国家公园体制刍议
国家公园体制是2017年3月5日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第五次会议上，李克强总理政府工作报告中提出的。2017年出台国家公园体制总体方案，为生态文明建设提供有力制度保障。
2017年两会，李克强政府工作报告12个新词：蓝天保卫战，居住属性，数字家庭，数字经济，全域旅游，河长制，海绵城市，农村土地“三权分置”，清单管理制度，国家公园体制，人工智能，第五代移动通信。社会各界对国家公园体制关注、讨论多起来，笔者梳理相关评论，分享出来。
国家公园体制的概念
国家公园，是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。
国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。国家公园是以生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略，通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护，既排除与保护目标相抵触的开发利用方式，达到了保护生态系统完整性的目的，又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所，是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。例如：世界上最早的“国家公园”为1872年美国建立“黄石国家公园”。
国家公园制度是一种资源保护与开发利用实现双赢的先进管理模式，是让生态环境与旅游消费达到共存的国际惯例和普遍适用的规律。
美国国家公园体系管理的有效性来自于国家对公园体系保护与利用的大量立法和行政规定，其详细程度达到了操作层次。国会不仅针对国家公园体系作整体的立法，还针对各个国家公园分别立法，从经济开发浪潮中抢救出了一大批珍贵的自然遗产和文化遗产，推动了自然和文化保护运动的兴起。
产生于美国的关于国家公园的思想和体系，作为一种理念和制度已经为全世界所普遍接受。到2001年，国家公园从美国发展到了世界上225个国家和地区，全世界的国家公园总数已达到9800多个，总面积近10亿公顷。“国家公园和保护区体系”、“世界遗产”、“生物圈保护区”等概念也是从单一的国家公园概念中衍生而来的。
采用先进的国家公园制度管理重要的自然与历史性旅游资源，不仅是世界各国的普遍规律，而且已在我国初露锋芒。国家公园不仅仅是个名称，其背后蕴涵的是一种对自然与文化区域进行可持续发展与保护的最优化的管理体制。
国家公园体制首次进入顶层设计，始于十八届三中全会。全会《决定》指出，要坚定不移实施主体功能区制度，建立国家公园体制。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，要“加快生态文明制度建设”，“建立国家公园体制”。“这是党中央关于国土空间分功能使用和文化与自然遗产地（以下简称遗产地）管理思路的重大创新，对于按照主体功能区定位分类保护国土、改善遗产地保护利用、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化需求有重大意义。”
随着中央深改组于2016年12月通过了《大熊猫国家公园体制试点方案》与《东北虎豹国家公园体制试点方案》，至此，国家公园体制试点已有9个。“国家公园体制建设十分重要的基础，便是对产权、责任的确认与区分，也就是对待一块生态区域，中央、省级、地方政府之间应遵循怎样的事权关系。”
对国家公园，目前许多人在概念认识上比较模糊，尤其许多做生物多样性保护的专家，也把国家公园等同于价值较高的自然保护地。事实上，单从数量而言，存在这样一个关系：文化与自然遗产地＞自然保护地＞国家公园。具体来说，如果按照以下三方面标准划分，我国共有九类文化与自然遗产地：①遗产与地域固有自然或文化特征紧密结合；②评价和管理体系独立完备（包括设置和分级标准、管理办法和管理部门等），且此类中的大多数遗产已被纳入管理体系（即由独立的专职机构按照条例或部门管理办法进行日常管理）；③遗产的价值及其保护利用要求具有本体系特殊性。有的体系，如旅游景区，包括了少数主题公园、游乐园及其它以提供游憩服务为主的现代人工构筑物，不属于通常意义的文化与自然遗产。但从我国目前旅游景区的现状来看，大多数符合文化与自然遗产标准。为了保证研究中不失一般性，还是将其列入（这种情况在世界各地都有，如美国国家公园体系中也包括了少量仅提供游憩功能、以现代人工构筑物为主的城市公园）。有的新体系（如国家矿山公园、国家沙漠公园、国家考古遗址公园、国家级海洋公园等），要么并非完全独立（如国家考古遗址公园必须是全国重点文物保护单位），要么尚未成形（如国家矿山公园的评价和管理体系都不完备），且其价值较高的区域也基本被上述九类体系覆盖了，故无必要列入。