建议将“三金”合并为强制公积金

（三金：住房公积金、企业年金、职业年金）

武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

 

特别提示：我第一次提出“两金合并”的主张，最早是2012年在北京召开的一次专家小组会议上，其实我最初的想法很直白：一是简化制度，做实做强第二支柱养老；二是降低劳工名义成本，减轻企业心理负担和缴费压力；三是防止收入分配两极分化、苦乐不均。但将政策主张（提案）转变为决策立法，这是一个很艰难的过程，尤其需要学者和业界的大力支持，为国家决策提供参考。

 

因为研究美国证券市场的原因，2002年我开始闯入美国社会保障及养老金问题研究，15年来我和我的研究生一直坚守这一研究方向，对美国社会保障及私人养老金的研究有了更深入的理解和感悟。事实上，美国政府十分重视社会保障制度整合（Integration），比方，20世纪70年代，美国将贫困老年人、盲人、贫困残疾人三类社会救助计划“三合一”，构建了美国现代低保制度（SSI）；80年代针对社保（OASDI）缺口的出现，美国开始对社保与私人养老金进行制度整合，为社保减压；90年代克林顿政府大幅“整合”了各类社会福利政策，并将过去并存的各类低收入者、穷人、孕妇、贫困家庭的福利进行合并、简化。这既是社会保障资源的必要整合，更是社会公平与制度效率的整合。

我对于国内社会保障制度“整合”的思考，最初源于2012年在北京召开的一次专家小组会议。2012年4月，我应邀参加在北京召开的“住房公积金管理”小型座谈会，会议上有专家明确主张废除住房公积金制度，理由是它已完成了“房改”赋予的历史使命，应该退出历史舞台。而我则不同意这位专家的观点，我主张保留住房公积金这一珍贵的“制度遗产”并加以改造，让它重新焕发青春活力。在会上我提出：住房公积金与企业年金同属“社会保障”范畴，同属第二支柱“补充保障”，而且我认为：住房公积金应该具有住房保障与补充养老双重功能，我的这一观点正好填补了“为什么住房公积金只有退休才能提空”的法律空白。在会议上，我强调指出：住房公积金制度经过十年房地产大开发运动，它已具备强大的群众基础和社会知名度，而且这一制度的覆盖面、普及性非常好，废除它十分可惜。相比之下，与它同时诞生的企业年金却形同虚设、发展严重滞后，几乎没有任何社会知名度，因此，我建议将企业年金并入住房公积金体系重新进行制度再定位。

 

“三金”制度重复建设、各自为阵

住房公积金、企业年金、职业年金，合称“三金”，它们同属缴费型、补充型社会保障福利，它们都具有“补充养老”功能，均由雇主、雇员双边缴费，均可享受国家税收优惠。三金并存，属于明显的制度重复建设，它会进一步扩大收入分配两极分化，因此，三个制度各自修修补补，意义和作用均不大。为了提高社会保障资源的利用效率，我们有必要进行制度整合、顶层设计，将“三金”合并为“强制公积金”（简称“强积金”），统一强制执行，有利于广覆盖、均贫富。

住房公积金是我国城镇职工的一项社会保障福利，由国家住建部分管，它具有住房保障和补充养老的双重功能，自1991年试点以来，尤其是自1998年我国房改及房地产大开发启动以来，该项福利制度深入人心，形成了较高的社会知名度，在三金中，它的覆盖面与参加率是最高的，其中，它在国家机关、事业单位实现了百分之百的全覆盖，在国企和上市公司，甚至包括其他大中型企业也基本上实现了全员覆盖，不过，大多数小型企业是无力执行住房公积金制度的。

企业年金则由人社部分管，它具有单一的补充养老功能，只能适用于企业，在实施上它不具有强制性。企业年金同样是自1991年开始试点的，但与住房公积金相比，它一直发展缓慢，社会知名度低，覆盖面窄，只有少数大企业执行，企业年金发展十发缓慢的原因有许多，但最重要的原因却是“五险三金”制度设计不合理。

