解读军民融合顶层设计

　　一、新形势下军民融合发展的总体思路、重点任务、政策措施。

　　综合媒体报道，中共中央政治局2016年3月25日召开会议，审议通过《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》。会议指出，把军民融合发展上升为国家战略，是党中央从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策，是在全面建成小康社会进程中实现富国和强军相统一的必由之路。要加快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。

　　2016年7月21日中共中央、国务院、中央军委印发了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》着眼国家安全和发展战略全局，明确了新形势下军民融合发展的总体思路、重点任务、政策措施，是统筹推进经济建设和国防建设的纲领性文件。

　　《意见》指出，党和国家历来高度重视经济建设和国防建设融合发展。新中国成立以来，我们党根据不同历史时期国家安全和发展实际，不断探索开拓具有中国特色的经济建设和国防建设协调发展之路，取得了巨大成就，国家综合实力和国防实力显著增强。但也要看到，我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，推动军民融合发展还存在思想观念跟不上、顶层统筹和统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、有共识难落实等突出问题，军民融合整体效益与巨大潜力亟待挖掘和进一步发挥。要坚持总体国家安全观，站在发展战略全局高度，全面深化各领域改革，进一步把国防和军队建设融入经济社会发展体系，把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来，不断提高经济建设和国防建设融合发展水平。

　　《意见》明确，经济建设和国防建设融合发展的指导思想是：全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，深化改革，统筹谋划，协同推进，健全体制机制，完善政策法规，创新发展模式，提升融合水平，促进经济建设和国防建设协调发展、平衡发展、兼容发展。

　　经济建设和国防建设融合发展的主要目标是：形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局，使经济建设为国防建设提供更加雄厚的物质基础，国防建设为经济建设提供更加坚强的安全保障。到2020年，经济建设和国防建设融合发展的体制机制更加成熟定型，政策法规体系进一步完善，重点领域融合取得重大进展，先进技术、产业产品、基础设施等军民共用协调性进一步增强，基本形成军民深度融合发展的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。

　　经济建设和国防建设融合发展的基本原则是：

　　坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是推进经济建设和国防建设融合发展的根本政治保证。必须发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，全面加强党对军民融合发展工作的领导，确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实到军民融合发展的各领域全过程。

　　强化国家主导。牢固确立国家在经济建设和国防建设融合发展中的主导地位，加强军地各领域各部门各层级的统筹协调，综合运用规划引导、体制创新、政策扶持、法治保障等手段，最大程度凝聚经济建设和国防建设融合发展合力。

　　注重融合共享。主动适应、把握和引领经济发展新常态，深入实施军民融合发展战略，全面落实新形势下军事战略方针和改革强军战略，加强军地协调、需求对接，在经济建设中贯彻国防需求，在国防建设中合理兼顾民用需要，促进要素交流融合，提高资源共享程度。

　　发挥市场作用。注重运用市场手段优化军地资源配置，积极引导经济社会领域的多元投资、多方技术、多种力量更好服务国防建设，促进国防建设成果更好服务经济社会发展，实现经济建设和国防建设综合效益最大化。

　　深化改革创新。打破思维定势和利益藩篱，着力解决制约经济建设和国防建设融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，建立健全有利于军民深度融合发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系。

　　经济建设和国防建设融合发展的八大重点任务：

　　《意见》提出，加强基础领域统筹，增强对经济建设和国防建设的整体支撑能力。统筹交通基础设施建设，统筹考虑军地需求，综合运用重要资源。地方交通运输建设要按照突出重点、经济有效的原则，强化政府主体责任，贯彻好国防要求。优化空域结构，推进空域分类管理和低空空域管理改革，建立空域动态管理、灵活使用机制。加强交通领域军地资源、信息、服务保障等方面的共享与协作，积极推动信息资源共享机制建设。统筹空间基础设施建设，加大国家空间基础设施建设统筹力度。统筹信息基础设施建设，加强军地信息基础设施建设的顶层设计和统筹协调，优化总体布局。统筹测绘基础设施建设，建立跨部门跨领域地理信息资料成果定期汇交和位置服务站网共享机制。统筹气象基础设施建设，优化军地气象整体布局。统筹标准计量体系建设，建立标准化军民融合长效机制。

　　加强产业领域统筹，建设中国特色先进国防科技工业体系。深化国防科技工业体制改革，进一步打破行业封闭，立足国民经济基础，突出核心能力，放开一般能力，推进社会化大协作，推进军工企业专业化重组。扩大引入社会资本，积极稳妥推进混合所有制改革试点。加快引导优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域，健全信息发布机制和渠道，构建公平竞争的政策环境。推动军工技术向国民经济领域的转移转化，实现产业化发展。积极参与发展战略性新兴产业和高技术产业。

　　加强科技领域统筹，着力提高军民协同创新能力。加快军民融合式创新，整合运用军民科研力量和资源，充分发挥高等学校、科研院所的优势和潜力，广泛吸纳专家强化顶层规划设计，开展联合攻关，加强基础技术、前沿技术、关键技术研究，推进军民技术双向转移和转化应用。完善军民协同创新机制，加大国防科研平台向民口单位开放力度，推动建立一批军民结合、产学研一体的科技协同创新平台。

　　加强教育资源统筹，完善军民融合的人才培养使用体系。提升军事人才质量，推动军事人才发展体制改革和政策创新，拓展依托国民教育培养军事人才范围，构建地方师资力量、科研设施、创新成果向军事人才培养开放服务的政策制度，健全依托社会开展军事人才专业评价制度，评价结果纳入国家职业资格管理体系。加强军地教育资源统筹，充分依托普通高等学校、武器装备研制单位储备新兴专业人才，对承担军事人才培养任务的地方单位，国家在条件建设、财政投入、表彰激励等方面给予政策倾斜。

　　加强社会服务统筹，提高军队保障社会化水平。建立健全军地统筹衔接的公共服务体系，逐步建立具有中国特色的军人保险保障体系，完善军地医疗卫生资源共享机制，深化军队住房制度改革。地方党委和政府要积极支持军队建设和改革，进一步发挥双拥工作服务保障作用。统筹军地文化建设，加强资源共建共享。提高军队各项保障水平，深入推进军队饮食保障、商业服务和油料保障社会化，将营区供（排）水、供电、供气、供热纳入城市基础设施建设和改造，调整出台相关配套政策。加强军事区域污染治理基础设施建设和生态环境建设，实现军地生态环境建设整体推进、同步达标。

　　强化应急和公共安全统筹，提高军地协同应对能力。加强军地应急力量建设，健全军地应急行动协调机制，调整优化国家级应急专业力量结构，健全突发事件卫生应急军地协调联动机制，增强国家卫生应急保障能力。统筹推进军地应急保障装备设施建设，明确军地应急保障装备设施合作途径及任务分工，改善军地应急力量训练条件，加强人才队伍、科技研发能力建设。充分发挥国防动员力量的应急作用，建立健全应急动员响应机制，强化综合防护措施建设。

　　统筹海洋开发和海上维权，推进实施海洋强国战略。统筹兼顾维护海洋权益，制定国家海洋战略，实现开发海洋和维护海权的有机统一。加强行动能力和保障设施建设，进一步形成党政军警民合力固边戍疆新局面。