这样，可以说我国已建立了九个涉及遗产地的管理体系：文物保护单位（含考古遗址公园）、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区及A级旅游景区（小部分涉及遗产地）。这其中必须纠偏的是，自然保护区绝对不同于国家公园，其有两方面区别：①自然保护区强调保护，而国家公园强调保护利用兼顾；②自然保护区是生态系统发挥功能和保护生物多样性的平台，其景观价值不一定高，而国家公园必须具有国家级的景观价值（当然也可能伴生较多的生态服务功能）。从世界文化与自然混合遗产武夷山就能明显看出二者区别：作为遗产一部分的武夷山自然保护区，是中国生物多样性的宝库保护区中约有哺乳动物100余种，占全国同类动物总数的1/4；鸟类约400余种，占全国总数的近1/3，但已停止开展商业性大众旅游；同样作为遗产地一部分的武夷山风景名胜区，生物多样性价值一般，风景秀丽，是武夷山游客的主要目的地。这两个区域边界，相距30多公里，明显是两类资源价值和功能不同的遗产地。
“建立国家公园体制”的重点在于体制，即通过新的管理体制实现国土空间的分功能使用，统筹解决管理问题。但从既有相关试点工作来看，其在体制建设上难言成功。例如，自2008年起，国家林业局进行了国家公园试点省建设（云南省），环保部和国家旅游局共同挂牌了汤旺河国家公园（黑龙江省），环保部还于2014年初批复了某些地方试点建设国家公园的要求。这两方面试点，迄今已近6年，但对遗产地的管理，基本上是新瓶裝旧酒，在《决定》要求的“国家公园体制”上并无创新。绝大多以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地，仍然沿袭现有其他类遗产地管理体系的体制机制，没有保护好、没有服务好、没有经营好等遗产地管理的共性问题基本没有得到缓解，有的地方不当经营现象还更加严重。
国家公园体制必须突出公益性，以统一、规范、公益为管理特征，公益性是国家公园体制的核心，进入国家公园一定要成为政府提供的基本公共服务，这样才能使公众无门槛地通过文化和自然遗产地体验形成所谓国家共同意识。而公益性，则需要依靠国家力量来体现。以管理体制中基础性的资金机制为例，应依据“划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，对以国家公园功能为核心职能的主体功能区，建立系统匹配的国土空间开发保护制度，构建以高层级政府财政为主的筹资机制，完善这些区域的生态补偿机制，以实现国家公园的资金机制创新，确保其公益性。
总结起来，开展这些试点工作的地方政府，本质上还只是看重国家公园品牌的经济效益，试点情况既不规范、也不公益。这样，无论国家公园还是国家公园体制，在中国大陆仍然处于事实空缺状态。
附1、建立国家公园体制的探讨与思考
来源： 中央党校网
党的十八大从建设生态文明关系人民福祉、关乎民族未来长远大计的认识高度，把“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，提出建设“美丽中国”、实现民族永续发展的目标。党的十八届三中全从国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标出发，提出了建立国家公园体制这一生态文明制度建设的重要改革举措。结合在中央党校近两个月的学习和多年来从事林业生态保护建设的实践，就我国建立国家公园体制进行了研究探讨，提出以下一些认识和思考，仅供参考。
一、国家公园的概念、理念与意义
1872年，世界首个国家公园诞生于美国，即最负盛名的黄石国家公园。由于国家公园的保护模式能较好的平衡保护与利用的关系，世界各国都根据实际情况建立了自己的国家公园和自然保护地，截至2014年7月，根据世界自然保护联盟和联合国环境规划署统计，全世界符合世界自然保护联盟标准的国家公园5220处，自然保护地共207201处。为了规范自然保护区的分类，世界自然保护联盟提出并建议各国根据管理目标，将自然资源保护区划分为“严格的自然保护区和原野保护区、国家公园、自然纪念物、栖息地/物种管理地、陆地/海洋景观保护区、受管理的资源保护区”六种类型，国家公园的保护强度仅次于严格的自然保护区和原野保护区，是自然保护区体系中的一个类型。世界自然保护联盟对国家公园定义是：一个广阔区域被指定用来①为当代或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性；②排除与保护目标相抵触的开采或占有行为；③提供在环境上和文化上相容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会。这一概念和标准得到国际社会的普遍认同和遵循。
