城市管理须讲规则

陈柳钦

矩不正，不可为方；规不正，不可为圆。人口众多而密集、生产和社会关系格外复杂的城市，明显是一个最需要“规矩”和遵守游戏规则的空间。何为“规则”？就是供人们共同遵守的制度或章程。规则是以一种可持续可预测的方式运用信息的系统性决策程序。城市离不开规则，市民必须在规则之下行事。城市管理必须讲规则，才可能尽可能的避免用人情践踏规则的管理窘境。

天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。城市管理的法律法规众多，但由于部分法律法规缺乏可操作性，亦或是由于处罚依据未细化等诸多原因导致执法始终存在“执法难”，这从一定程度上更加大了群众对城市管理法规的“漠视”，对规则的不尊重。城市管理的规则是一条铁律，需要人人遵守，更需要公平遵守。如果任由特权和特例行走其中，必将形成“破窗效应”，长此以往，严肃的规则便会成为假山和风景，成为俯瞰公众的空中楼阁，这远比违法建筑本身更可怕。实践表明，不讲规则的城市管理很容易产生或加剧城市发展的薄弱环节。不少城市出现各种各样的问题和“城市病”，在很大程度上可归因于城市管理不讲规则。

城市生活要有序进行，必须建立相应的行为规则。比如，目前我们走上大街，五颜六色的共享单车举目皆是。它在提倡绿色出行，推动解决交通“最后一公里”中功不可没，但它的“野蛮生长”，却有为人诟病的管理问题。如何敬畏规则、遵守规则？这需要补课，补法律的课、各种规范的课。比如，我们从小就受到教育“老虎会吃人”。但现实中仍有人违反相关规则，擅自进入野生动物区，以致发生老虎伤人事件。血的代价，说明人生不守规则，时时都可能补课。漠视规则，带来了灾祸的隐患，而遵守规则，则是个人的福音、城市的福音、社会的福音。

如何把“少数人管多数人”的城市管理，变成市民一起参与的城市治理？最根本的是要让大家都有公共的规则意识。要做到这一点，首先是用规则的执行力取信于民。一个只有50个条文的规则，如果能够100%的执行，要比制定100个条文，但只能执行50%强得多。如果一个城市的管理总是在规则的制定和否定中摇摆，总是在规则的执行与抛弃中游戏，作为被管理者，就会无所适从，长此以往，就会让被管理者藐视规则，逐渐的变成自行其是了。比如，我们常常会看到这样一种情形，每当通过路口斑马线时，无论是机动车还是行人都感觉非常困难。原因是斑马线通道上是绿灯，由于右行车辆几乎不停，导致几十秒的绿灯时间内行人无法通过；一些行人在自己正常通过时间内不能通过，就在车流中穿越闯红灯，又使机动车屡屡受阻。这是由于右行车道的司机完全不理会斑马线绿灯和行人通过的缘故，只管走自己所谓“不受红灯限制”的路，这一行为严重违反了斑马线上“行人有优先通过权”的规则。

法治乃规则之治，规则意识是法治思维的核心要义。规则意识就是要求把法律规则作为执法、管理的重要基础和主要依据，形成重规矩、守规矩、讲规矩的理性认识。如果在城市现代化管理中树立规则意识，而且各行各业、每一个部门和组织，以及每一个参与社会活动的人，都能够树立规则意识，而不是轻易地去破坏规则，就会使复杂的社会管理变得极其简单和秩序。否则，如果上有规则，下有对策，甚至针对规则去创立破坏规则的所谓“潜规则”，那将极大地破坏社会秩序。徒法不足以自行，法律只有被遵守、被不折不扣执行才能真正树立权威。规则思维的确立、规则意识的形成，相较于法律法规文本的起草、修订而言，任务更为艰巨。思维决定行动，正处于改革和转型期间的城市管理执法部门，要善于运用规则意识去解决职能划转中的“规则缺位”“规则冲突”等问题，厘清边界，明晰规则，依法行政。

规则意识的树立不是一朝一夕的事情，需要我们通过长期努力，一方面要不断完善社会运行规则，另一方面，还要逐步在全社会建立起对全体公民的信用评价体系，把交通、医疗、就业、养老、购房等社会生活的方方面面都纳入这个信用评价体系，并将违规者排除在这个体系之外，让人们对违反规则和不守信用望而生畏，从源头上清除违规者生存的土壤。歪解“规则”，是一种混账逻辑，只会导致管理混乱。城市的有序运转，离不开公正公平的管理规则，故而，职能部门要制定和遵守公正公平的管理规则，让城市更文明、更和谐、更人文、更美好。

（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）