城市地下空间开发利用有规矩了

陈柳钦

随着我国城镇化进程的加快推进，城市用地尤其是核心区域的土地日益缺乏，大部分城市都出现了城市人口暴增、土地资源紧张、绿地面积减少、交通拥堵、环境污染等城市综合问题，制约了城市进一步发展。因此，城市地下空间的开发利用逐渐受到重视。

近年来，我国许多城市已经出现利用广袤无垠的地下空间建设轨交地铁、商场、车库以及地下人行走廊等等。然而，大多数城市地下空间开发利用，无论是思想认识，还是法规建设，无论是管理机制，还是投资保障，仍都处于起步阶段。因此，住房和城乡建设部发布了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》（以下简称《规划》），以促进城市地下空间科学合理开发利用为总体目标，首次明确了“十三五”时期的城市地下空间开发利用的主要任务和保障规划实施的措施。

发达国家城市建设和城市发展的规律表明，地下空间是城市的新型国土资源。从理论上讲，一个城市可开发利用的地下空间资源量，一般是城市总面积乘以开发深度的40％。城市地下空间是一个十分巨大的空间资源，世界发达国家都把城市地下空间作为新型国土资源，向地下要土地、要空间。许多国家在“向地下要地皮，向地下要环境，向地下要能源”的口号驱动下，不惜重金，在地下造城。

合理开发利用城市地下空间，符合2015年中央城市工作会议建设紧凑型城市的要求，节约资源和能源。城市地下空间是城市的重要组成部分，是城市发展的宝贵资源，是解决城市交通拥堵、土地资源稀缺、建筑拥挤、人口增长过快及城市环境恶化等“城市病”的有效途径，是城市发展到一定阶段的必然产物，是城市发展的新的经济增长点。因此，《规划》中特别强调，合理开发利用城市地下空间，是优化城市空间结构和管理格局，促进地下空间与城市整体同步发展，缓解城市土地资源紧张的必要措施，对于推动城市由外延扩张式向内涵提升式转变，改善城市环境，建设宜居城市，提高城市综合承载能力具有重要意义！

目前，日本、加拿大、美国、法国等老牌发达国家和中国的香港、台湾地区，以及首尔、新加坡等城市，形成了因地制宜、各具特色的地下空间利用模式，归纳起来可以得到几方面的规律和经验：第三，地下空间利用是城市立体化发展的必然结果，是城市可持续发展的重要途径；第二，解决城市交通矛盾，是开发利用地下空间的主要动因；第三，取得综合效益是地下空间利用可行性的基础和可持续性的保证；第四，安全舒适的内部环境是地下空间利用获得成功的必要条件和保证；第五，规划和管理是有序开发利用地下空间的保障和重要途径。

地下空间开发利用，规划必须先行。目前，我国大部分城市对地下空间开发利用基本现状掌握不足，不少城市地下管线图纸信息严重滞后。对此，《规划》要求，要先规划、后建设，科学编制城市地下空间规划。“十三五”时期，我国将建立和完善城市地下空间规划体系，推进城市地下空间规划制订工作。到2020年，不低于50%的城市完成地下空间开发利用规划编制和审批工作，补充完善城市重点地区控制性详细规划中涉及地下空间开发利用的内容。同时将开展地下空间普查，推进城市地下空间综合管理信息系统建设并纳入不动产统一登记管理。

城市地下空间开发利用是一项重大的政府行为，它的重要出发点要放在为人民谋福祉的社会效益方面，这决不能急功近利，只侧重追求短期经济效益和利润为先。城市地下空间的开发利用是当前城市基础设施建设的重要组成部分，是根据该城市的经济和社会发展需要应运而生的。因此，开发利用城市地下空间，要统筹协调好地下空间跨城市功能体系和传统空间体系范畴的物质形态关系，以及部门、行业、投资者、使用者等在权属、责任、义务方面的关系。

（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）