职业年金与企业年金均属人社部分管，同属补充养老功能，由于企业职工的补充养老已被称之为“企业年金”，因此，机关事业单位职工的补充养老就不能称为“企业年金”，于是，我们又给它取了一个新名称“职业年金”，作为性质完全相同的补充养老计划，却有两个不同的名称，人为形成了补充养老“双轨制”。职业年金是2014年10月1日机关事业单位“养老金并轨”的派生物，它基本上已界定为“准强制”计划，并在机关事业单位实现百分之分的全覆盖。

很显然，三项制度虽然都是补充型社会保障福利，但三者却是各自独立的，并分属国家住建部及人社部管理，各自为阵，相互之间无法进行有效整合，从客观上讲，这使得三项制度从一开始就存在制度上的重复建设、多头管理、苦乐不均的“病根”。

 

“三金”并存、两极分化三重叠加

“三金”制度主要有两个监管阀门：一是缴费基数；二是缴费费率。缴费基数的限制，主要目的是“限高保低”，防止两极分化；而缴费费率的限制，主要目的是认定税收优惠边界，防止恶意避税。但由于“三金”制度在实际操作中具有较大弹性，很容易形成两极分化的叠加，放大苦乐不均的效果，这有悖于社会公平与正义精神。

现行“三金”基准费率

注：表中住房公积金费率是指各地执行的费率上、下限。

以住房公积金缴存比例为例，深圳和广州是全国缴存比例最高的城市，它允许雇主、雇员双边最高各缴20%，但全国其他城市的缴存比例大多为8%至12%。很显然，地区之间就存在明显的两极分化。下面再看看深圳地区内部住房公积金缴存水平的两极分化：

深圳住房公积金缴存基数是职工本人上一年度月平均工资。缴存基数不得低于上一年度职工月最低工资标准，不得超过上一年度全市在岗职工月平均工资的5倍。单位为职工缴纳和职工个人缴纳的住房公积金的缴存比例均不得低于缴存基数的5%，均不得高于缴存基数的20%。

单位为职工缴纳和职工个人缴纳的住房公积金缴存比例由单位确定。同一单位只能确定一个住房公积金缴存比例，单位每年可以对住房公积金缴存比例调整一次。

2015/2016年度（2015年7月1日至2016年6月30日），调整后的缴存基数不得超过本市统计部门提供的2014年度全市在岗职工月平均工资的5倍，即不超过30271元(2014年度全市在岗职工月平均工资6054.25元×5倍)。调整后的缴存基数不得低于1808元，而且低收入职工可以免缴，但企业缴存比例不得低于5%。照此计算如下：

高收入职工住房公积金年度缴存最大限额（含雇主、雇员双边缴费）为：30271×20%×2×12=14.53万元；

相反，低收入职工住房公积金年度缴费最低限额（雇主缴、雇员不缴）为：1808×5%×12=1085元。

也就是说，深圳高收入者与低收入者在公积金年度缴存水平上，相差133倍！这就是公积金缴存的巨大差距与两极分化。这种差距既存在于深圳地区的不同行业之间、不同单位之间，甚至也存在于同一单位的不同职工之间，进而形成同一制度下的苦乐不均、两极分化。这一分配原则是与社会保障福利的精神是相抵触的。

由此可见，缴费基数与缴存比例的巨大弹性与差距，正是制造两极分化的重要因素。“三金”同时并存，各自为阵，就会形成三个制度、三次叠加的“两极分化”，而且“三金”同属社会保障范畴，这一隐形的贫富悬殊、苦乐不均，很容易被社会忽视，然而，这一隐形的两极分化也极容易造成社会福利收入分配制度的扭曲与腐败。

 

“三金”整合时机及可行性

目前正值全国“五险”费率下调、《住房公积金管理条例》修订（刚刚完成征求意见）、《企业年金规定》修订（正在征求意见），以及《职业年金管理暂行办法》（正在征求意见）之际，我们应抓住这一难得的制度重整机遇，将“三金”合并为“强制公积金”（简称“强积金”），并将原有“三金”的制度功能全部统一于“强制公积金”，这更有利于制度设计的公平、效率与可持续性。

在美国，以401（k）为代表的补充养老金制度（相当于我国的企业年金和职业年金），可为财务困难的受益人提供首套房、租房、医疗、教育贷款，或者允许“困难提取”。这十分类似于我国住房公积金制度的功能。因此，将“三金”整合为“强制公积金”，可借鉴美国401（k）经验，将“住房保障”功能放在前端，将“补充养老”放在终端。