通过对世界各国各地建立国家公园的共同标准和建立理念以及我国国家公园体制建立初衷的辨析，我认为国家公园的建立应当遵循“尊重自然、顺应自然、热爱、珍视和保护自然，人民对自然的平等享用，对自然资源的永续利用”，以及“当代人的欲望远没有后代人的需要重要”的理念和思想。因此，我国建立国家公园的选择和体制设计上决不能将概念和标准混同为以休憩和游览为主的传统意义上人们普遍认为的“公园”。其首要目标是生态系统完整性的保护，为公众提供对国家公园环境及其蕴含文化的体验、研究、学习和享受的机会，并且以全民公益性、民族自豪感、“留得住乡愁”和代际公平为主要特征，是最为公平的社会生态产品和生态文明代表。
国家公园作为自然保护体系和生态文明体制建设的重要组成部分，其意义是保存保护较大的区域任由自然演替的完整生态系统，发挥其生态系统的自然功能和生态衍生功能、溢出效应；是国民近距离亲近、感受自然生态环境、接受自然洗礼及其精神文化内涵的重要窗口；是国民接触、保护国家大好山河和历史文化，唤起人们热爱生活、感悟生命真谛，增强民族认同感、自豪感和爱国情操的重要精神家园；是国民生态体验、环境教育和自然生态环境研究的最佳场所；也是我国生态文明建设成果的重要展示，让世界认识中国的重要生态文明名片。
二、国家公园体制与模式的探讨
建立国家公园体制必须在生态文明体制建设的指导下进行探索，既要深入研究和借鉴国外经验，又要结合我国生态保护建设体系的实际情况，寻找一条具有中国特色的国家公园体制建设之路。
（一）国家公园国际通行管理模式和借鉴意义。
世界各国因国情的不同，国家公园的体制设计也不同，总体来说，大致分为三个类型，即美国垂直管理型、德国地方自治型和日本混合管理型。对不同管理体制进行研究，发现有几个可供借鉴的共同特点：一是在核心理念上，各国都将资源保护作为国家公园的第一使命，保证其真实性、完整性和可持续发展，同时兼顾旅游、教育等多样功能，限制旅游开发程度，国家公园核心区域以外可进行旅游开发的面积各不相同，美国为5%、德国15%、日本30%。二是在制度设计上，以完善的法律体系和统一规范的管理机构为保证，以政府预算投入为主，社会捐助和市场经营收入为辅，公平保证多方参与。三是在资产权属上，坚持国家公园的公产属性，将其作为全民财产进行管理和使用，以保证全民利益优先、长远利益优先。四是在管理模式上，进行管理和经营分离，国家公园管理机构主要负责资源保护和公共服务等，公园内盈利性商业服务等通过特许经营方式进行招标。五是在监督机制上，强调公众和社区参与，将社会大众和地区居民纳入监督体系，保证监督机制的具体有效。
（二）我国自然保护体系现状
按照世界自然保护联盟的定义国家公园是自然保护体系的一部分，我国现有的自然和遗产保护体系可大致划分为9个类型：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。这些自然和遗产保护地的管理和保护工作分散在国家十余个部门，条块分明，而且很多保护地同时挂了多块牌子，相互重叠，既是自然保护区又是风景名胜区等，具体管理者选择有利于自己的方式进行管理，极易形成事实上的管理缺失和重复管理。同时，由于缺乏足额有效的资金投入，各保护地必须通过经营收入补贴保护和管理经费，既是管理者又是经营者，造成了旅游开发强度过大等问题。另外，保护地因土地涉及的拆迁、征用和使用等问题与周边地区居民矛盾也十分尖锐，对保护地的管理造成了很大阻力。正因为自然和遗产保护地管理体系的复杂，研究建立国家公园体制主要是要在顶层设计中考虑解决好以下几个方面的关系：即自然资源所有权与行政管理权的关系，资源保护与旅游发展的关系，中央政府与地方政府的关系，国家公园土地与周边土地的关系，不同政府部门间的关系，立法机构、行政机构和民间团体的关系，管理者和经营者的关系，国家公园管理机构和民间团体、地区居民的关系。
（三）我国建立国家公园的实现路径与体制模式
国家公园体制的建立从目前的实际情况来看，有两种途径：一是搁置争议和矛盾，在现有自然保护体系的基础上“床上叠床”，单独建立国家公园制度。制定国家公园法规条例，明确标准和管理体制，先行将原有和新申请建立的国家公园进行规范管理，逐步将符合标准的已建立的其它保护区域和类型有选择地纳入。这条路相对容易但不能解决我国自然保护地管理中的深层次矛盾。二是全面理顺自然保护地管理体制的前提下，建立国家公园制度。这条路极为艰难，需要有国家强有力的推动和支持，首先要进行完整的顶层设计，突破现有体制机制弊端进行深入改革，若能成功彻底解决自然保护地管理体系中多头管理的局面，就可以为国家长久的生态安全和生态文明建设奠定坚实体制基础。
不论选择上述那种路径，国家公园的体制模式都必须先行研究建立，就目前来看应遵循“明确目标定位、突破权属和行政隶属关系、分步实施、分级管理”的原则开展工作，将近期工作和长远目标有机结合，既推进国家公园建设，又为理顺自然保护地管理体制创造条件，对此就建立国家公园体制提出以下认识：
1、中央主导，立法先行。突破条块分割，由中央主导整合现有生态保护地的管理机构和职能，设立或指定明确生态保护专门机构。先行制定法规条例，明确国家公园的性质定位和一系列标准规范，保证国家公园建设在严格的指导和管理规范下有序开展。