　　维护国家海外利益。切实维护国家海外经济利益和其他重大利益，保护海外中国公民和机构的合法权益。积极参与联合国维和行动，深化国际军事交流合作。

　　《意见》要求，必须采取有力措施，推动经济建设和国防建设融合发展。加强统一领导，搞好军地协调。落实军民融合发展战略是各级党委、政府和军事机关的共同责任。加快建立国家和各省（自治区、直辖市）军民融合领导机构，健全统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。军地规划主管部门组织编制经济建设和国防建设融合发展专项规划，纳入国家规划管理体系和军队建设规划计划体系，搞好军地相关规划计划协调衔接。加强重大事项会商，及时通报情况，协商解决问题。

　　规范需求对接，促进资源共享。按照研究提出、分析论证、归口上报、综合平衡、审核确定、落实反馈的程序，建立军地需求对接机制。军地双方要明确需求报送归口部门，规范对接内容和程序，建立联合工作机制。军地业务主管部门共同拟制发布资源共享目录，制定资源共享办法，构建资源共享平台，提高资源使用效率，促进军地资源合理流动和优化配置。

　　完善政策措施，加大支持力度。中央和地方财政部门要按事权划分，落实军民融合发展资金保障，健全完善配套政策。军地联合组织实施一批具有战略性、基础性、公益性的重大工程，着力推出一批军民融合重大项目和举措。打造一批军民融合创新示范区，形成可推广、可复制、可持续的新路径新模式，促进国防经济和地方经济深度融合。

　　健全法规标准，加强监督评估。坚持运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平。加快推进军民融合发展综合性法律立法，清理现行法规制度，修订完善交通、信息、测绘基础设施等领域法律法规和标准规范。建立完善安全审查和监管制度，防范和控制国家安全风险。加强考查督导，建立问责机制，加大规划实施、政策落实、项目建设监管力度，建立健全规划、项目、投资、绩效评估体系，强化规划刚性约束和执行力。

　　《意见》最后强调，军地双方要切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来，牢固树立“一盘棋”思想，强化“四个意识”、强化改革创新、强化战略规划、强化法治保障，自觉站在党和国家事业发展全局的高度思考问题、推动工作，把军民融合的理念和要求贯穿经济建设和国防建设全过程，按照职责分工抓好经济建设和国防建设融合发展工作，一件一件督导推进，确保责任到位、措施到位、落实到位。国家有关部门和地方政府要注重在经济建设中贯彻国防需求，自觉把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来。军队要遵循国防经济规律和信息化条件下战斗力建设规律，自觉把国防和军队建设融入经济社会发展体系。

　　二、军民融合战略的政策效应

　　《意见》之后，相关部门还会出台多个配套文件，军民融合下半年或将进入政策“红利”密集期。在军工领域分析人士看来，军民融合战略将深刻影响中国经济格局，开启数个万亿计产业，这也将是未来30年中国经济发展的新特点。

　　多个万亿产业板块开启军工技术商业化是大势所趋，更是科技发展的客观规律。高新技术不仅能满足需求，更能创造需求。不久前，国防大学教授姜鲁鸣撰文指出，需求牵引是军民融合发展的第一推动力，且需求是军和民双向的。

　　一些军工领域分析人士认为，“军民融合”战略将深刻影响中国经济格局，开启数个万亿计产业。当前非常火爆的虚拟现实（VR）技术，最早的应用就是在战斗机头盔瞄准具上并且已经非常成熟。我们凭借技术优势，已布局了包括虚拟现实、机器人、无人机、新材料、智能穿戴、医疗健康在内的六大产业。从目前来看，中国军民融合产业前景极为广阔，市场规模无不以万亿元计。仅就通用航空而言，就有数万亿的产业规模。另外，如北斗卫星导航、商业航天发射、网络安全等，每一个产业都是以万亿计的规模。

　　除此以外，《意见》确定的“推进军工企业专业化重组”、“扩大引入社会资本”、“推进混合所有制改革试点”等在资本层面的运作，更是给资本市场提供了巨大的想象空间，这也有利于相关产业板块做强做大。有机构统计，目前十大军工集团总体资产证券化率大约25%，潜在发展空间巨大。

　　李克强总理5月4日主持召开国务院常委务会议，部署推进通用航空发展，在一些地区建设通用机场，在农产主产区、重点国有林区发展通用航空，鼓励企业和个人参建，培育具有国际竞争力的通航企业，稳步扩大低空空域开放。

　　2015年底我国通用航空企业适航在册航空器总数2000架左右，通航第一大国美国约有20万架通用飞机。在美国，通用航空的比重进大于商业航空，是整个航空业的基础。在中国，尽管商业航空已跻身全球第二，但通用航空几乎还未起步，产业结构严重失衡，空域（尤其是低空空域）浪费极大。国外经验表明：通航产业投资效益巨大，投入产出比为1∶10，技术转移比为1∶16，就业带动比为1∶12。2015年通用航空产业向美国经济贡献2190亿美元。与美国相比，我国的通用航空发展仍处在初级阶段。

　　从军民融合的具体领域来看，技术水平和政策环境相对成熟的通用航空，将成为重点突破领域。今年全国两会期间，民航局局长冯正霖又对通航建设提出了短期目标，“十三五”期间将重点推进通用航空的发展。全国通用机场将建成500座以上，通用航空器将达到5000架以上，年飞行量将达到200万小时。根据中国航空学会和中国通用航空专家委员会预测，2020年通用航空市场规模将达1500亿元。按照产业拉动比1：10计算，通用航空全产业产出规模约为1.5万亿元。

　　“十三五”规划：统筹经济建设和国防建设

　　2016年03月05日来源： 新华社

　　新华社北京3月5日电 《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》提出，坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，实施军民融合发展战略，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局，全面推进国防和军队现代化。

　　规划纲要草案提出，要全面推进国防和军队建设，以党在新形势下的强军目标为引领，贯彻新形势下军事战略方针和改革强军战略，全面推进军队革命化、现代化、正规化建设。

　　规划纲要草案提出，要推进军民深度融合发展，完善军民融合发展体制机制，健全军民融合发展的组织管理、工作运行和政策制度体系。建立国家和各省（自治区、直辖市）军民融合领导机构。推进军民融合发展立法。深化国防动员领域改革，健全完善国防动员体制机制。加强以爱国主义为核心的全民国防教育，强化全民国防观念。加强后备力量建设，突出海上动员力量建设，增强基于打赢战争和服务国家大局需要的组织动员、快速反应、支援保障能力。

　　附一、习近平：推动经济建设和国防建设融合发展

　　2015年11月27日来源： 中国证券报

　　据新华社电中央军委改革工作会议11月24日至26日在京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央军委深化国防和军队改革领导小组组长习近平出席会议并发表重要讲话。习近平强调，深化国防和军队改革是实现中国梦、强军梦的时代要求，是强军兴军的必由之路，也是决定军队未来的关键一招。要深入贯彻党在新形势下的强军目标，动员全军和各方面力量，坚定信心、凝聚意志，统一思想、统一行动，全面实施改革强军战略，坚定不移走中国特色强军之路。

　　 习近平强调，要正确认识和全面把握深化国防和军队改革的总体要求。深化国防和军队改革的指导思想是，深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照“四个全面”战略布局要求，以党在新形势下的强军目标为引领，贯彻新形势下军事战略方针，全面实施改革强军战略，着力解决制约国防和军队建设的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，推进军队组织形态现代化，进一步解放和发展战斗力，进一步解放和增强军队活力，建设同我国国际地位相称、同国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强力量保证。

