信任机制与环境群体性事件的合作治理
彭小兵，谭志恒
（重庆大学公共管理学院，重庆大学公共经济与公共政策研究中心）
摘 要：积累社会资本，构筑一种高度信任的社会关系是促进社会治理创新、化解社会矛盾冲突的“经济”基础和精神基石。环境群体性事件产生的文化根源及其社会心理因素，是一段时期以来经济发展、环境保护和行政伦理、公共政策既缺乏了对社会责任的担当，又缺失了对信任文化的营造，导致低水平的社会信任关系及社会资本积累不足，促使局部地区环境治理的社会合作机制坍塌，引致环境群体性事件。因此，有效推动环境群体性事件的多主体合作治理，需要重建社会信任关系，推动信任文化的价值形塑。
关键词：信任；环境群体性事件；社会资本；社会治理
注 释：本文的修改稿发表于《理论探讨》，2017年第1期，第141-147页；本文算不上是一篇优秀论文，但本文最大的一个贡献是，提出了社会治理的价值前提是增进以信任为内核的社会资本。即所谓的“积累社会资本，构筑一种高度信任的社会关系是促进社会治理创新、化解社会矛盾冲突的经济基础和精神基石”；进而推论出“构筑高社会信任关系是社会治理创新的基础，是环境群体性事件治理的先决条件”。社会资本不足，社会治理创新是难以实现的。
1 引言
环境群体性事件问题深刻反映了当前我国较为严重的环境污染局面、严峻的社会风险形势以及脆弱的政府公信力，也表明社会治理还有很大的改进空间。探索环境群体性事件的演变及其治理问题，是促进社会治理创新，推动经济建设与社会发展的重要课题。
研究表明，环境群体性事件的高发态势，与制度化利益诉求渠道阻塞、政府忽视生态利益片面追求经济利益以及环境保护制度不健全等因素相关。因此，学术界和实务界对环境群体性事件治理研究，主要集中在建立“政府、市场和社会”互动共生的多元治理机制，畅通政府、企业与社区居民的沟通渠道，优化公共政策与决策过程等[]，这些研究对于预防和化解环境群体性事件极具理论与实践指导价值。不过，在社会治理领域中，那些社会常见的、整体的或结构的制度发展空间正在衰竭，并逐步内在的、默默起作用等主观定义方向转变。社会治理的这种转变，实际上是将社会治理从单纯的政治学、经济学、社会学、管理学研究维度转向了与公共精神、文化信仰、伦理学相结合的研究维度。
从整个社会的宏观层面来说，一个国家的强盛及其国际影响力、国际竞争力，不仅取决于政治、经济、科技、军事等硬实力，也取决于具有普遍性的文化、制度等软实力。其中，社会信任这个文化层面的因素就是衡量一个民族、国家软实力的社会资本。通常，在政治开明、经济稳定的社会里，社区居民（家庭）之间，及其与政府、企业和社会组织之间所积淀的社会信任必定深厚且独特，并在很大程度上影响甚至决定着这个民族、国家、社会的方方面面，引导着人们的生产生活方式和公民的政治抉择，推动社会的安定与团结。基于此，笔者认为，社会信任是社会治理领域的重要课题，因此有必要从信任的社会资本视角来重新审视环境群体性事件的产生机制，探索环境群体性事件治理的方法和路径。基于社会资本理论，本文所要揭示的是，信任是如何对政治发展、经济建设和社会凝聚发挥着作用，又是如何影响政府、企业、社会组织及社区居民的行为方式？以此来诠释环境群体性事件的发生机理，并尝试着为环境群体性事件的预防和化解开辟一条新的社会治理路径。
2信任机制及环境群体性事件治理的创新
概括地讲，社会治理是针对国家治理中的社会问题，通过发挥多元主体的作用，来改善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾冲突，实现和维护群众权利，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程[]。作为实现社会公共利益新的方式，社会治理也是公共机构、私人机构以及社区居民（个体或家庭）基于协商民主、公民参与的理念来共同决策、管理公共事务的总和，是一种使相互冲突的利益主体得以调和并持续采取联合行动的过程。