2、明确权属，分级管理。鉴于国家公园公共产品的属性，其土地及自然资源应当国家所有、全民所有。按国家自然资源资产产权改革的思路，明确国家公园区域内自然资源资产的所有权人，由国家授权国家公园管理机构代行自然资产的占有权、使用权、收益权和处置权，落实好自然资源的归属管理和用途管制。根据我国目前申请建立国家公园区域的自然资源资产的权属状况和行政管理实际可分为中央直接管理的国家公园和委托省级人民政府管理的国家公园两种层级，但管理的目标、标准和规范必须一致，责权利明确。
3、国家预算，强化保护。鉴于国家公园的公益属性，国家公园的保护管理经营支出要整合现有各项中央和地方投资，统一纳入国家财政预算体系。保证“保护优先、全民利益优先”原则，杜绝过度开发。对国家公园适度的旅游资源开发投资，须按照管用分开、市场化配置资源的原则解决，并将门票等收入实行收支分开的预算管理模式4、管用分离，公平受益。将管理权与经营权分离，各国家公园管理局向上级管理主体负责，以提供严格的资源保护和公共服务等为职责；经营权由公园管理局向有资格的社会企业和个人进行招标，实行特许经营，特许经营权出让收入上缴上级财政，与国家公园管理机构无关。国家公园区域周边的旅游开发和园内的适度开发完全按市场化配置资源的原则，面向社会公平公开招标经营，实现国家公园对周边地区经济的有力拉动，也使周边居民在发展保护事业和旅游开发中受益。
5、各方监督、永续利用。在管理与经营权分离的基础上，建立由社会民众、区域群众、上级管理主体、所在地政府和公园管理局等各方利益相关者共同组成的监督体系，形成联席会议制度，对涉及资源利用和区域民众利益等重大相关问题进行协商管理，保证生态环境的严格保护、资源的合理利用和公园的永续利用。
三、内蒙古大兴安岭林区北部原始林区国家公园的体制设计与建设思路
（一）内蒙古大兴安岭北部原始林区适宜在国家公园体制建立中先行先试
对国家公园的建设概念、理念、目标意义和体制进行深入研究后，我认为在内蒙古大兴安岭北部原始林区先行先试建立国家公园体制具备良好的条件和基础：一是生态地位极端重要。内蒙古大兴安岭重点国有林区总面积10.67万平方公里，森林面积8.27万平方公里，是我国北方极其重要的生态安全屏障，是额尔古纳河和嫩江水系的发源地，对维护呼伦贝尔大草原和东北粮食主产区的生态安全具有不可替代的作用。而北部原始林区地处内蒙古大兴安岭重点国有林区北端腹地，生态面积94.77万公顷，森林覆被率95.38%，活立木总蓄积1.2亿立方米，有2.26万公顷湿地和400多条河流，孕育了黑龙江的源头。北部原始林区因其原始森林属性和重要生态地理位置，对北疆生态安全和区域内生态保护具有极为重要的意义。二是区域生态系统具有完整丰富、唯一独特、原始珍稀的鲜明特点。该区域是环北极圈欧亚泰加林带在我国境内的唯一延伸；是我国唯一集中连片面积最大，且从未开发过的原始林区；已知植物1025种、动物346种，包括国内唯一的泛北极、北极高山、西伯利亚等生物区系的珍稀物种，是寒温带野生动植物的基因宝库；长期的自然演变形成了特有的山形地貌、空气环流、林间水系和丰富的生物群落，阳光—水源—大气—生物群落间能量自然交换循环，生物圈内种群按等级分布，呈持续演进态势，是一个完整丰富、原生自然状态的生态系统。三是权属明确，管理体制清晰，无人区面积大，处于生态自然演替状态。该区域属国有重点林区，林地和林政资源权属归国家所有，由国务院直接定权颁发林权证。天保工程实施前一直处于规划待开发状态，由内蒙古大兴安岭林管局直接管理，负责区域内的林政资源、森林防火、有害生物等管理。天保工程实施后，林管局成立了内蒙古大兴安岭北部原始林区管护局，对该区域实行全封闭保护。长期的严格封闭保护，使区域内基本无固定居民，没有经济活动，完全处于原始自然状态。四是山川秀美，震撼人心。广袤的原始林海、雄浑的重山峻岭、欢腾的山川溪流、厚重的历史积淀，如同舒缓有致的原生态诗画长卷、恣意流淌的天籁之音，让人流连忘返、叹为观止，是民众接受自然洗礼、唤醒自然保护意识的最佳区域。五是历史厚重，是各民族共同的精神家园。我国是多民族大家庭，各民族共同谱写了中华文明的和谐乐章，这里和黄河、长江流域一样有着丰富的历史文化积淀，蒙古族从这里发祥，留下了苍狼白鹿、熔铁出山的史说，鄂伦春族和鄂温克族在这里生息繁衍，留下了丰富的历史遗迹。六是经济带动作用明显，有助于北疆安全稳定屏障建设。北部原始林区地处边疆与俄罗斯边境线长达275公里，安全稳定责任重大。通过建立国家公园，让区域内的各族群众发挥森林民族传统文化特色参与旅游服务等产业，提高生活水平，使边疆人民共享改革发展成果，落实习总书记视察内蒙古时对边疆民族地区“守望相助”的嘱托，更加有利于巩固祖国北疆安全稳定屏障。
综上所述这里最符合建立国家公园体制的概念、目标和初衷，应当先行先试。为此，2014年7月，国家林业局向内蒙古自治区人民政府行文（林护函字〔2014〕131号），正式批复在内蒙古大兴安岭北部原始林区开展国家公园（省立）试点。