　　 习近平指出，把握深化国防和军队改革的指导思想，关键是要抓住党在新形势下的强军目标这个“牛鼻子”，坚持用强军目标审视、引领、推进改革。党的十八大以来，围绕实现强军目标，中央军委统筹军队革命化、现代化、正规化建设，统筹军事力量建设和运用，统筹经济建设和国防建设，制定新形势下军事战略方针，提出一系列重大方针原则，作出一系列重大决策部署。要通过改革把这些重大战略谋划和战略设计落实好，为贯彻强军目标提供强大动力和体制保障。

　　 习近平强调，要着眼于贯彻新形势下政治建军的要求，推进领导掌握部队和高效指挥部队有机统一，形成军委管总、战区主战、军种主建的格局。坚持坚定正确的政治方向，通过一系列体制设计和制度安排，把党对军队绝对领导的根本原则和制度进一步固化下来并加以完善，强化军委集中统一领导，更好使军队最高领导权和指挥权集中于党中央、中央军委。对领导管理体制和联合作战指挥体制进行一体设计，通过调整军委总部体制、实行军委多部门制，组建陆军领导机构、健全军兵种领导管理体制，重新调整划设战区、组建战区联合作战指挥机构，健全军委联合作战指挥机构等重大举措，着力构建军委——战区——部队的作战指挥体系和军委——军种——部队的领导管理体系。

　　 习近平强调，要着眼于深入推进依法治军、从严治军，抓住治权这个关键，构建严密的权力运行制约和监督体系。按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则区分和配置权力，重点解决军队纪检、巡视、审计、司法监督独立性和权威性不够的问题，以编密扎紧制度的笼子，努力铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。组建新的军委纪委，向军委机关部门和战区分别派驻纪检组，推动纪委双重领导体制落到实处。调整组建军委审计署，全部实行派驻审计。组建新的军委政法委，调整军事司法体制，按区域设置军事法院、军事检察院，确保它们依法独立公正行使职权。

　　 习近平强调，要着眼于打造精锐作战力量，优化规模结构和部队编成，推动我军由数量规模型向质量效能型转变。坚持精简高效的原则，裁减军队员额30万，精简机关和非战斗机构人员，使军队更加精干高效。调整改善军种比例，优化军种力量结构，根据不同方向安全需求和作战任务改革部队编成，推动部队编成向充实、合成、多能、灵活方向发展。推进以效能为核心的军事管理革命，树立现代管理理念，完善管理体系，优化管理流程，不断提高军队专业化、精细化、科学化管理水平。

　　 习近平强调，要着眼于抢占未来军事竞争战略制高点，充分发挥创新驱动发展作用，培育战斗力新的增长点。国防科技发展是具有基础性、引领性的战略工程。必须选准突破口，超前布局，加强前瞻性、先导性、探索性的重大技术研究和新概念研究，积极谋取军事技术竞争优势，提高创新对战斗力增长的贡献率。

　　 习近平强调，要着眼于开发管理用好军事人力资源，推动人才发展体制改革和政策创新，形成人才辈出、人尽其才的生动局面。坚持党管干部、党管人才，完善人力资源分类，整合人力资源管理职能，加强军事人力资源集中统一管理，努力使军事人力资源能够转化为实实在在的战斗力。深化军队院校改革，健全三位一体的新型军事人才培养体系。推进军官、士兵、文职人员等制度改革，深化军人医疗、保险、住房保障、工资福利等制度改革，完善军事人力资源政策制度和后勤政策制度，建立体现军事职业特点、增强军人职业荣誉感自豪感的政策制度体系，以更好凝聚军心、稳定部队、鼓舞士气。

　　 习近平强调，要着眼于贯彻军民融合发展战略，推进跨军地重大改革任务，推动经济建设和国防建设融合发展。着力解决制约军民融合发展的体制机制问题，努力构建统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系，形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。完善民兵预备役、国防动员体制机制。在国家层面加强对退役军人管理保障工作的组织领导，健全服务保障体系和相关政策制度。下决心全面停止军队有偿服务。

　　 习近平强调，深化国防和军队改革是一场整体性、革命性变革。根据改革总体方案确定的时间表，2020年前要在领导管理体制、联合作战指挥体制改革上取得突破性进展，在优化规模结构、完善政策制度、推动军民融合发展等方面改革上取得重要成果，努力构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系，完善中国特色社会主义军事制度。全军要以高度的历史自觉和强烈的使命担当，以踏石留印、抓铁有痕的精神，坚决打赢改革这场攻坚仗，努力交出让党和人民满意的答卷。

　　附二、统筹推进经济建设和国防建设融合发展——对《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》的解读与思考

　　姜鲁鸣   王伟海2016年08月12日

　　来源：解放军报原标题：统筹推进经济建设和国防建设融合发展

　　党的十八大以来，习主席着眼实现中国梦、强军梦，提出深入实施军民融合发展战略，并作为一项国家战略加以推进，为新形势下实现富国和强军相统一指明了前进方向。近日，中共中央、国务院、中央军委印发了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》。这一重要文件，对于推动经济建设和国防建设在更广范围、更高层次、更深程度上融合发展，具有重大而深远的意义。为帮助广大读者加深理解，本报约请国防大学专家撰写此文，希望能为您带来启迪与思考。

　　——编者《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（简称《意见》），是新中国成立以来党中央、国务院、中央军委颁布的第一个指导经济建设和国防建设融合发展的纲领性文件，是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大部署，为推动军民深度融合发展提供了根本遵循。在当今时代，要推动两大建设在更广范围、更高层次、更深程度上融合发展，必须以这一纲领性文件为统领，努力推动两大建设在发展进程、要素关系、创新能力、国内外关联、政策制度等五大环节上的协同发展。

　　保持发展进程“同步”

　　《意见》指出，新中国成立以来，我们党根据不同历史时期国家安全和发展实际，不断探索开拓具有中国特色的经济建设和国防建设协调发展之路。其中蕴含着一个重要经验，就是使两大建设在发展时序上保持总体协调、步调一致的重要思想。历史表明，对于一个大国而言，如果两大建设发展时序长期失衡，国家发展利益和安全利益都将受到伤害。

　　改革开放以来，我国国民经济快速发展，国防和军队建设水平得到显著提升，我国经济实力已具备全球性影响力，国防实力大幅上升，但军事实力与经济实力发展不平衡的问题依然存在，军事实力仍是综合国力诸要素中的“短板”，军队现代化水平与国家安全需求相比差距还很大，与世界先进军事水平相比差距还很大。保持经济建设和国防建设这两大建设同步发展，已经成为关乎国家战略全局的重大战略任务。

　　国防和军队建设及体系能力的生成和提升有其规律，内在要求经济建设和国防建设保持发展进程同步。每一种大型武器装备的研发、生产、装备直至形成作战能力，都需要一个相当长的时间，现代人力资本的形成和积累也非短日之功。整个体系军事能力建设是由大量作战元素生成的不同周期叠加而成，总体上表现为一个资源投入呈正向增长的长期过程。这期间一旦因国家安全形势相对稳定而放缓国防建设，就会导致国防建设周期性紊乱，进而产生体系能力生成周期律与国家国防投入政策周期律相背离的问题。在和平时期，只有保持两大建设同步，尽量“熨平”两大周期律之间的背离性波动，才能保持体系能力的稳定生成。面对世界新军事革命加速推进的浪潮，面对维护国家发展和安全战略利益的需求，我们必须保持两大建设同步发展，在经济发展的基础上不断推进国防和军队建设，否则就不可能完成我军机械化和信息化双重建设任务。