但问题是，公共事务的共同决策和多元协商管理要如何能够实现呢？利益的调和、联合的行动是否能够成功？哈佛大学教授凯斯•桑斯坦在《信息乌托邦》一书中阐释信息社会的风险及“协商民主”、“公民参与”的局限性时对此类问题提出了警告甚至质疑[]。实际上，保障这种联合行动的有效性，最基础也最关键的是高信任度社会关系所积累的社会资本，即参与治理的多元主体在文化信仰、价值追求及社会目标上的互联、互通和互信。在环境污染问题上，由于存在直接的利益冲突与价值对抗，倘若没有平等、尊重、妥协以及公平、正义等的共同信念作前提，利益相关者的协商一致很难达成。换言之，只有将人们的行为嵌入进一种高度信任的运作机制中，使得各利益相关者在同一信念引导下沿着同一个方向发力，社会合作才能得到保障，并发挥正向驱动作用。作为社会治理的重要领域，环境群体性事件的治理强调政府、企业、社会组织及社区居民的互动，无疑也需要构筑起信任、平等、尊重和利益多元的社会价值与理念，进而才能增进社会资本、优化配置资源，实现“善治”目标。
2.1 制度视角下信任的形成与演化机制
信任是一个多元且复杂的概念。学术界对信任的起源、演化及其内涵的探讨，一个重要的视角是将信任置放在其与制度的关系的探讨上。
首先，信任来源于社会所要表达和传递的信息，是文化遗产（Cultural Heritage）的一部分，是构成社会资本（Social Capital）的核心要素。信任的这个社会属性具有鲜明的文化特征[]。由于社会合作意愿必须在社会成员彼此信任中产生，即蕴涵在文化价值中的诚实、责任、尊重、互利等保证合作能够达成的社会性品德，都要通过高度信任的社会关系来实现。因此，如果整个社会的信任文化氛围浓厚，那么社会治理中社区居民（家庭）之间及其与政府、企业、社会组织之间因为有互信基础，存在一种彼此诚实的预期和共同合作的意愿，整个社会网络的相互联系就有保障，社会资本也就丰沛且充裕。
其次，信任作为一种文化价值，交织或弥漫在社会生活的各种习俗、惯例和传统等非正式制度约束中，且在正式制度形成之前，就已经存在，并慢慢地演化为一种社会制度或内化在其中。从这个角度上看，信任文化是一种宏观的“普遍信任”，本质上是一种非正式制度。诺斯（D. North）认为，制度初始选择的差异归结为意识形态或文化的差异，正式制度产生之前，惯例、习俗等非正式约束已经出现，且在正式制度发挥作用及其消亡过程中，包括信任文化等在内的非正式约束也总在潜移默化地发挥作用[]。哈耶克（Friedrich Hayek）分别从制度起源和制度传播的角度提出“自由秩序原理”和“自发社会秩序”的两种类型，认为社会秩序的制度属于一种“规则系统”，在社会文化和传统的结构系统中自然浮现并顺承发展[]。这意味着，不管制度如何演化，制度的维持与团体内部成员集体的文化有着密不可分的关系，萨维尼（Friedrich Carl Von Savigny）据此就认为，法律是那些无形的、难以精确估算的力量的产物，深深扎根于一个民族的历史中，真正的源泉是文化，即人们普遍的信念、习俗和民族的共同意识（the Common Consciousness）[]。
再次，某种社会制度反过来也会制约或构造一种信任文化，即正式制度也有助于建造或破坏社会信任关系。正如吉登斯（Anthony Giddens）所述，信任在本质上与现代性制度相连[]，制度可以强制为不同利益相关者提供行为动机和实际安排，使得人们能够对他人的未来行动进行有把握的预期，从而促进信任的形成[]。此外，信任也可以成为政治制度运行的润滑剂，有助于缓和政治派别之间的冲突，提高政府绩效和治理水平[]，成为社会前进的发动机，促进了政治清明和社会的健康和谐发展。在社会学家卢曼（N. Luhmann）、巴伯（B. Baeber）、朱克（L. G.Zuker）等学者有关信任分类的研究中，也都强调了制度基础和法律规范的重要作用。普遍有效的正式制度是信任的基础，制度的好坏对整个社会信任关系起决定性作用，良好的制度环境往往可以为整个社会的普遍信任打下牢固的根基。
最后，在经济增长、政治文明和社会发展的过程中，不管是正式制度还是非正式制度，真正起作用的是其背后所蕴含的群体信念、习俗和共同意识，而社会群体之间的信任关系，是这些群体信念、习俗、共同意识的重要内核。在经济学领域，学术界的基本共识是，高信任度的社会，可以减少经济活动的市场交易成本，简化交易程序，从而提高经济效率。譬如，马克斯·韦伯（Max Weber）提出“社会品德是由个人品德发展出来的能力，包括信任、自愿的社会交往能力和团体凝聚力，因为一切经济活动组织都是由社会而非个人来完成的。”[]笔者理解韦伯所称的社会品德，其实是群体道德蕴含了某种价值选择，它一旦出现便会指导集体行动，其作用远远超过交换活动的范畴，甚至比制度基础和法律规范更能决定经济增长和社会发展。于是，康芒斯（John R. Commons）[]和凡勃伦（T. Veblen）[]看到了大众的习俗、信任传统等都会鼓动或阻碍集体行动，进而影响经济的运转；韦森（2001）一直主张从历史传统上反思经济发展差异的文化原因，他意识到，在缺乏信任的条件下，设定一些可供选择的法令与保险将会付出极高的代价，以至于有益于相互合作的许多机会将会失去[]。