（二）管理体制与模式设想
在目前林权证的基础上进行自然资源资产确权登记，国家公园管理机构代表国家所有者行使管理职责。在现有北部原始林区管护局的基础上成立国家公园管理局，仍隶属内蒙古大兴安岭林管局管理。为确保公园的生态安全，给予国家公园管理局相关自然资源资产管理的行政执法授权，构建完整统一的行政法制体系，保障区域内生态安全和治安秩序。公园保护和建设经费支出纳入财政预算，区域内旅游服务经营权由林管局按照特许经营方式向外招标，周边区域产业发展按市场化原则由林管局主导进行。强化各方监督，实行利益相关者协商制度。设立由林管局、国家公园管理局、满归林业局、莫尔道嘎林业局、根河市、额尔古纳市、满归镇和职工居民代表等各方参加的联席会议，对国家公园规划、建设及重要生态、经济和民生等问题进行协商解决，同时，以上各方包括国家公园访客均纳入国家公园资源保护与建设的监督体系。
（三）发展建设思路
经过对国内外知名的国家公园管理模式和保护制度的认真调研考察，我们提出了北部原始林区国家公园建设的基本思路：以尊重自然、顺应自然、保护自然的中国特色社会主义生态文明理念为指导，以生态保护、环境教育、科学研究和生态旅游为目标，以创新管理体制机制为抓手，将该区域生态系统各要素全面纳入保护范围，将原始林区完全置于公共视野的监督之下，实行适度开放与严格保护相结合的开放式保护，实现绿色发展、循环发展、低碳发展。具体就是通过生态保护与旅游产业发展有机结合，在严格管理下进行适度开放，让关注自然生态和热爱科研、探险、森林游憩的人们有序进入，得到社会的广泛关注和公开监督。同时，充分发挥区域内独特的生态价值，将优质的生态资源转化为生态产品，带动周边林区和重点城镇整体转型。在旅游产业发展布局上，按照“游在内、住在外”的理念进行策划，围绕“行、住、食、游、购、娱”旅游六要素整合资源，在周边城镇建设公园管理服务设施和旅游所需的交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务设施，为游人提供与自然景观协调、安全方便的服务，减少对园内原始生态系统和自然资源的影响。让区域内的职工群众和企业参与旅游服务、文化娱乐业、旅游产品、通讯物流、旅游地产、综合贸易等产业发展，实现转岗就业和转型发展的目标，促进区域经济社会发展，实现保护和保护下的合理利用，使之成为国家生态文明建设的示范和美丽中国样板。
参考书目：
1、《北部原始林区资源本底调查报告》 林管局规划院2、《国内外国家公园考察报告》 林管局国家公园考察小组3、《北部原始林区冬季综合科考报告》 林管局综合科考组4、《森林与人类》杂志2014年5月国家公园专刊5、《瞭望》杂志2014年7月第22页博弈国家公园6、《国家公园管理模式比较研究》华东师范大学丰婷硕士毕业论文 （巴树桓）
国家公园体制建设的几个关键点
王昌海
形成公众正确认知，加强国家层面立法，注重社区利益，倡导全社会参与建设，整合国家重要生态功能区并开展国家公园体制试点。2015年9月21日，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》），其中第22条明确要求对自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制进行改革，提出建立国家公园体制。从管理学角度来说，体制指的是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。国家公园，是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。
从目前的就地保护生物多样性的方式看，自然保护区是最为重要的保护地。截至2014年底，全国共建立自然保护区2729个，总面积147万平方公里，占国土面积的15.31%，形成了类型齐全、布局合理的自然保护区网，85%以上的国家重点保护野生动植物在自然保护区内得到了保护，自然保护区每年接待的参观考察人数超过1.28亿人次，我国有32处自然保护区加入联合国教科文组织“人与生物圈”保护区网络。然而，自然保护区的管理工作依然存在一些问题，比如运行经费不足，多部门领导，法律法规不完善等。
因此，如何更加完善我国生物多样性保护地的管理工作，2008年10月8日，环境保护部和国家旅游局批准建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园，自此，我国正式开启了生物多样性保护地新的体制。
让公众对建立国家公园形成正确认知国家公园体制，其理念就是有效保护和合理开发利用。依据国外发达国家建设国家公园的经验，它可以弥补我国严格保护与合理利用的法律空白。随着我国法治逐步完善，国家公园体制在生物多样性保护事业中会发挥越来越重要的作用。此外，国家公园体制能够进一步完善目前保护地管理体制较为不顺畅的现状，整合重要生态功能区的生境破碎化。这些都将引领我国保护事业走向一个新高度。