中国住房公积金与美国401（k）计划比较

注：401（k）计划还设有“困难提取”条款。

他山之石，可以攻玉。在中国，我们完全可以采用制度嫁接、制度整合的方式，将企业年金、职业年金和住房公积金制度“三合一”，构建一个统一的、强制的、普惠的补充养老金制度。通过制度整合，我们借助住房公积金制度现有的人气和知名度，可弥补现行企业年金制度形同虚设、无法全面推广的缺憾；同时，我们借助企业年金和职业年金的补充养老属性找到了住房公积金为什么“退休提取”的充足理由。通过“三金”制度整合，既能有效降低企业福利成本，又能最大限度确保雇员福利的公平与规范。整合后的强制公积金，既具有住房保障功能，更具有补充养老功能。这就是中西合璧的中国特色的“强制公积金”。

 

“三金”整合路径与制度安排

只有“三金合一”，才能打造高起点的“强制公积金”，从而形成兼顾住房保障与养老保障双重功能的补充保障制度。

笔者建议，强制公积金制度设计的基本思路，可作如下安排：

（1）强制设立、强制参与。所有用人单位或雇主必须为其雇员设立强制公积金账户。参加者的资格标准：年满18岁，而且工龄满一年。

（2）缴费方式、缴费标准。强制公积金缴费是税前缴费，由雇主与雇员匹配缴费，双边费率均设定为雇员工资的5%——15%，并同时设立年度缴费最大限额（各年标准按CPI涨幅进行指数化调整）。

（3）账户开放规定。雇员在45岁之前，个人账户允许对外开放、社会统筹、互助共济，但直系亲属之间有优先调剂权。账户资金统筹使用或相互调剂产生的“增值收益”应该划归账户所有者，而且增值收益计入个人账户时不征税。

（4）账户封闭规定。当雇员年满45周岁后，必须封闭个人账户，不再对外开放、不再对外调剂，但仍需继续缴费至退休为止。这时，住房保障功能自动转换为补充养老功能。

（5）购房或租房贷款规定。强制公积金允许账户所有者向公积金中心贷款，贷款只能用于购买首套房或改善性住房，也可用于支付自住房租金，但借款必须按照既定利率按季或按月还本付息，直至完全归还至本人账户。

（6）正常提取年龄规定。为了照顾弱势群体，正常提取年龄设定一般早于正常退休年龄。考虑到延迟退休的需要，强制公积金正常提取年龄可设定为55岁。也就是说，当年满55周岁提取公积金时，只需要缴纳个人所得税，但不会罚税。强积金强调补充养老的长期储蓄功能，不鼓励提前支取。但只有一种情形可以例外，这就是“困难提取”。

（7）困难提取规定。当雇员出现首套房购买、租房、医疗、教育等支出困难时，如果没有强积金贷款记录，可以从个人强积金账户中进行“困难提取”，但提取金额必须缴纳个人所得税。此外，如果账户所有人不满55周岁（正常提取年龄），则需要加征10%的惩罚税。

（8）退休提取规定。如果雇员退休时，可以一次性提取账户中的全部余额，或是转换成“人寿年金”分期按月提取。由于强制公积金缴费是税前缴费（E），投资收益同样免税（E），因此，退休提取时，应缴纳个人所得税（T），这就是所谓的EET税制。

笔者认为，中国养老金的最大缺口，是体制性缺口或结构性缺口，而不是单一的社会养老保险基金的收付缺口。若要弥补这一缺口，最根本的对策就是要降低“五险”费率，做大做强补充养老金。最后需要说明的是，中国特色的强制公积金在性质上属于社会保障体系的第二柱，它同时具有住房保障与补充养老的双重功能。整合后的强积金，既有现行住房公积金的强大人气和制度基础，同时又有现行企业年金和职业年金的补充养老功能。由此可见，这种“三合一”的制度整合与改造，有利于提高社会福利资源的整体效率，充分有效地体现社会公平与正义，同时，还能在短期内快速做大做强中国式补充养老总储备，这是一举多得的制度整合。