2.2环境群体性事件治理中的信任问题
我们首先来探讨治理的研究命题。根据俞可平的善治观点，治理理论作为一种新的政治分析框架主要着眼于公共机构与私人机构之间、政治国家与公民社会之间的合作网络[]，实际上也就是政府与企业、社会组织和社区居民通过合作、协商以及基于认同的同一目标等方式共同管理公共事务。显然，既然治理主要考察的是公共服务多主体、多重层面上的生产、经营和消费，那么多主体之间合作网络的有效性，就主要取决于各主体之间的信任关系，因为只有相互信任，利益的均衡才有可能达成。前已述及，信任关系是积累社会资本等要素禀赋的关键；如此，有关民间参与网络和互惠信任关系的“社会资本”的理论，为环境群体性事件治理的创新既提供了一种“物质”基础，又奠定了一种精神（或价值）基础。
具体地，在社会资本理论三位奠基人的研究中，布迪厄（Pierre Bourdieu）将社会资本理解为“个群所拥有的相互交往、彼此熟悉的关系网络”[]；科尔曼（James S Coleman）认为社会资本是“个体拥有的以社会结构资源为特征的具有生产性的资本财产”[]；普特南（Robert D. Putnam）相信社会信任源于一个社会的历史文化传承，是从互惠规范（norms of reciprocity）和公民参与网络两个相互联系的条件中产生，且“信任、规范和网络能够通过协调行动来提高社会效率。”[]此外，福山（Francis Fukuyama）将社会资本界定为社会关系中真实存在并能够提升社会合作的共有社会规范或价值观念，其核心也是信任[]27-31。拉法尔·珀塔（Rafael La Porta）等（1997）更进一步指出，社会资本是指“整个社会中个人、组织的合作倾向，在社会资本比较雄厚的社会里，人们倾向于通过信任与合作以取得社会效率的最大化，而不是互相猜疑、互相算计导致‘囚徒困境’式无效率的结果。”[]总之，以社会信任为基石的社会资本能够通过促进社会成员间的协调、互惠与合作来实现各方利益，进而有助于解决整个社会范围内的集体秩序问题，建立起市场原则、公共利益和社会认同的合作网络，并使得整个社会行政效率、社会动员能力和组织能力得以提高。
转换到环境群体性事件治理的语境下，由于每一位社会成员是环境污染的终极生产者，也即环境污染问题的直接或间接制造者，因此，社会信任及以信任为内核的社会资本状况，不仅是理解环境社会冲突的关键因素和环境合作治理中协商民主得以实现的前提条件，更是衡量整个社会治理中的社群关系、整合程度、多元主体治理能力与协作状况等的重要指标。显然，高信任度的社会关系与充足的社会资本有助于相互之间团结协作，防止环境社会公共危机的产生或避免恶化，减少非理性对抗与群体性事件的爆发频率，保障社会安全与社会秩序。由此，构筑高社会信任关系是社会治理创新的基础，是环境群体性事件治理的先决条件。
3信任缺失：环境群体性事件产生的文化根源
当前中国处于社会矛盾多发期，存在各种利益交织和价值观碰撞，但从国家持续繁荣、社会和谐安定的长远意义上讲，信任缺失可能比各种具体的危机、冲突本身更具有破坏力，或者说信任危机已经成为全社会不得不竭力克服的重大危机。因为我国社会失信问题不但已经扩展到经济、教育、社会系统的各个层面和领域，而且各社会层面和领域的信任危机之间正在形成一种恶性循环，导致整个社会的信任水准呈快速的螺旋下降趋势[]，从某种程度上印证了华人社会在“血缘网络与地缘网络”相互影响的儒家文化下形成的萨格登（Robert Sugden）眼中“永远背叛（失信）”的稳定均衡而非“永远合作（信任）”的稳定均衡[]。基于这个现实，既然信任产生于一个行为规范、诚实而合作的社会群体，依赖于共同遵守的规则和群体成员的素质[18]30，那么从信任的角度理清利益相关者的行为准则、明确不同信任环境下的政府政策价值取向和社会文化形态，是研究环境群体性事件问题的根本所在。