　　促成两大建设“互动”

　　经济建设和国防建设的“互动”，就是在军民之间消除体系壁垒和封闭隔离，建立一个开放系统，跨越资源配置上“此多彼少”的博弈困境，最大限度地促使两大系统间的人才、资金、物资、技术、信息、管理等全要素的交流和融合。对此，《意见》围绕经济建设和国防建设融合发展这条主线，明确了总体目标、发展构想，并根据当前我国正处在由初步融合向深度融合过渡的实际情况和战略需求，明确提出了八个领域推进军民深度融合发展的要求，确立了全要素、多领域推进军民融合发展的战略框架。

　　从统筹国家发展和国家安全所需看，资源配置大致可分为三个环节：国家资源在经济和国防两大领域的初次分配；资源在国防系统内不同部门之间的再配置；资源在经济和国防领域之间跨领域的再配置。显然，没有初次分配环节的合理分配，国防建设就成了无本之木、无源之水；没有再分配环节的优化配置，国防资源就难以有效转化为国防能力；而资源的跨领域配置，对于促进两大系统要素的优化组合和融合创新、在全社会范围内优化资源配置意义重大。这正是推进军民深度融合的根本原因所在，也是建设军民融合性国防体系的核心要义。

　　从机理上看，在军民二元分离结构下，两大体系之间要素相对凝固和隔离，本质上会形成一种“攫取性”国防建设体系。一方面，国家要用军民两大资源系统分别进行两大建设，结果肯定是成本高、效果差，军事体系作战能力会受到影响，国家综合国力和竞争力也将受到严重损害。另一方面，两大体系封闭隔离还会加剧国防资源配置的“虹吸效应”，即创新资源向国防产业过度配置、人才资源向国防领域过度配置、资本要素向国防领域过度配置。也就是说，一旦过量的资源配置到国防领域，整个经济系统的资源配置效率和创新效率就会下降，经济增长的潜力就会受到侵蚀，进而会陷入并加剧“国防系统膨胀——实体经济衰落——经济增速减缓”的恶性循环。当年苏联的国防建设体系正是如此。

　　在“融合性”国防体系下，情况大不相同。由于要素可以流动互动，一旦国防资源初次分配不足，则可通过跨领域配置得到相当程度的缓解。即使初次分配环节配置过度，也可通过跨领域配置的“融合渗透效应”，将部分资源再配置于国民经济系统之中，进而缓解资源配置的失衡。

　　实践表明，只有实现两大建设融合发展，才能从总体上消除军事经济和民用经济分割的状态，使用一个军民相互兼容的经济技术基础，集中全民族的智慧建设国家和国防。对此，《意见》鲜明提出，“经济建设和国防建设融合发展的主要目标是：形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局”。为实现这个目标，《意见》确立了2020年的发展目标，即经济建设和国防建设融合发展的体制机制更加成熟定型，基本形成军民深度融合发展的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。为达成这一目标，《意见》注重深化改革破除融合障碍，注重创新驱动增强融合动力，注重开放包容拓展融合空间，注重协同联动形成融合合力，注重共用共享释放融合红利，提出了全面的政策措施和要求，为实现两大建设融合互动指明了方向。

　　实现创新能力“驱动”

　　创新能力本质上反映了一个国家在世界竞争体系中的动态位势，也反映着国家发展和安全所倚重的经济技术基础性质。创新水平直接决定了两大建设融合发展实现的程度。《意见》先后十几次提到“创新”，提出了“加强科技领域统筹，着力提高军民协同创新能力”的要求，深刻反映了当代经济建设和国防建设融合发展的规律。

　　在历史上，人类先后经历了原始经济时代、农业经济时代、第一次工业革命时代和第二次工业革命时代，每个时代都有一种主导经济技术统领天下，并有一两个国家处于领跑地位。目前已经进入知识经济时代，美国在各主要经济技术领域仍具有优势地位。由此引发我们思考，对一个大国而言，经济建设和国防建设是否达到融合状态，最重要的是看国家发展和安全建立在什么样的物质技术基础上。这一点至关重要。

　　回眸历史，至19世纪中叶，在西方外部强力作用下，古老中国的文明演进进程被迫中断，被强行纳入西方主导的近现代化轨道。在中国近代化初期，以购买力平价计算的晚清经济体量仍很庞大，占世界经济总量很大比重。表面看来，巨大社会财富未能有效转化为国防实力，导致“国富兵弱”，是晚清政权腐败和国防政策不力造成的结果。但这只是一种表象。根本原因在于，晚清的GDP主要建立在农业文明之上。一个堆积在土布、粮食以及丝绸、茶叶、瓷器基础上的华夏帝国，即使经济总量再庞大，也是不可能战胜以工业机器为根基的西方文明的。由此看来，轰轰烈烈的洋务运动所发展起来的产业技术，由于缺乏足够的近代化母体哺育而成为孤悬的“飞地产业”，最终走向失败也就不足为怪了。

　　历史一再证明，强国之所以能够称强，关键在于当世界技术形态发生重大转换之际，能够适时转换本国的技术基础，并以领先于当代的物质技术力量为基础构建强大军事力量。今天，我们谋求经济建设和国防建设融合发展，视力所及决不能仅限于资源上的优化和节约，更重要的是提升创新能力，建立强大创新机制，使国家两大建设的融合登上时代之巅。进一步说，现代国家发展和安全的本质是赢得动态主导权。这种主导权从何而来？答案就是——创新。

　　当今世界范围内，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，重大颠覆性创新不断出现，各大国都在抢先进行创新战略部署。可以说，创新已经成为大国竞争和综合国力比拼的新赛场，谁主导创新，谁就能主导赛场规则和比赛进程。世界主要国家正竭力谋求通过集中精力于最具突破性的军事技术领域来加强军力，推动手段主要有：积极调整创新体制应对各种潜在的“技术突袭”；对核心前沿技术创新项目进行前瞻布局、密集投资；构建向全社会开放的军产学研协同创新体系；充分发挥小型民用技术企业的创新作用。美国高调提出“第三次抵消战略”，意在通过颠覆性技术创新把潜在对手国家远远甩在后面。俄罗斯成立的先期研究基金会，已成为国防创新的“技术直梯”，扶持了不少突破性创新。日本废除了长期实行的“禁止武器出口三原则”，其防卫省开始直接资助高校从事军事项目研究。显然，面临这一竞争态势，不进则退，不融则败，只有努力在创新发展上进行新部署，才能跟上世界发展大势，牢牢把控未来发展和安全的主导权。

　　可见，对一个大国来说，要实现经济建设和国防建设长远性、稳定性的融合发展，根本路径是要通过军民协同创新，使本国经济建设和国防建设的经济技术形态与世界先进水平保持协调一致，建立起领先于世界的先进经济技术力量和国防力量，这样才能实现终极意义上的富国强军。

　　在获取融合发展的创新功能方面，我们面临着严峻的形势，在一些领域还存在诸多瓶颈。针对这一现实，《意见》明确提出，要“加快军民融合式创新，整合运用军民科研力量和资源”“完善军民协同创新机制”。这就要求我们，在推动两大建设融合发展上，既要发挥市场经济条件下新型举国体制集中力量、协同攻关的体制优势，更要把目光投向民间和社会。今天在很多技术和产业领域，高手在民间，一些民营企业手中掌握着不少创新绝活，有的已经处在世界创新前沿。应当在体制内专门开辟一些“入口”，给优势民企、民用高技术、民间高手快速进入军事创新链条留出通道，加速颠覆性技术创新。