同时，国家公园体制倡导在保护生态系统及物种的过程中，让公众主动感受到自然所带来的服务，进而主动参与保护。但目前来看，在这方面做得还不够，成效需要不断提高。因此，让公众对我国建立国家公园形成正确的认知很重要。
（1）国家公园是我国未来保护地的一种重要形式
我国目前对自然生态系统及其所属的资源实行的是严格保护机制。保护地面积最大的当属自然保护区系统，它划分了实验区、缓冲区以及核心区三个功能区，严格按照《自然保护区条例》开展管理工作，更多的是“保护”。国家森林公园、国家湿地公园以及国家级风景名胜区等保护地，相比自然保护区，它们更多的是承载“经济发展”，也就是通过发展旅游，获取更多的经济收入满足保护系统的日常管理与建设。从国家公园定义来看，国家公园最基本的内涵是保护自然基地。它是一定历史条件下的产物，随着我国法治进程以及城镇化的推进，具有国家公园建设特征的重要生态功能区，可以有条件地建设国家公园。因此，我国建设的国家公园是未来一定时期内，特别是社会经济发展到一定阶段后，就地保护生物多样性的一种重要形式。
（2）国家公园体制不同于我国目前保护地的管理体制
目前来看，我国多种形式的保护地管理实行的是自上而下的多头管理，财政拨款少，实行门票高收费。国外国家公园的普遍管理体制为：管理主体一元化，财政拨款为主，接受捐赠免票或低价门票，实施特许经营。从国家公园的内涵上说，由国家政府部门主管的类似于“国家公园”概念的国家森林公园、湿地公园以及国家地质公园等保护区，属于不同的管理系统，但这些提法并不完全等同于“国家公园”的概念。我国国家公园体制肯定要在借鉴国外国家公园成功经验后，总结出适合自己发展的体制，既不同于现在严格保护的自然保护区体制，也不同于发展经济的旅游景区保护地。
（3）我国自然保护区体制依然占据保护主导地位
我国是生物多样性丰富的国家，也是人口大国，社会经济发展水平仍处在发展中国家。目前自然保护区面积占国土面积的15%左右，这在很大程度上决定了我国的保护体制既不能像发达国家一样，因为较高的经济水平能够给予国家公园足够的运行经费；也不能像经济水平较为落后的非洲国家一样，因为非洲幅员辽阔，拥有较少的人口。实践证明，从保护生态系统来看，我国自然保护区管理体制是目前较为成功的案例，没有足够的证据表明，自然保护区建设与管理减弱了地方以及社区居民的经济发展，但可以肯定的是，它在一定程度上改变了保护区周边社区居民的生产生活方式。对于我国来讲，国家公园的建设还处在初期，还有很长一段路要走，自然保护区管理体制依然是我国目前最适合的保护形式，还会占据保护的主导地位。
（4）国家公园体制既是机遇又是挑战
我国目前自然保护体系管理不顺畅，建设国家公园可能会带来机遇。党中央国务院已经在2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。2015年9月，在《方案》中再次明确提出“改革现有多部门设置的保护地体制，进行保护区功能重组”。中央政府已经把建设国家公园体制提上日程，这是多年来我国自然保护事业的一个新的里程碑，是发展的机遇。未来要做的事情就是“如何建”，从国情以及保障我国生态战略安全的角度出发，国家公园体制构建既要学习国外经验，又要“摸着石头过河”。如何制定一部适合国家公园健康发展的法律法规，对我国目前的保护体制是重大的改革，既是保护区域的功能重组，又是体制中人、财、物的重新定位，这是它带来的挑战。
构建我国国家公园体制的建议
（1）建立国家层面的《国家公园法》
到目前为止，我国还没有一部关于自然保护区或者森林公园等保护地的国家层面的法律，因为自然保护区涉及森林、湿地、荒漠以及海洋等区域，虽然研究自然保护多年的学者以及政府部门都在积极推动，但综合各种原因，难以统一成一部完整的法律。我国目前自然保护区管理依据的是《自然保护区条例》以及相关的《土地管理法》《环境保护法》以及《海洋保护法》等，国家公园体制应该是我国自然保护事业发展的一个契机，制定出一部综合的法来适应当前自然保护形势，既是理顺管理体制，也是给予保护工作者巨大的工作动力。我国自然保护地各级管理部门，积累了丰富的管理经验，为我国国家公园体制奠定了良好的立法基础。我国自然保护事业走向管理科学化、建设标准化、科学研究系统化的健康发展道路，《国家公园法》必先走在前面。
（2）注重社区利益