回顾近年来一些典型环境群体性事件的演变及其应急处置过程，发现绝大多数环境群体性事件大体上都涉及到政府、企业、社会组织和社区居民这四方“利益相关者”。如图1所示，具体重大污染事件的发生，通常的情况是：第一，企业在利润最大化的动机下常常选择以不合法、不合规或不透明的方式开展生产，并且，企业的这种难以主动顾及社会责任或民众期待的现象，常常受到权力和政绩利益的保驾护航；第二，当地政府基于局部利益动机未能充分意识到自身权力与责任的社会“公共性”以及公共利益追求的最终目标；第三，中国是一个低信任文化的社会，人们的自发性社交能力很弱，民间往往难以发展出合法且有效率的大规模组织[19]61-146，各类民间环保组织、法律援助组织以及公益组织受管控比较严格，因此，社会组织在环境治理上常常缺位或效率不高，难以真正发挥作用；第四，社区居民（家庭）搭便车现象严重，在一般情况下都是事不关己高高挂起，这使得那些居于弱势、直接遭遇侵害的个人或家庭常常处在一种孤立无援的境况下[]，并容易导致某些特殊情况下的极端行为，危害了社会秩序。各方利益主体整体上公信力或社会诚信上都表现不足，这是当前我国环境治理的社会现实，也是群体性事件和某些极端个体事件爆发的文化根源。
图1 环境群体性事件的直接利益相关者
进一步地，契约理论主张政府与社区居民之间是一种以公共行政为核心的代理—委托关系，这种关系包含着政策价值取向和社区文化形态。毋庸置疑，价值冲突是理解环境政治的核心[]，信任文化影响政策价值取向，进而影响着社会发展方向与战略选择；信任文化也影响社区文化形态，进而影响政策的执行能力。因此，环境政策的价值取向及对待环境污染问题的社区文化形态均受社会信任文化的影响。在中国的环境治理领域，一方面，在制衡机制不健全以及追求经济增长的背景下，“公权力”和“私利”之间、市场与社会的矛盾与博弈不断侵蚀着政府公信力和市场诚信；另一方面，部分民众对社区环境公共事务的心理认同感、归属感和参与动力严重缺乏，搭便车现象严重。虽然这两方面的现象及问题近年来已经有所改善，但2016年以来的“雷洋事件”、“魏则西事件”和“疫苗污染事件”等公共危机事件表明，政府公信力及市场诚信低下的问题依刺激着中国人的神经，可真正关心并通过实际行动来参与环境治理的民众依然还是少数。如图2所示，笔者认为，上述两方面的问题是“信任文化缺失”在社会治理问题上的外化形式，即脆弱的政府公信力、低市场诚信和低社会信任关系反映了社会治理中信任价值的缺失，反映出社会资本积累的不足。本文接下去的进一步分析表明，这种低信任度的政策价值取向与社会文化形态，不断地侵蚀着环境利益相关者的理性思维与理性行为，最终导致社会的局部合作机制崩溃，环境群体性事件应运而生。
图2 环境群体性事件产生的文化根源
3. 1缺乏信任的政策价值取向
政治文化在形塑公众的政治信任心理过程中发挥积极而重要的作用[]。一般认为，在现代民主政治条件下，公共权力来自公民民主的委托，政府使用公共权力的前提是必须要发挥好保护公民权利的作用；公共行政向公民负责，并使公共服务得到有效供给。这种“民主”和“责任”政治文化对于政治信任的建设具有积极意义。但马得勇（2007）的研究表明，基于政府的表现以及人们对权威的依赖，东亚及东南亚国家“权威主义价值观”对政治信任产生了广泛而深刻的影响[]。尽管东西方社会在不同的政治文化下都表现出了较高的政治信任，但公共权力官员的认知及其政策价值取向的差异受行政体制及其政治文化的影响较大。权威主义政治文化在我国基层常常表现为公权力的行使与民主意识、责任意识相违背。这时，随着现代化进程的深化和公民权利意识的提高，当政府的表现不如人意或政策取向缺乏公信力时，人们的政治信任也会降低，这是环境问题孕育集体抗争事件的政治文化与价值基础。
（1）民主协商意识缺失。孟德斯鸠曾说：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验，就连品德本身也需要界线[]。我国传统上“官本位”思想严重，基层管理的民主协商意识比较缺乏，地方治理和行政管理中常带有浓烈的“人治”色彩，重国家利益轻个人利益，公民的主体地位常常成为权力支配的客体[]；此外，一些地方暴露出官员腐败、道德素质低下、行政信用流失、政绩观扭曲等问题，在我国局部地区引发了较严重的信任危机。在环境治理领域，这种民主协商意识的缺失主要表现为环评报告水分、审批程序的黑箱操作以及事发后“花钱平息”等问题，“单边主义”现象严重，社区居民难以通过有效途径参与公共政策与决策，缺乏和政府、企业重复博弈与互动、交往的机会，信任关系难以建立。