　　目前，军事竞争的战略必争领域，也是牵引经济、科技发展的重要制高点，在太空、网络等新兴领域形成先发优势和非对称制衡能力，对于统筹国家发展和安全意义重大。今天，我国发展正处在从主要依靠要素投入驱动转向创新驱动发展的新阶段。谋求以世界先进技术形态为制高点的国家发展与国家安全的深度融合，是我们坚定不移的目标。这就需要充分发挥军事需求对重大科技创新的牵引作用，通过在军事领域的率先突破实现以军带民，催生更多的新技术、新产品、新业态，助推经济转型升级。我们只有把国防系统长期积淀形成的优质创新资源和技术，加速转向民用领域并实现充分的开放共享，才会激发无尽的创新活力，催生一大批新技术、新产品、新产业，加速经济结构转型升级。

　　进行国际国内“统筹”

　　如何在全方位对外开放条件下统筹好国家发展与安全，是一个重大课题。改革开放之初，我国对外开放的大门刚刚打开，那时的开放更多的还是一种单向开放，即单向度地从国外引进资金、技术和管理经验，再将劳动密集型的“中国制造”产品出口海外，以产品出口融入国际跨国公司主导的国际经济循环体系。但经过30多年的对外开放，中国已深度融合于世界经济，成为全球第一大贸易国、第二大吸收外资国、第三大对外投资国、第一大外汇储备国。我国对外开放既有引进来又有走出去，随着开放的全速双向推进，中国制造、装备、技术乃至资本正加紧走向全球各地。目前，我国境外企业大量增加，所面临的安全风险也不断增加。据不完全统计，自2010年至2015年，共发生涉及中国企业机构的各类境外安全事件有345起。

　　事实证明，在经济全球化时代，一国经济建设和国防建设融合发展，在本国封闭域内是无法实现和完成的。国内发展与安全的关系，与本国在国际格局中的发展和安全态势息息相关。归根到底，大国经济的全球化和利益的全球化，必然要求安全保障的全球化。对此，《意见》以宽阔的全球视野谋划国家发展和国家安全的深度融合，从世界格局变迁中规划我国军民融合发展战略，明确提出“统筹海洋开发和海上维权”“实现开发海洋和维护海权的有机统一”“维护国家海外利益”等战略任务，在统筹国内外大局中拓展了军民融合发展的空间。

　　促进制度政策“兼容”

　　制度政策“兼容”，就是从国家战略全局出发设计的体制、机制、政策、法规、标准体系，充分兼顾国家发展和国家安全，能够对当下经济社会发展的“棋局”与未来战场的“战局”作出通盘谋划。在新中国成立后很长一段时期，我国一直实行党政军一体、平战一体的国防建设模式，较好满足了计划经济条件下的国防建设需要。近些年来，由于种种原因，对国防建设的领导和管理职能出现了一定的分化，逐步形成了经济建设和国防建设相对隔离、各自运行的“二元结构”。

　　为有效化解军民分离二元体制结构，《意见》提出了系统的改革思路，即坚持问题导向，将影响国家安全和发展的全局性问题、单靠军地某一方面或一个部门难以协调解决的突出问题、各领域融合发展亟须解决的关键问题通盘考虑，构建了一个包含规划、体制、机制、政策、法治、标准、信息在内的综合举措体系。

　　按照《意见》要求，实现制度政策“兼容”，最重要的是以深化改革突破体制瓶颈和利益樊篱。两大建设融合本质上是利益整合，体制改革则是相关利益整合的深刻反映。针对当前军地“两张皮”和“多龙治水”等问题，迫切需要通过深度融合实现军民之间的“车同轨、书同文”，从根本上解决“有资源无聚合、有实力无能力”的问题。凝聚力量、破解难题的关键，是在融合上形成党和国家坚强的意志执行力。只要我们深入学习贯彻《意见》，充分发挥我国的整合资源搞建设、统筹协调办大事等制度基因优势，我们就能凝聚起推动经济建设和国防建设融合发展的强大力量。（作者单位：国防大学）

　　附三、中共中央国务院中央军委印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》

　　中央政府门户网站www.gov.cn 2016-07-21

　　来源： 新华社

　　新华社北京7月21日电近日，中共中央、国务院、中央军委印发了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》着眼国家安全和发展战略全局，明确了新形势下军民融合发展的总体思路、重点任务、政策措施，是统筹推进经济建设和国防建设的纲领性文件。

　　《意见》指出，党和国家历来高度重视经济建设和国防建设融合发展。新中国成立以来，我们党根据不同历史时期国家安全和发展实际，不断探索开拓具有中国特色的经济建设和国防建设协调发展之路，取得了巨大成就，国家综合实力和国防实力显著增强。但也要看到，我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，推动军民融合发展还存在思想观念跟不上、顶层统筹和统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、有共识难落实等突出问题，军民融合整体效益与巨大潜力亟待挖掘和进一步发挥。要坚持总体国家安全观，站在发展战略全局高度，全面深化各领域改革，进一步把国防和军队建设融入经济社会发展体系，把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来，不断提高经济建设和国防建设融合发展水平。

　　《意见》明确，经济建设和国防建设融合发展的指导思想是：全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，深化改革，统筹谋划，协同推进，健全体制机制，完善政策法规，创新发展模式，提升融合水平，促进经济建设和国防建设协调发展、平衡发展、兼容发展。

　　经济建设和国防建设融合发展的主要目标是：形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局，使经济建设为国防建设提供更加雄厚的物质基础，国防建设为经济建设提供更加坚强的安全保障。到2020年，经济建设和国防建设融合发展的体制机制更加成熟定型，政策法规体系进一步完善，重点领域融合取得重大进展，先进技术、产业产品、基础设施等军民共用协调性进一步增强，基本形成军民深度融合发展的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。

　　经济建设和国防建设融合发展的基本原则是：

　　坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是推进经济建设和国防建设融合发展的根本政治保证。必须发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，全面加强党对军民融合发展工作的领导，确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实到军民融合发展的各领域全过程。

　　强化国家主导。牢固确立国家在经济建设和国防建设融合发展中的主导地位，加强军地各领域各部门各层级的统筹协调，综合运用规划引导、体制创新、政策扶持、法治保障等手段，最大程度凝聚经济建设和国防建设融合发展合力。

　　注重融合共享。主动适应、把握和引领经济发展新常态，深入实施军民融合发展战略，全面落实新形势下军事战略方针和改革强军战略，加强军地协调、需求对接，在经济建设中贯彻国防需求，在国防建设中合理兼顾民用需要，促进要素交流融合，提高资源共享程度。

　　发挥市场作用。注重运用市场手段优化军地资源配置，积极引导经济社会领域的多元投资、多方技术、多种力量更好服务国防建设，促进国防建设成果更好服务经济社会发展，实现经济建设和国防建设综合效益最大化。

　　深化改革创新。打破思维定势和利益藩篱，着力解决制约经济建设和国防建设融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，建立健全有利于军民深度融合发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系。