由于我国国情与国外任何国家都没有重合或者相似，最重要的一点是，我国人口密度大。相当一部分人口处在目前保护区管理范围内。我国自然保护区建设初期，并没有过多考虑社区的利益，很多土地权属问题、生计资源供给问题等都形成了历史遗留问题。经历多年自然保护区管理工作的开展，解决了部分保护过程中的纠纷，但并没有从根本上解决社区对保护区资源的依赖，也在一定程度上造成了周边居民进入保护区砍伐薪柴，偷猎野生动物以及采摘珍稀植物等一系列破坏行为。究其原因，还是我国自然保护体制存在一定问题，一方面是保护区管理部门，另一方面是地方政府，不管是生计还是生产，二者都没有及时关注社区的利益，比如，保护区动物损害农户生产的庄稼，保护区认为按照《自然保护区条例》当地政府应该负责赔偿；然而当地政府认为自然保护区管理局应该负直接责任，互相推诿。此外，森林公园等形式的旅游保护地，也没有考虑分享旅游收益给社区居民，这也造成了有的通往森林公园的必经之路被当地居民破坏；也有部分周边社区以“农家乐”形式开展的乡村旅游业存在过度收费问题，多种原因导致有的国家森林公园由于经营收益分配问题处于瘫痪状态。因此，国家公园体制应该考虑当地社区居民的利益，当地居民是建设国家公园的重要参与者以及政策的执行者。国家公园带给当地居民一定的利益，当地居民主动建设国家公园，这应该是理想的发展模式，从而走出一条具有中国特色的国家公园体制道路。
（3）倡导全社会参与建设管理国家公园
所谓全社会参与，就是“让公众进得来，再次愿意来”。就目前来看，我国已有的国家公园准入票价过高，一是不会激发公众参与建设管理的积极性，比如公众游憩国家公园，就目前的游憩行为来看，仅仅是一种休闲的旅游行为，并没有得到生态环境保护的教育，他们没有自觉把自然保护的理念传递给周边人群；二是他们没有意愿给予国家公园捐助，我国绝大部分自然保护地受捐助资金主要来自非政府组织，这也说明，我国目前保护体制存在一定问题，公众目前并没有主动意愿参与保护地的建设与发展。我国生态文明体制的构建，离不开公众的积极参与，国家公园体制作为生态文明体制的“排头兵”，应该培育公众的生态文明自醒意识，倡导全社会的生态文明自觉行为，建立有利于生态文明的自律机制。那么如何倡导全社会参与建设国家公园，一是低票制，制定科学的发展路径；二是广泛宣传，利用互联网以及多媒体，向全社会宣传国家公园体制的理念。因此，保障公众对国家公园建设管理的知情权、监督权和参与权，是把国家公园体制建好的充分条件。
（4）整合国家重要生态功能区，试点国家公园
我国保护地体系重构涉及国家中长期生态安全保障和人民游憩福利保障，涉及国家自然遗产资源管理格局以及多主体多层次的利益调整，是一项意义重大而又艰巨复杂的工作，那么就不能操之过急，首先要开展小范围的试点工作。目前来看，最有条件建设国家公园的区域，当属国家重点生态功能区。一是由于生态保护良好，拥有我国重要基因库资源；二是人口较少。由于行政区划，重点生态功能区也存在人为割裂的因素，比如秦岭山系以及岷山山系的保护地，这是我国大熊猫的栖息地，有着重要的生态功能。但是它们建设了多个自然保护区及森林公园，隶属于不同部门的管理，且管理部门行政级别不同。可以首先试点以四川、陕西、甘肃为重点行政区的“中国大熊猫国家公园”，这样既整合目前保护区生态人为破碎化，也可以把中国大熊猫保护文化推广全世界，促进中国和世界的交流，必将带动区域经济的发展。
此外，从基因库的角度看，我国在重要生态功能区建立国家公园，也有利于国家层面建立健全生物多样性监测体系，不管是物种监测还是社会经济监测，都可以建立统一的国家层面的数据库。在大数据时代，国家层面的数据库对于保护物种以及区域发展来讲，都是非常珍贵的。因此，国家应积极试点国家公园体制，不宜全国大范围试点，应从国家重点生态功能区开始。
〔本文是国家林业局大熊猫国际资金科学研究类项目“中国大熊猫自然保护区管理体制研究”（项目批准号EB1416）以及国家自然科学基金面上项目“保护与发展：社区视角下协调机制研究”（项目批准号71373024）阶段性研究成果〕（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）
建立国家公园体制需厘清十大关系
国家公园不是建在一张白纸上，需要处理好多方面的复杂关系。如今，随着试点的深入，一些深层次问题逐渐浮出水面。
党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，经过3年多的试点探索，人们对国家公园的认识逐渐清晰，“国家公园就是公园，就是旅游大开发”等片面认识越来越少，思想逐步统一，试点建设进展明显加快。
按照计划，国家公园体制试点期将在2017年告一段落，现在是形成可复制、可推广经验的关键阶段，需要探索并解决一些问题。就国家公园体制建立过程中需要处理好的关系，笔者谈一些认识。
一是国家公园与自然保护区的关系。与一般的自然保护区相比，国家公园的面积更大、生态系统更完整、保护层级更高，是最重要的自然保护地和构成国家生态安全的重要屏障。一部分符合条件的自然保护区和森林公园、湿地公园等自然保护地可以被整合进国家公园，实行更严格的保护，但其他类型的自然保护地并不会完全被国家公园所取代——这些层级不一、分布范围更广的自然保护地仍将发挥重要的生态屏障作用，与国家公园一道组成完整的自然保护体系。
可见，国家公园与自然保护区是并列关系，与自然保护体系是局部和整体的关系。
二是建设国家公园与建立国家公园体制的关系。建立国家公园体制不单是建立一些国家公园实体，而是以整合建立国家公园为改革抓手，完善自然保护管理体制。