信息公开透明是社会主义协商民主的生命线，是各利益主体平等对话的基础。政治程序的公平透明与否，也是民众判断政府是否值得信任的基础条件[]。如果一个涉污或者说涉及到百姓切身利益的项目从选址、立项到建成包括环评在内的相关信息都讳莫如深，就会导致政府、企业与社区居民处于信息不对等的境况，容易引致社会疑虑或猜忌。因为政府的决策运转是在远离居民视线的“黑匣子”里，社区居民的参与权如果没有保障，就无法对企业项目有客观、全面的认识。在新媒体时代和大数据背景下，遮掩的信息一旦曝光就容易被随意放大，导致流言和传闻满天飞，社区居民对政府的不信任加重，政府工作难以推动。
（2）政府责任意识欠缺。尽管追求经济增长的价值取向与公众的终极利益是一致的，但政府责任意识的欠缺以及执政理念的错位，会导致政府决策、管理和治理难以避免地出现失误，从而把公共利益置于私利之后的次要地位[]。 诺斯的“国家悖论”强调“国家的存在不仅是经济增长的根源，也是经济衰退的根源”。一方面，我国基层政府的“经济人”意识凸显，在有效外部监督约束机制缺失的情况下，很难完全坚持公共利益的原则立场，在一些县域竞争领域甚至出现了以逐利为目的的公司化倾向。另一方面，政府作为市场秩序的维护者和社会信用的引导者，本应对规范和引导全体社会成员遵守市场规则，建立普遍信任起引领及模范带头作用[]，但在政绩的诱惑及少数腐败官员的操纵下，无良企业的非法排污行为被姑息纵容，不守信企业得不到有力惩戒，信任终被消耗殆尽。
此外，由于社区居民与政府、企业的博弈过程中通常处于弱势，其环境维权需要以组织、有序的形式呈现诉求，以规范、合理的手段保护权益[]。但在当前环境利益博弈过程中，社会组织发展刚起步，难以发挥社会组织的“代议”作用以及联结政府、企业与社区居民的桥梁作用，面向城乡社区群体并能保障社会组织有效参与决策的政治吸纳机制尚未建立。
3.2 缺乏信任的社区文化形态
古罗马时代著名的“塔西佗陷阱”（Tacitus Trap）描述说，当公信力失去时，无论是说真话还是说假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事[]。一直以来，政府的“权”与“威”保证了政策的执行力和号召力，但缺乏信任的政策价值取向即弱化的民主协商意识和政府责任意识，正逐渐侵蚀着公众的心理认同感、信任感和归属感，使得社会公众的公共意识缺失、法律意识淡薄和互信意识坍塌，并逐渐演化成为一种固化的社会文化形态。
（1）公共意识的缺失。社区居民的社会责任之一是维护基层社会的秩序稳定，增进社区邻里的和谐。但是，一方面，长期以来对政府的过度依赖，导致人们对公共事务较为麻木和冷漠，很多人缺乏一种关心公共事务、致力于改善公共生活和建设公共秩序的社会理念、伦理追求和公共精神；另一方面，近年来社会结构性压力的增加，使得社区居民主体意识丧失、独立人格萎缩。因此，在日常生活中大多数社区居民既不关心、也不参与公共事务，只有自己（个体和家庭）在环境、资源的平等权与享受良好生活居住环境的权益受到侵害，并且诉求被无期限拖延、导致不公平感和被剥夺感时，才起来抗议，并动不动就采取“闹大”和“发泄私愤”等负能量的方式激化社会矛盾。此时，当社区居民（家庭）在基本理念和价值诉求上达成共识，会容易产生情感上的共鸣，在情绪不断感染扩散中产生集体对抗行动。
（2）法律意识的淡薄。尽管随着经济社会的发展，社会公众的民主政治和环保意识正在逐步增强，但法治观念淡薄，公共秩序意识冷漠，维护权益的素质和能力尚待提升，“搭便车者”现象普遍。虽然宪法和法律许可的集会、游行和示威在我国的确不是常态化的社会情绪宣泄方式，但社区居民通常对环境公共事务的参与较为冷淡，部分社区居民在了解和接受政府的政令、决策过程中，通常也不会直接、及时、理性、公开、正当地维护自身权益与诉求，而是选择“潜规则”、“找关系”通过背后的交易去实现利益，多数社区居民也是纷纷效仿，有时候效仿不了就会引发怨气、愤恨、仇视。这时，基于科塞的社会冲突的功能[]和中国人“法不责众”的社会心态，群体性事件就成为“释放敌意的出口”和“发泄释放的通道”。
（3）互信意识的坍塌。通常在集体对抗行为生发之前，人们的结构性怨恨必须转化为某种一般化信念，即人们对某个特定问题产生的症结及其解决途径产生一个共同的认识[]。基于此，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”已成为社区居民与地方政府交涉、利益交易的信条，他们认为只有通过越级访、集体访，甚至群体性闹访，才能给当地政府和企业施加压力，并最终解决问题，使本应通过法治途径解决的利益纠纷演化成危害性群体事件。这种“闹访-妥协”的交易信条，反映的其实是社会主体的互不信任：极度情绪化的社区居民难以取得政府的信任，而社区居民也不会相信政府和企业是真诚且乐于协商的。