　　《意见》提出，加强基础领域统筹，增强对经济建设和国防建设的整体支撑能力。统筹交通基础设施建设，统筹考虑军地需求，综合运用重要资源。地方交通运输建设要按照突出重点、经济有效的原则，强化政府主体责任，贯彻好国防要求。优化空域结构，推进空域分类管理和低空空域管理改革，建立空域动态管理、灵活使用机制。加强交通领域军地资源、信息、服务保障等方面的共享与协作，积极推动信息资源共享机制建设。统筹空间基础设施建设，加大国家空间基础设施建设统筹力度。统筹信息基础设施建设，加强军地信息基础设施建设的顶层设计和统筹协调，优化总体布局。统筹测绘基础设施建设，建立跨部门跨领域地理信息资料成果定期汇交和位置服务站网共享机制。统筹气象基础设施建设，优化军地气象整体布局。统筹标准计量体系建设，建立标准化军民融合长效机制。

　　加强产业领域统筹，建设中国特色先进国防科技工业体系。深化国防科技工业体制改革，进一步打破行业封闭，立足国民经济基础，突出核心能力，放开一般能力，推进社会化大协作，推进军工企业专业化重组。扩大引入社会资本，积极稳妥推进混合所有制改革试点。加快引导优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域，健全信息发布机制和渠道，构建公平竞争的政策环境。推动军工技术向国民经济领域的转移转化，实现产业化发展。积极参与发展战略性新兴产业和高技术产业。

　　加强科技领域统筹，着力提高军民协同创新能力。加快军民融合式创新，整合运用军民科研力量和资源，充分发挥高等学校、科研院所的优势和潜力，广泛吸纳专家强化顶层规划设计，开展联合攻关，加强基础技术、前沿技术、关键技术研究，推进军民技术双向转移和转化应用。完善军民协同创新机制，加大国防科研平台向民口单位开放力度，推动建立一批军民结合、产学研一体的科技协同创新平台。

　　加强教育资源统筹，完善军民融合的人才培养使用体系。提升军事人才质量，推动军事人才发展体制改革和政策创新，拓展依托国民教育培养军事人才范围，构建地方师资力量、科研设施、创新成果向军事人才培养开放服务的政策制度，健全依托社会开展军事人才专业评价制度，评价结果纳入国家职业资格管理体系。加强军地教育资源统筹，充分依托普通高等学校、武器装备研制单位储备新兴专业人才，对承担军事人才培养任务的地方单位，国家在条件建设、财政投入、表彰激励等方面给予政策倾斜。

　　加强社会服务统筹，提高军队保障社会化水平。建立健全军地统筹衔接的公共服务体系，逐步建立具有中国特色的军人保险保障体系，完善军地医疗卫生资源共享机制，深化军队住房制度改革。地方党委和政府要积极支持军队建设和改革，进一步发挥双拥工作服务保障作用。统筹军地文化建设，加强资源共建共享。提高军队各项保障水平，深入推进军队饮食保障、商业服务和油料保障社会化，将营区供（排）水、供电、供气、供热纳入城市基础设施建设和改造，调整出台相关配套政策。加强军事区域污染治理基础设施建设和生态环境建设，实现军地生态环境建设整体推进、同步达标。

　　强化应急和公共安全统筹，提高军地协同应对能力。加强军地应急力量建设，健全军地应急行动协调机制，调整优化国家级应急专业力量结构，健全突发事件卫生应急军地协调联动机制，增强国家卫生应急保障能力。统筹推进军地应急保障装备设施建设，明确军地应急保障装备设施合作途径及任务分工，改善军地应急力量训练条件，加强人才队伍、科技研发能力建设。充分发挥国防动员力量的应急作用，建立健全应急动员响应机制，强化综合防护措施建设。

　　统筹海洋开发和海上维权，推进实施海洋强国战略。统筹兼顾维护海洋权益，制定国家海洋战略，实现开发海洋和维护海权的有机统一。加强行动能力和保障设施建设，进一步形成党政军警民合力固边戍疆新局面。

　　维护国家海外利益。切实维护国家海外经济利益和其他重大利益，保护海外中国公民和机构的合法权益。积极参与联合国维和行动，深化国际军事交流合作。

　　《意见》要求，必须采取有力措施，推动经济建设和国防建设融合发展。加强统一领导，搞好军地协调。落实军民融合发展战略是各级党委、政府和军事机关的共同责任。加快建立国家和各省（自治区、直辖市）军民融合领导机构，健全统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。军地规划主管部门组织编制经济建设和国防建设融合发展专项规划，纳入国家规划管理体系和军队建设规划计划体系，搞好军地相关规划计划协调衔接。加强重大事项会商，及时通报情况，协商解决问题。

　　规范需求对接，促进资源共享。按照研究提出、分析论证、归口上报、综合平衡、审核确定、落实反馈的程序，建立军地需求对接机制。军地双方要明确需求报送归口部门，规范对接内容和程序，建立联合工作机制。军地业务主管部门共同拟制发布资源共享目录，制定资源共享办法，构建资源共享平台，提高资源使用效率，促进军地资源合理流动和优化配置。

　　完善政策措施，加大支持力度。中央和地方财政部门要按事权划分，落实军民融合发展资金保障，健全完善配套政策。军地联合组织实施一批具有战略性、基础性、公益性的重大工程，着力推出一批军民融合重大项目和举措。打造一批军民融合创新示范区，形成可推广、可复制、可持续的新路径新模式，促进国防经济和地方经济深度融合。

　　健全法规标准，加强监督评估。坚持运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平。加快推进军民融合发展综合性法律立法，清理现行法规制度，修订完善交通、信息、测绘基础设施等领域法律法规和标准规范。建立完善安全审查和监管制度，防范和控制国家安全风险。加强考查督导，建立问责机制，加大规划实施、政策落实、项目建设监管力度，建立健全规划、项目、投资、绩效评估体系，强化规划刚性约束和执行力。

　　《意见》最后强调，军地双方要切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来，牢固树立“一盘棋”思想，强化“四个意识”、强化改革创新、强化战略规划、强化法治保障，自觉站在党和国家事业发展全局的高度思考问题、推动工作，把军民融合的理念和要求贯穿经济建设和国防建设全过程，按照职责分工抓好经济建设和国防建设融合发展工作，一件一件督导推进，确保责任到位、措施到位、落实到位。国家有关部门和地方政府要注重在经济建设中贯彻国防需求，自觉把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来。军队要遵循国防经济规律和信息化条件下战斗力建设规律，自觉把国防和军队建设融入经济社会发展体系。

　　各级要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，着眼夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利，主动适应我国经济发展新常态，积极应对世界新军事革命挑战，抓住机遇、扎实工作，同心协力开创经济建设和国防建设融合发展新局面。

　　附四、中央军委印发《关于深化国防和军队改革的意见》（全文）

　　中央军委关于深化国防和军队改革的意见为贯彻落实党中央、习主席的战略部署和决策指示，扎实推进深化国防和军队改革，提出如下意见。

　　一、改革的重大意义、指导思想和基本原则

　　（一）重大意义。深化国防和军队改革，是实现中国梦、强军梦的时代要求，是强军兴军的必由之路，也是决定军队未来的关键一招。党的十八大以来，党中央、中央军委和习主席围绕实现强军目标，统筹军队革命化、现代化、正规化建设，统筹军事力量建设和运用，统筹经济建设和国防建设，制定新形势下军事战略方针，提出一系列重大方针原则，作出一系列重大决策部署。贯彻落实党中央、中央军委和习主席的重大战略谋划和战略设计，必须深化国防和军队改革，全面实施改革强军战略，坚定不移走中国特色强军之路。这是应对当今世界前所未有之大变局，有效维护国家安全的必然要求；是坚持和发展中国特色社会主义，协调推进“四个全面”战略布局的必然要求；是贯彻落实强军目标和军事战略方针，履行好军队使命任务的必然要求。全军要充分认清深化国防和军队改革的重要性必要性紧迫性，以高度的历史自觉和强烈的使命担当坚定不移深化国防和军队改革，努力交出党和人民满意的答卷。

