型企业是无力执行住房公积金制度的。

企业年金则由人社部分管，它具有单一的补充养老功能，只能适用于企业，在实施上它不具有强制性。企业年金同样是自1991年开始试点的，但与住房公积金相比，它一直发展缓慢，社会知名度低，覆盖面窄，只有少数大企业执行，企业年金发展十发缓慢的原因有许多，但最重要的原因却是“五险三金”制度设计不合理。

职业年金与企业年金均属人社部分管，同属补充养老功能，由于企业职工的补充养老已被称之为“企业年金”，因此，机关事业单位职工的补充养老就不能称为“企业年金”，于是，我们又给它取了一个新名称“职业年金”，作为性质完全相同的补充养老计划，却有两个不同的名称，人为形成了补充养老“双轨制”。职业年金是2014年10月1日机关事业单位“养老金并轨”的派生物，它基本上已界定为“准强制”计划，并在机关事业单位实现百分之分的全覆盖。

很显然，三项制度虽然都是补充型社会保障福利，但三者却是各自独立的，并分属国家住建部及人社部管理，各自为阵，相互之间无法进行有效整合，从客观上讲，这使得三项制度从一开始就存在制度上的重复建设、多头管理、苦乐不均的“病根”。

“三金”并存、两极分化三重叠加

“三金”制度主要有两个监管阀门：一是缴费基数；二是缴费费率。缴费基数的限制，主要目的是“限高保低”，防止两极分化；而缴费费率的限制，主要目的是认定税收优惠边界，防止恶意避税。但由于“三金”制度在实际操作中具有较大弹性，很容易形成两极分化的叠加，放大苦乐不均的效果，这有悖于社会公平与正义精神。

现行“三金”基准费率

注：表中住房公积金费率是指各地执行的费率上、下限。

以住房公积金缴存比例为例，南方两个大型城市（G市和S市）是全国缴存比例最高的地区，它允许雇主、雇员双边最高各缴20%，但全国其他城市的缴存比例大多为5%至12%。很显然，地区之间就存在明显的两极分化。

同时，两个城市住房公积金缴存在不同人群中也存在明显的两极分化：两市住房公积金缴存基数是职工本人上一年度月平均工资。缴存基数不得低于上一年度职工月最低工资标准，不得超过上一年度全市在岗职工月平均工资的5倍。单位为职工缴纳和职工个人缴纳的住房公积金的缴存比例均不得低于缴存基数的5%，均不得高于缴存基数的20%。

两市同时规定缴存基数不得低于当地最低工资标准，而且低收入职工可以免缴，但企业缴存比例不得低于5%。照此计算，两市高收入者与低收入者在公积金年度缴存水平上，均相差100多倍！这就是公积金缴存的巨大差距与两极分化。这种差距既存在于两市的不同行业之间、不同单位之间，甚至也存在于同一单位的不同职工之间，进而形成同一制度下的苦乐不均、两极分化。这一分配原则是与社会保障福利的精神是相抵触的。

由此可见，缴费基数与缴存比例的巨大弹性与差距，正是制造两极分化的重要因素。“三金”同时并存，各自为阵，就会形成三个制度、三次叠加的“两极分化”，而且“三金”同属社会保障范畴，这一隐形的贫富悬殊、苦乐不均，很容易被社会忽视，然而，这一隐形的两极分化也极容易造成社会福利收入分配制度的扭曲与腐败。

不过，值得特别说明的是：这两个城市已在今年5月1日开始将雇主、雇员双边各20%的公积金缴存比例下调至各12%了！这是根据国务院的统一部署和要求来调整的。

将“三金”整合为 “强制公积金”的合理性

目前正值全国“五险”费率下调、《住房公积金管理条例》修订（刚刚完成征求意见）、《企业年金规定》修订（正在征求意见），以及《职业年金管理暂行办法》（正在征求意见）之际，我们应抓住这一难得的制度重整机遇，将“三金”合并为“强制公积金”（简称“强积金”），并将原有“三金”的制度功能全部统一于“强制公积金”，这更有利于制度设计的公平、效率与可持续性。

在美国，以401（k）为代表的补充养老金制度（相当于我国的企业年金和职业年金），可为财务困难的受益人提供首套房、租房、医疗、教育贷款，或者允许“困难提取”。这十分类似于我国住房公积金制度的功能。因此，将“三金”整合为“强制公积金”，可借鉴美国401（k）经验，将“住房保障”功能放在前端，将“补充养老”放在终端。

中国住房公积金与美国401（k）计划比较

注：401（k）计划还设有“困难提取”条款。

他山之石，可以攻玉。在中国，我们完全可以采用制度嫁接、制度整合的方式，将企业年金、职业年金和住房公积金制度“三合一”，构建一个统一的、强制的、普惠的补充养老金制度。通过制度整合，我们借助住房公积金制度现有的人气和知名度，可弥补现行企业年金制度形同虚设、无法全面推广的缺憾；同时，我们借助企业年金和职业年金的补充养老属性找到了住房公积金为什么“退休提取”的充足理由。通过“三金”制度整合，既能有效降低企业福利成本，又能最大限度确保雇员福利的公平与规范。整合后的强制公积金，既具有住房保障功能，更具有补充养老功能。这就是中西合璧的中国特色的“强制公积金”。

笔者认为，中国养老金的最大缺口，是体制性缺口或结构性缺口，而不是单一的社会养老保险基金的收付缺口。若要弥补这一缺口，最根本的对策就是要降低“五险”费率，做大做强补充养老金。最后需要说明的是，中国特色的强制公积金在性质上属于社会保障体系的第二柱，它同时具有住房保障与补充养老的双重功能。整合后的强积金，既有现行住房公积金的强大人气和制度基础，同时又有现行企业年金和职业年金的补充养老功能。由此可见，这种“三合一”的制度整合与改造，有利于提高社会福利资源的整体效率，充分有效地体现社会公平与正义，同时，还能在短期内快速做大做强中国式补充养老总储备，这是一举多得的制度整合。