以往的自然保护地类型较多，大多是由地方申报、部门为主审批而建立，这种自下而上申报的做法使得一些重要自然生态系统由于某些地方积极性不高而未被纳入保护。部门分治和行政区划分隔，使完整的自然生态系统被人为分割，交叉重叠和碎片化现象明显，影响了保护功能的发挥。建立国家公园体制就是要从顶层设计入手解决这些问题，对重要自然生态系统实现应保尽保，实现整体、严格、永久保护和统一、高效管理。
经过系统规划而建立的国家公园实体组成了国家公园体系，该体系与改革完善后的其他自然保护地有机组合，形成完整的自然保护体系，这就实现了建立国家公园体制的目的。
三是中央事权与地方积极性的关系。国家公园是最典型的具有国家或国际意义的重要生态系统。按照自然生态系统的完整性要求，有的国家公园会出现跨地区或跨省的情况，这就需要由国家层面来推动建设和实施管理，由中央直接管理或者委托省级人民政府代行管理权，合理界定事、人、财、物的管理权责。
国家级自然保护区也应确定为中央事权。自然保护区离不开当地政府的支持和配合，但目前存在的国家级自然保护区由地方出资源、出人、出钱来维持运行，反过来还可能会对地方经济发展造成限制，使得一些地方对自然保护区的工作积极性下降，这样的矛盾也应当通过建立国家公园体制来逐步解决。
其他类型的自然保护地宜实行分级分类管理，主要界定为地方事权，充分调动地方积极性。
四是所有权、管理权与监督权的关系。为避免出现既当裁判员又当运动员的弊端，国家公园的所有权、管理权、监督权应分开行使。国家公园宜作为自然资源产权独立单元由国土部门登记，由资源管理部门实施管理，由综合部门实施监督。目前存在的既行使自然保护区监督权又直接实施部分自然保护区管理权的现象，需要在国家公园体制建设中得以解决。
五是主体目标与多功能目标的关系。国家公园的主体目标是保护自然生态系统的原真性和完整性，而非大搞旅游等开发活动。当然，大多数国家公园除了具备自然保护的主体功能外，同时兼有科学研究、游憩展示、环境教育和社区发展等辅助功能。由于国家公园大多数处于欠发达地区，发展需求较高，这就需要在发挥好保护主体功能的同时，适度开展资源非消耗性利用，非损伤性获取利益，以发挥国家公园的多功能复合效益。
当然，国家公园的保护功能具有压倒性主体地位，当其他功能的发挥影响到保护功能的实现时，就要服从、服务于保护这个根本目标。
六是严格保护与公益性发挥的关系。国家公园实行更严格管理，并非人人可以自由进入，公益性如何体现呢？
国家公园的公益性主要体现在生态效益方面，其优良的生态产品能够提供强大的生态环境服务功能，有利于形成天蓝、水清、地绿的良好环境，使人人都能感受到这种最普惠的民生福祉。
当然，也不能把国家公园完全封闭起来。国家公园的核心区和生态保育区严格禁止人为活动；在不影响保护的前提下，可以考虑在可接受的范围内拿出极小比例的面积作为游憩展示区，开展最低限度的必要设施建设，并通过规范的管理引导民众进入，使民众能够感受自然之美，接受生态教育，培养爱国情怀，促进社区发展。
七是国际经验与中国特色的关系。国家公园的设立在世界上有100多年的历史，如今已经形成了成熟的管理经验。在学习、借鉴外国经验的过程中，切不可照抄照搬，应当结合我国实际有选择地消化、吸收。
与大多数国家地广人稀的情况不同，我国是发展中国家，人口众多，生物多样性富集的区域往往也是人口密集的区域；国家公园大多位于欠发达地区，扶贫攻坚的任务较重，国家公园体制建设的困难和矛盾都很大。应结合实际，站在生态文明建设的高度探索国家公园建设模式，形成既与国际接轨又具有中国特色的国家公园体制。
八是统筹协调与专业管理的关系。国家公园有多种类型，科学性和专业性较强，业务管理上与多部门有交叉，任何一个部门都难以单独完成管理目标，可以采取统筹协调、专业管理的管理模式。
建议由国家成立跨部门的国家公园管理委员会来统筹协调，确保国家公园的标准和质量；由林业、农业、海洋等部门代表中央具体实施管理，以实现专业化和精细化。
九是试点先行与整体推进的关系。目前，我国有12个省份试点9处国家公园，已取得了一些经验。应及时总结探索过程中的有益经验，并对出现的深层次矛盾和问题及时研究，寻求解决方案。与此同时，要加快顶层设计，尽快明确管理主体，编制全国国家公园发展规划，制定技术标准，启动国家公园立法，研究投融资政策，明确建设程序，出台规范性指导文件……从整体上推进国家公园体制建设。
十是立法与现行法律的关系。我国目前已有《环境保护法》《森林法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》等相关法规、条例，国家公园立法既要和这些既有法规相衔接，又不能只是简单的汇集，要根据国家公园建设的新要求进行整合、创新和覆盖，形成国家公园体制的完整法律体系，并推动相关法律条文的修订。
我国的国家公园体制起步于生态文明建设的新起点，目前已进入试点改革的攻坚阶段。唯有直面矛盾和问题，妥善处理好以上提到的各种关系，才能行稳致远，促进具有中国特色国家公园体制建设的健康发展。（作者系国家林业局昆明勘察设计院院长）