　　（二）指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习主席系列重要讲话精神特别是国防和军队建设重要论述，按照“四个全面”战略布局要求，以党在新形势下的强军目标为引领，贯彻新形势下军事战略方针，全面实施改革强军战略，着力解决制约国防和军队发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，推进军队组织形态现代化，进一步解放和发展战斗力，进一步解放和增强军队活力，建设同我国国际地位相称、同国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强力量保证。

　　（三）基本原则——坚持正确政治方向。巩固完善党对军队绝对领导的根本原则和制度，保持人民军队的性质和宗旨，发扬我军的光荣传统和优良作风，全面落实军委主席负责制，确保军队最高领导权指挥权集中于党中央、中央军委。

　　——坚持向打仗聚焦。适应战争形态演变和世界军事发展趋势，牢固确立战斗力这个唯一的根本的标准，切实解决和克服军事斗争准备重难点问题和战斗力建设薄弱环节，构建一体化联合作战体系，全面提升我军能打仗、打胜仗能力。

　　——坚持创新驱动。贯彻科技强军战略，充分发挥军事理论创新、军事技术创新、军事组织创新、军事管理创新的牵引和推动作用，努力实现我军现代化建设跨越式发展，谋取更大军事竞争优势。

　　——坚持体系设计。科学把握改革举措的关联性、耦合性，正确处理顶层设计与分层对接、长期布局与过渡安排、体制改革与政策配套的关系，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应、取得最佳效果。

　　——坚持法治思维。充分发挥法治对改革的引领和规范作用，做到重大改革于法有据、改革与立法相协调，注重运用法规制度固化改革成果，在法治轨道上推进改革。

　　——坚持积极稳妥。既解放思想、与时俱进，努力使这次改革成为突破性的改革，又立足现实、蹄疾步稳，把握改革节奏，控制改革风险，走渐进式、开放式的改革路子，确保部队高度稳定和集中统一。

　　二、改革的总体目标和主要任务

　　（一）总体目标。牢牢把握“军委管总、战区主战、军种主建”的原则，以领导管理体制、联合作战指挥体制改革为重点，协调推进规模结构、政策制度和军民融合深度发展改革。2020年前，在领导管理体制、联合作战指挥体制改革上取得突破性进展，在优化规模结构、完善政策制度、推动军民融合深度发展等方面改革上取得重要成果，努力构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系，进一步完善中国特色社会主义军事制度。

　　按照总体目标要求，2015年，重点组织实施领导管理体制、联合作战指挥体制改革；2016年，组织实施军队规模结构和作战力量体系、院校、武警部队改革，基本完成阶段性改革任务；2017年至2020年，对相关领域改革作进一步调整、优化和完善，持续推进各领域改革。政策制度和军民融合深度发展改革，成熟一项推进一项。

　　（二）领导管理体制。着眼加强军委集中统一领导，强化军委机关的战略谋划、战略指挥、战略管理职能，优化军委机关职能配置和机构设置，完善军种和新型作战力量领导管理体制，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行体系。

　　从职能定位入手，按照突出核心职能、整合相近职能、加强监督职能、充实协调职能的思路，调整改革军委机关设置，由总部制调整为多部门制。军委机关下放代行的军种建设职能，剥离具体管理职能，调整归并同类相近职能，减少领导层级，精简编制员额和直属单位，使指挥、建设、管理、监督四条链路更加清晰，决策、规划、执行、评估职能配置更加合理。

　　健全军种领导管理体制，优化军种机关职能配置和机构设置，发挥军种在建设管理和保障中的重要作用。调整改革后勤保障领导管理体制，以现行联勤保障体制为基础，调整优化保障力量配置和领导指挥关系，构建与联合作战指挥体制相适应，统分结合、通专两线的后勤保障体制。改革装备发展领导管理体制，构建由军委装备部门集中统管、军种具体建管、战区联合运用的体制架构，装备发展建设实行军委装备部门—军种装备部门体制，装备管理保障实行军委装备部门—军种装备部门—部队保障部门体制。加强国防动员系统的统一领导。

　　（三）联合作战指挥体制。适应一体化联合作战指挥要求，建立健全军委、战区两级联合作战指挥体制，构建平战一体、常态运行、专司主营、精干高效的战略战役指挥体系。重新调整划设战区。

　　按照联合作战、联合指挥的要求，调整规范军委联指、各军种、战区联指和战区军种的作战指挥职能。与联合作战指挥体制相适应，完善联合训练体制。

　　（四）军队规模结构。坚持走中国特色精兵之路，加快推进军队由数量规模型向质量效能型转变。裁减军队现役员额30万，军队规模由230万逐步减至200万。优化军种比例，减少非战斗机构和人员。压减军官岗位。优化武器装备规模结构，减少装备型号种类，淘汰老旧装备，发展新型装备。

　　（五）部队编成。依据不同战略方向安全需求和作战任务，调整结构、强化功能、优化布局，推动部队编成向充实、合成、多能、灵活方向发展。优化预备役部队结构，压减民兵数量，调整力量布局和编组模式。

　　（六）新型军事人才培养。遵循军事人才培养规律，构建军队院校教育、部队训练实践、军事职业教育三位一体的新型军事人才培养体系。健全军委、军种两级院校领导管理体制，完善初、中、高三级培训体系，调整优化院校规模结构。健全军事职业教育体系，构建全员全时全域军事职业教育平台。创新人才培养制度机制，加强院校与部队共育人才。

　　（七）政策制度。适应军队职能任务需求和国家政策制度创新，进一步完善军事人力资源政策制度和后勤政策制度，构建体现军事职业特点、增强军人荣誉感自豪感的政策制度体系。调整军队人员分类，逐步建立军衔主导的等级制度，推进军官职业化，改革兵役制度、士官制度、文职人员制度。完善退役军人安置政策和管理机构。深化经费管理、物资采购、工程建设和军人工资、住房、医疗、保险等制度改革。全面停止军队开展对外有偿服务。

　　（八）军民融合发展。着眼形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，构建统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。分类推进相关领域改革，健全军民融合发展法规制度和创新发展机制。

　　（九）武装警察部队指挥管理体制和力量结构。加强中央军委对武装力量的集中统一领导，调整武警部队指挥管理体制，优化力量结构和部队编成。

　　（十）军事法治体系。全面贯彻依法治军、从严治军方针，改进治军方式，实现从单纯依靠行政命令的做法向依法行政的根本性转变，从单纯靠习惯和经验开展工作的方式向依靠法规和制度开展工作的根本性转变，从突击式、运动式抓工作的方式向按条令条例办事的根本性转变。健全军事法规制度体系和军事法律顾问制度，改革军事司法体制机制，创新纪检监察体制和巡视制度，完善审计体制机制，改进军事法律人才管理制度，建立健全组织法制和程序规则，全面提高国防和军队建设法治化水平。

　　三、改革的组织领导

　　深化国防和军队改革是一场整体性、革命性变革，推进力度之大、触及利益之深、影响范围之广前所未有，必须始终在党中央、中央军委和习主席的统一领导下，深入贯彻中央军委改革工作会议精神，坚持把加强教育、统一思想贯穿始终，把强化责任、落细落实贯穿始终，把依法推进、稳扎稳打贯穿始终，把底线思维、管控风险贯穿始终，以坚强有力的组织领导保证各项改革任务圆满完成。