总之，在同一社会体中，社会信任度越高，社会资本就越富足，利益主体之间自愿合作的可能性就越大，就越能促进互惠规范的社会网络形成，提高环境公共危机治理效率，创造经济繁荣；同时，这一切又反过来促进社会资本的积累，进而形成一种自我增进的稳定社会均衡。但社会信任的缺失，会致使环境利益冲突中不同利益相关者选择不同的甚至非理性的行为模式来维护其个性化理念和多样化利益诉求，并引致环境群体性事件。这种以社会信任为核心内容的社会资本理论给环境群体性事件治理的启示是：政府、企业、社会组织、社区居民只有在一个系统环境中产生共同的追求与目的，建立共同的道德伦理和价值信仰，营造高度信任的文化氛围，才能积累丰厚的社会资本，实现环境群体性事件的预防或化解。
4信任重建：环境群体性事件治理的价值形塑
本文上面的分析已经表明，环境群体性事件的有效治理，其前提和基础是构建起一种高信任度的社会关系，建立起社会信任，让政府、企业、社会组织和社区居民在一种有共同信念、高信任度的文化氛围中进行互动博弈，均衡利益，化解社会风险，遏制“群闹”事件的泛滥。不过，虽然信任是“多中心治理”的核心，但在奥斯特罗姆看来，由于中国近年来由于城市化运动导致人口流动性较大，邻里之间缺乏密切沟通与人情往来，因此城市社区也很难建立起信任[]；此外，社会资本的积累非常复杂，它是一个长期的、神秘的文化过程，因此信任很难从自上而下的社会系统中产生，简单的自上而下顶层设计来推动也很困难。
为此，环境群体性事件的治理需要在社会层面进行文化会通与价值更新，促进社会信任关系构型，让精神与价值的教导在人们的心灵与公共生活中占有一个应有的位置。同时，需要遵循信任文化“非纳什均衡”的演变路径，通过改变利益主体的思维习惯和行为模式，逐步去适应日常政治与社会交往中的事态与情形。所以说，这里的信任重建，提供一个变迁环境要优于提供一个变迁路径。接下来，本文首先展示信任文化形塑的理论架构，并陈述其具体内涵，然后探讨信任文化形塑过程，之后重点阐释信任文化形塑的传播与建设。
4.1 信任文化形塑的理论架构
信任文化形塑有深厚的理论渊源。美国学者沙因（Edgar H. Schein）将文化分为三个层次：表象、表达的价值和基本假设，即体现为从非常显而易见，到高度默认却又不易察觉的层次[]。在表象层的文化，清晰可见，表现为环境利益相关者具有完全不同的行为方式；表达的价值表现为社会治理过程中协商民主蕴含的价值观、原则、伦理和愿景；基本假设层则告诉我们，文化的精髓即价值观和行为的终极根源是共同习得的理念和假设，它们是外部环境塑造和自我形成的结合。故信任文化形塑也需要“文化的基本假设”、“表达的价值”和“最终的文化表象”三者的统一，使价值观在表象层面得到确认，通过在表象层面的努力，促进社区居民之间以及社区居民、政府、企业、社会组织相互之间在环境群体性事件治理问题上的基本信念、价值观和基本假设的共享（图3所示）。信任文化形塑的具体内涵包括：
（1）文化形塑是信任价值观认知的过程。
在环境群体性事件治理中，政府、企业、社会组织和社区居民应充分意识到治理的核心价值观的重要性且认知、熟悉环境危机治理的新理念、新体系。价值观的自我探索与澄清，需要利益相关者对社会背景、社会角色、社会责任进行理性评估，形成一股与信任的文化价值观同向运行的合力，以求行为方向的改变及改变强度的增大。
图3 环境群体性事件治理的信任文化形塑架构
（2）文化形塑是信任价值观认同的过程。
唯有认同，才会信奉。政府、企业、社会组织和社区居民感受力的一致性能更好地让社区文化体现出价值观。文化认同是一个系统的操作过程，这就需要政府带头营造信任的氛围，不断强化官员诚信素质培训与国家诚信制度建设；而企业等市场主体积极树范、承担社会责任；社会组织牵线搭桥、化解环境冲突，从而为社区居民的价值观认同提供可能。
（3）文化形塑是利益主体对信任价值承诺的过程。
文化承诺，是对核心价值的一种责任和使命，源于不同利益主体对环境群体性事件的治理目标和捍卫社会公平正义的认同，据此产生特定的立场和行为倾向。将文化承诺作为力量，就是将信任价值观槽刻在不同的环境利益相关者心中，真正地入脑、入心、入神。
（4）文化形塑是尝试将信任的价值观转化为行为的过程。
