深化河长制  推动河长治

陈柳钦

水是生命的源泉、发展的命脉、生态的根基，是人类生存发展不可或缺的基础性资源。党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设和水资源管理保护工作。河湖管理保护是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业。如何监管才能维护河湖健康生命？答案是：全面推行河长制，让每一条河流都有自己的“河长”来守护。

“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的水环境治理和水质的改善，其实质是领导督办制、环保问责制所衍生出来的水环境治理制度。“河长制”首创于江苏省无锡市，是在2007年太湖蓝藻暴发后，该市市委、市政府针对企业违法排污、农业面源污染严重等现象，自加压力的举措。2007年8月23日，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》。在下达的这份文件中明确指出：将河流断面水质的检测结果“纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容”，“各市（县）、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任。”这份文件的出台，被认为是无锡推行“河长制”的起源。自此，无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的“河长”，真正把各项治污措施落实到位。

落实绿色发展理念、建设生态文明，关系民生福祉，关乎民族大计，河长制正是对此的积极回应。一些地区先行先试，在推行“河长制”方面进行了有益探索，形成了许多可复制、可推广的成功经验。2016年12月，经中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求通过构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的治理机制，为实现河湖功能永续利用提供制度保障。这次《关于全面推行河长制的意见》，对水资源保护、水污染防治、水环境治理等都提出了明确要求，作为河长制的主要任务，特别强调，要强化水功能区的监督管理，明确要根据水功能区的功能要求，对河湖水域空间，确定纳污容量，提出限排要求，把限排要求作为陆地上污染排放的重要依据，强化水功能区的管理，强化入河湖排污口的监管，这些要求跟最严格水资源管理制度、“三条红线”、总量控制、效率控制，特别是水功能区限制纳污控制的要求，以及入河湖排污口管理、饮用水水源地管理、取水管理等这些要求充分对接。应该说，这次河长制在落实三条红线管控上，内容很具体，任务也很明确，责任更加清晰、更加具体到位。河长制的制度要求从体制机制上能够更好地保障最严格水资源管理制度各项措施落实到位，这一次全面推行“河长制”，从纵向看，由省到市、由市到县、由县到乡的四级“河长”体系形成一条治水的“首长责任链”；从横向上看，水利、国土、农业、环保、发改、财税等部门各有分工、各具使命，形成一个治水的“部门共治圈”。河长制迈出了从“部门制”向“首长制”关键一步，推行党政首长负责制，破除体制顽疾，改变了“环保不下河，水利不上岸”的尴尬，更重要的是着力于上下游、左右岸“共治”。习近平总书记在2017年新年贺词中特别强调，“每条河流要有‘河长’了”。坚定从容的话语间凝结着治国理政的智慧和部署，也昭示着我国江河湖泊管理逻辑的全新变化。由此，经过多地近十年河湖水系治理的经验积累和智慧释放，一个新的具有鲜明特色的河湖管理机制，在中国大地成长起来。

“河长制”从局地逐渐走向全国，成为生态文明建设的一项重要举措，可见其意义非凡。生态优先、绿色发展是全面推行“河长制”的立足点，核心是把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿到河湖管理保护与开发利用全过程，促进河湖休养生息，维护河湖生态功能。全面推行“河长制”，最终的目的是要实现河“长治”，营造山清水秀的生态环境。习近平总书记曾指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”实践证明，落实绿色发展理念，维护河湖生命健康，保障国家水安全，需要大力推行河长制，强化地方党委政府主体意识，明确责任分工，推进统筹协调，最终形成人与自然和谐发展的河湖生态新格局。

当然，从“河长制”到“河长治”，要在常态化制度化上狠下功夫，坚决防止“一阵风”，让“河长制”实实在在成为治水“责任田”，推动治水常态化长效；要以严厉考核推动“河长治”，实现河畅、湖清、岸绿、景美，应该成为各级党政主要领导的政治责任，让“河长制”实至名归。落实河长制，河长必须要做到“严治”，河长的工作成绩要通过纳入党政领导的考核指标中，用准则做标尺推动此项制度的真正落实，“河长制”有名无实的，必须严格问责，追究有关责任人的责任，促进整改。落实河长制，河长需要做到“巧治”，要对症下药，提高解决问题的效率，节约成本，做到事半功倍。落实河长制，河长之间还需要做到“合治”，河长不是所谓的“铁路警察各管一段”，而是能够相互合作，互助共赢，积极协调好上游下游以及周边河长工作，共同打好河流治理的“组合拳”。当然，落实河长制，群众做好对河长工作的监督和验收非常重要，群众的眼睛是对“河长制”工作落实最好的验收，群众的口碑也是对河长工作的最客观的评价。因此需要群众发挥主体作用，采用网络、媒体等舆论监督手段，理解、支持协助政府，及时发现和曝光破坏水环境的现象，发挥政府主导、群众主体的作用，形成自上而下，全民共管的治水网络。

有人形象地说：“河长制”，就是把“请领导下河游泳”的邀请对象，从局长升格为书记市长。其实真正的变化和长久影响，比“请更高级领导下河”深刻、深远得多。从“河长制”到“河长治”，要靠全社会参与。总之，全面推行“河长制”，要着眼于如何从制度设计层面，让百姓能有更多、长放、固定的参与渠道，使之从受损者、旁观者、评论者成为受益者、参与者、监督者，形成政府、企业和社会共治格局，为环境治理体系改革提供示范样本。

（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）