　　（一）强化各级责任担当。各级党委要把抓改革举措落地作为重要政治责任，提高领导改革的能力，充分发挥核心领导作用，主要领导要当好第一责任人。要把调查研究贯穿改革实施全过程，深化对重大理论和实践问题研究，及时发现和解决新情况新问题。要建立健全改革评估和督查机制，加强对改革落实情况的督导检查。各级各部门各改革机构要密切配合、形成合力，军委指导工作组要深入调整组建单位，加强跟踪指导、具体指导、全程指导，军委巡视组同步展开巡视工作。军委改革和编制办公室要完善相关机制，发挥好统筹、协调、督促、推动作用。四总部既要做好自身调整改革，又要指导好全军改革。新的军委机关部门成立后，要抓紧完善运行机制，尽快进入角色、履行职责。新调整组建的单位要及时建立健全党组织，加强对改革实施工作的组织领导。各善后工作机构要负起责任，妥善处理各类遗留问题。

　　（二）加强思想政治工作。组织全军官兵深入学习习主席关于深化国防和军队改革一系列重要论述，组织抓好专题教育，深入进行思想发动，把全军的思想和行动统一到党中央、中央军委和习主席决策部署上来。高层领率机关和高级干部首先要统一认识，带头讲政治、顾大局、守纪律、促改革、尽职责，以上率下，为全军做好样子。把思想政治工作贯穿改革全过程，关注各级思想动态，有针对性地做工作，引导各级强化政治意识、大局意识、号令意识，引导官兵转变理念、更新观念，自觉站在全局高度认识改革，在解放思想中统一思想，正确对待利益调整，积极拥护、支持、参与改革。高度重视舆论引导特别是网上舆论工作，打好主动仗，传播正能量，为推进改革营造良好舆论氛围。

　　（三）扎实搞好干部调整安置。把推进改革的过程作为加强干部队伍建设的过程，贯彻军队好干部标准，树立正确用人导向，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持德才兼备、以德为先，搞好领导班子调整配备，选准用好干部，把坚定贯彻强军目标、积极谋划改革、坚决支持改革、勇于投身改革的好干部用起来。把妥善安置同保留骨干、改善结构结合起来，科学制定干部调整安置计划方案，合理确定干部进退去留，关心和解决干部实际困难。广大干部要把推进改革作为展示才能的最好舞台，在改革中经受锻炼和考验，争做改革的促进派和实干家。老干部是党和军队的宝贵财富，要精心做好老干部服务保障接续工作。

　　（四）严密组织转隶交接。认真搞好人员、物资、经费等交接工作，确保新旧体制转换期间人员不失控，资产不流失，各项工作无缝衔接。严格军用土地、营房管理，抓好营区营房设施调整交接，做好在建工程善后工作。全面核实经费物资底数。跟进组织供应保障，及时解决供应中遇到的各种矛盾和问题，确保不断供、不漏供。扎实做好武器装备清点移交，周密组织装备调配保障，严格落实装备管理各项规定。

　　（五）严格执行各项纪律规定。越是改革的关键时刻，越要把纪律和规矩挺在前面，严格政治纪律、组织纪律、人事纪律、财经纪律、群众纪律、保密纪律。严守政治纪律和政治规矩，坚决反对政治上组织上行动上的自由主义。严肃组织人事纪律，坚持按原则按政策按规矩按程序办事。妥善处理军地现实矛盾和历史遗留问题。纪检、巡视、审计部门要加强执纪监督，严肃查处调整改革期间各类违规违纪问题。

　　（六）统筹抓好部队战备训练管理。密切关注改革期间国家安全和社会稳定，制定完善应对重大突发情况预案，严格落实战备工作制度规定，保持各级战备值班体系高效运行，确保一旦有事能够及时有效应对。周密筹划组织年度军事训练任务。加强部队管理，落实安全责任，及时发现和解决苗头性、倾向性问题，防止发生重大事故和案件，保持部队安全稳定和集中统一。

　　附五、军队改革时间表公布深度解读

　　军队改革时间表公布深度解读

　　发布时间：2016-01-03

　　2015年重点组织实施领导管理体制、联合作战指挥体制改革

　　2016年组织实施军队规模结构和作战力量体系、院校、武警部队改革，基本完成阶段性改革任务

　　2017-2020年  对相关领域改革做进一步调整、优化和完善，持续推进各领域改革中央军委《关于深化国防和军队改革的意见》统一了全军官兵对改革的认识，汇聚了支持改革的正能量。”国防大学战略教研部副主任楼耀亮1日在接受新华社记者专访时表示，《意见》系统阐述了本轮改革为什么改、改什么、怎么改。

　　三个必然要求“不改不行”

　　为什么要进行本轮改革？楼耀亮认为，核心是三个必然要求——

　　一是应对世界前所未有大变局，维护国家安全。当前，世界主要军事力量纷纷调整军事战略，军事变革加速，“我们面对的‘大棋局’对军队改革提出了必然要求，不改不行。”

　　二是国家层面，党中央提出新的国家发展战略，尤其是“四个全面”战略布局，“国家战略的发展对军队改革提出了必然要求，不改不行。”

　　三是习主席对国防和军队建设作出一系列重要论述，特别是提出强军目标战略思想，并制定了新形势下军事战略方针，“这对军队改革提出了必然要求，不改不行。”

　　这轮改革是体系重塑本轮改革改什么？

　　楼耀亮介绍，《意见》明确提出“牢牢把握‘军委管总、战区主战、军种主建’的原则”——

　　一是领导管理体制、联合作战指挥体制，这是本轮改革的突破口和重中之重，“这轮改革是体系重塑，比如之前公布的实行军委多部门制、调整划设战区，以及这次成立陆军领导机构等，紧密相连、相互连动。”

　　二是军队规模结构，精减非战斗机构和人员，优化军种比例，“这轮改革中肯定有减有增，比如老旧部队要减，新型部队，如特种兵、电子对抗部队还可能要增。”

　　三是部队编成，《意见》提出了“充实、合成、多能、灵活”的发展要求。

　　四是新型军事人才培养，要构建三位一体即军队院校教育、部队训练实践、军事职业教育的新型军事人才培养体系。

　　五是政策制度，如军官职业化、文职人员制度、士官制度、退役军人安置政策和管理机构等等。

　　六是军民融合发展。军民融合发展实际包含两方面内容，“民参军”和“军转民”。《意见》提出9个字要求：全要素、多领域、高效益。

　　七是武装警察部队指挥管理体制和力量结构。

　　八是军事法治体系，要由以行政命令管理为主，向依法行政转变。

　　自上而下是最显著特点

　　这轮改革怎么改？楼耀亮介绍，《意见》给出明确的时间表和步骤——“2015年，重点组织实施领导管理体制、联合作战指挥体制改革；2016年，组织实施军队规模结构和作战力量体系、院校、武警部队改革，基本完成阶段性改革任务；2017年至2020年，对相关领域改革做进一步调整、优化和完善，持续推进各领域改革。政策制度和军民融合深度发展改革，成熟一项推进一项。”楼耀亮认为，本轮改革是体系设计，“从《意见》给出的时间表和步骤来看，自上而下，是本轮改革最显著的特点。”