价值观行为化是将价值观理念变成具体行为的过程。只有行为，才能让制度及政策有效实施，真正实现环境群体性事件的治理目标；只有具体行动，才能让整个社会有效运行，让信任文化扎根，成为整个社会中一切组织与个人（家庭）内在的伦理习惯和相应的道德责任。
（5）文化形塑是信任价值观成为习惯，并造福社会的过程。
从文化建设的角度讲，习惯的养成就是要使信任价值观在环境群体性事件等的社会治理实践中得以真正渗透，并内化在不同利益相关者的心灵深处，其不仅表现在言语、行为、态度、仪表、爱好等外在品质，更重要的是内化为面对环境社会冲突时信任价值的取舍与决策能力等内在品质，是特定的环境治理伦理意识、情感、品格与特定人的融合。
4.2 信任文化的形塑过程
信任文化成形是从“价值观导入”到“文化的演变”再到“文化产生动力”的环境塑造与自我形成并行的发展过程，这一过程包括以下三个递进的内容：其一，对原有价值观的识别和扬弃，取其精华、扬长避短的文化补强，信任新文化元素的植入，信任价值观的系统表达；其二，政府信任行为的培育、企业和社会组织的协同、传播环境的打造，以求文化的嬗变；其三，进而文化产生动力，促使全社会行为自觉一致，形成忠于信任的价值观（如图4）。
图4 环境群体性事件治理的信任文化形塑过程
4.3 信任文化的传播与建设
信任文化往往是由包括诚实、责任、尊重、互利的一系列价值观形成的错综复杂的混沌关系，而基本价值理念只能表明价值观的平面关系，很难表现出立体关系，且仅仅是一种愿景，只有将信任文化加以建设与传播，才能真正为环境群体性事件的治理创造条件。信任文化的传播与建设可以从认知阶段、尝试阶段、习惯阶段等三个阶段进行探索（图5）。
图5 信任文化的传播与建设
（1）认知阶段。政府在对理念诠释的基础上，通过正式的组织保障、宣传教育和非正式的故事和经典案例的传播，来使得各利益主体知晓信任的价值理念。
其一，理念诠释。有关环境群体性事件治理核心理念的诠释关系到社会治理中的使命、愿景和目标，以及社会系统的有效运行和行为准则。政府作为社会主义核心价值观的倡导者和主导者，需要在遵循基本价值观的基础上，摒弃一些落后的增长理念，改善生态环境，树立政府负责任的形象和增强公信力，检讨并逐步改良应对环境公共危机的行为、方式、方法、作风，逐渐去除同企业的“勾结”心理及表象、对社会组织的“管制”心理和对社区居民的“戒备”心理，公开对各利益主体和社区居民做出承诺，以赢得整个社会的普遍信任。
其二，组织保障。政府在进一步挖掘、丰富社会信任的基本价值理念及其内涵建设过程中，还需发动企业、社会组织、社区居民积极参与，对企业、社会组织在制度上实现环境治理的分工。企业追求的价值取向应该对社会有正面引导作用，即不仅仅关注经济效益，也重视环境效应、社会效益。社会组织承接民意使得公民借助这一渠道有秩序地表达诉求，故社会组织也应该践行社会信任的基本价值理念，成为信任文化的活的载体。
其三，宣传教育。政府、企业和社会组织通过网站、报刊、杂志、专题讲座、内部读物以及再教育、培训，系统广泛深入地宣传信任文化的价值、意义，让组织内部成员全面掌握、深刻领会、信任文化的内涵和精髓。此外，组织展示活动影响社区居民行为，通过宣传口号、板报、广告宣传栏等将价值理念向社会传递出去。
其四，榜样人物。榜样力量作为一种强有力的文化中枢形象，为社区居民提供精神引领和价值引导。宣传榜样人物，就是在向社会输出信任价值观，引导社会主流价值文化，要想让榜样人物在社区居民心中立得住、站得稳，重点在于触动内心，让社区居民产生情感共鸣。
其五，案例故事。通过报刊、杂志，外部媒介的报道，宣传真实生动、典型多样的环境公共问题合作治理的成功案例。顺应新的舆论环境和传播规律，因势而谋，顺势而为，让这些案例喜闻乐见。当然，除了典型的故事集之外，还应该有非正式口头传播的故事，建立社区居民信任文化故事的共享机制。
（2）尝试阶段。价值理念接受阶段，政府行为示范、组织结构调整、制度以及仪式和社区氛围营造是最重要、最有效的保障措施，通过社会环境的优化为社会信任提供可能。
其一，政府官员的行为示范。据美国学者尤斯拉纳（E. M. Uslaner）的“特殊信任”和“普遍信任”的划分标准，具体特殊信任对象是普遍信任的先决条件，但中国人的信任局限性太强，显现的是一种“特殊主义”的信任[]。由于与社会公众直接打交道的政府官员实际上代表着政府形象，因此，公权力官员与本身职位的约定即责任、能力、道德水准、精神水准，与企业、社会组织的约定即审批管理关系、沟通保障，以及与社区居民的约定即为人民服务的价值理念，会镌刻社区居民的态度和行为，塑造着民众对政府的普遍信任。如图6所示。
图6 特殊信任与政府行为示范
其二，组织结构的优化调整。主要指环境政策行动过程中要搭建利于信息公开的权力分配和决策体系。唯此，才能消除社区居民对环境的不确定感和权利的剥夺感，进而因安全情绪的产生而能够理性地倾听或者理解其他利益相关者的观点，从大局出发来共同预防危机。
其三，制度及仪式。在与信任相关的价值理念指导下，政府需要完善诚信社会的制度建设，通过奖惩措施来约束公共权力的运行、市场诚信以及个人信用。同时，要规范政府、企业、社会组织在工作、会议、接待、走访、沟通等与社区居民活动中的行为，发挥各种通过仪式、礼仪来传播信任文化的作用，检验行为文化与价值理念的一致性。
其四，社区信任氛围的营造。与普特南观点相一致，社区邻里的兴趣小组、合作社、公益慈善组织等有助于公民参与网络的广泛性和多样化。这些组织使社区居民拥有多重的隶属关系，扮演多种公共参与角色。社区居民在自愿互助的多样化社区社会组织中挑选参与角色，以利益集群的方式应对环境公共治理的挑战，化解从众心理或羊群效应的治理难题。
（3）习惯阶段。普遍的社会信任基本建立后，不同利益主体逐渐开始按共有价值观做事，制度约定内化为心理契约。此时，政府需进一步完善和强化信任文化建设的机制，不断为环境群体性事件治理中的信任文化建设注入新的内涵；企业与社会组织需要不断协同社区的信任文化建设，在加强组织内部诚信建设的基础上，发挥模范带头作用与诚信引导作用；社区居民的认同和承诺则使信任文化充满生机和活力。
总之，这一阶段需要不断丰富文化内涵和自动更新，扩展信任文化的外延，进一步充分发挥信任文化的导向、凝聚和激励作用，才能推动环境群体性事件治理的文化形塑。
5结论
社会信任是社会资本的核心要素，也是包括环境群体性事件治理在内的社会治理的精神基石与制度前提。环境群体性事件的产生的文化根源和社会心理因素，是一段时期以来我国政治、经济和社会的发展，既缺乏协调经济发展与环境保护的责任担当，也缺失对信任文化的氛围营造，导致利益相关者未能将私利融进共享利益当中，政府、企业和社区居民相互之间关于发展的价值取向出现了差异、裂痕甚至相互抵触，使社会成员之间缺少了一种基于共同价值信仰的合作动力和能力，进而促成了一种低信任的社会关系，导致社会资本积累不足，最终促使我国局部地区环境治理的社会合作机制溃败，引发社会矛盾冲突甚至群体性事件。反过来，环境群体性事件又会进一步破坏社会信任关系，形成一种恶性的互动循环（virtuous loop）。另外，虽然法治为预防和化解环境群体性事件创造了必要的正式制度基础，但还需要用高信任度的社会关系、同理心的社会道德以及公民对社会的责任来激活它们。
不过，构筑高度信任的社会关系，促进信任文化的形塑，着眼于整体和长远眼光来化解环境群体性事件，政府价值取向的转变及对社会文化形态更新的政策支持尤为关键：
（1）环境群体性事件是历史的、文化的、信任缺失的产物，它无法脱离社会背景而单独测量，政府应从“末端控制”的回应管理模式向为“源头治理”的主动管理模式转变。公民的透明化参与应该首先被保证，政府应该拓宽项目选址政策制定中的公民参与渠道，在保障公民知情权的基础之上，积极、主动回应和解决社区居民反映的问题。其次，保证环评过程的公开、透明，做好企业的环境评估工作，减少社区居民对“官商勾结”这一利益链条的主观偏见而破坏稳定的社会生活网络。再次，强化信息披露。移动互联网和社交媒体对于项目真实情况的披露，有利于增加环境舆论压力，督促地方政府注重群众的环境利益诉求。最后，推动参与主体多元化，发挥社会组织理顺关系、处理矛盾、保障社会安全运行的积极作用。
（2）当政府真正从社区居民利益角度出发，本着发展、建设、服务、参与、法治理念[]，充分听取社区居民意见、合理制定决策并严苛要求自身时，其公信力及社会的信任感会自动增加。这里，推动社会固有文化形态向信任文化转变或价值更新，需要把信仰、信念、信心三者有机地结合起来，形成一个互相依存、互相促进的系统结构，让政府、企业、社会组织和社区居民的力量和智慧进一步凝聚起来。首先，应倡导自由、宽容、诚信以及合作的信仰体系，共同的信仰驱动和情感认同引导着居民的思想和行动。其次，树立共同的信念。共同的信念又包含着共同的目标、责任和共同的利益，它能让社区居民同政府、企业、社会组织链接起来。再次，增强全社会对于环境改善的信心。在未来预想期望值的诱导下，社会心态将更加积极向上、理性平和，这无疑有助于减少社会撕裂的张力，提升社会整体凝聚力。