解析权力制约的含义及其实现形式
霍宪森
权力制约作为国家的一种管理方式，是任何国家和社会管理系统中都经常遇到的一个重要问题，也是直接关系到国家政治改革方向和国家能否健康发展的一个关键环节。所以，认真研究，深入思考和正确认识权力制约的一些基本理论问题，对于我们稳步推进法治国家建设，不断提高治国理政的能力和水平，以及稳步推进中国特色社会主义政治制度的自我完善和发展，都具有着十分重大的现实意义和深远的历史意义。现就权力制约的含义及其实现形式问题，谈点个人看法，与大家共同商榷和思考。
一
这里所说的权力制约，其含义就是指分权制约和分权制衡。它是以分权为基础和前提，以权力约束权力为主要形式，以维护和实现自身利益为目的，在权力经过分解后交由不同的权力主体来行使，从而在不同的权力主体之间形成一种彼此相互约束，牵制，均衡状态关系的，那样一种以权力制约权力的分权制约形式和权力结构方式。
根据人类社会历史发展过程中政治管理经验和和政治权力运作规律，我们知道，任何一个相对独立的社会管理系统内部的科学的公共权力结构体系，都应主要是由其内部的权力所有权和权力使用权两个不同层次政治权力和同一层次内部的政治决策权力、政治执行权力、政治监督权力等三种不同类型政治权力所组成的一个完整的权力有机统一体。所以，权力制约的实现形式，应该是包括在上下两个不同层级所有权与使用权两种不同权力之间的纵向分权制约形式，和在同一层级内部的政治决策权、政治执行权、政治监督权三种不同权力之间的横向分权制约形式两个方面和两种不同基本类型的形式。这也是权力制约的一个比较全面和科学的实现形式，
二
从人类社会发展的历史进程来看，世界上凡是实行人治的封建专制统治的国家和实行资产阶级法西斯专政的国家都是实际采取了上述前面那样一种在上下两个不同层级两种不同权力之间的纵向分权制约形式和权力制约方式。另外，原苏联、东欧等几个在国家和社会管理系统内部实行高度集权统治的传统社会主义国家，也都是实际采取了前面那样一种在上下两个不同层级的两种不同权力之间的纵向分权制约形式和权力制约方式。同时，世界上任何一个在政治体制上实行所谓“三权分立”和“分权制衡”的西方资本主义国家，特别是任何一个成熟的法治国家和市场经济体制及民主宪政体制国家在其国家政权和社会管理系统内部的权力制约形式上，都是实际采取了上述后面那样一种在同一层级内部的政治决策权、政治执行权、政治监督权三种不同权力之间的横向分权制约形式和权力制约方式。所以，从历史上看，在学术界和人们的习惯认识上，也是一般都根据上述两种权力制约方式的不同，把权力制约方式大体划分为了两种不同类型。即一般都把前者那种在上下两个不同层级之间的纵向权力制约，认作是一种实际具有人治和集权性质的分权制约形式的权力结构方式；同时，把后者那种在同一层级内部的政治决策权、政治执行权、政治监督权三种不同权力之间的横向权力制约，都认作是一种实际具有法治和真正分权性质的分权制衡形式的权力结构方式。所以，人们平时经常所说的那种西方资本主义法治国家的分权制衡形式和权力制约方式，实际主要是指那种在同一层级内部的政治决策权、政治执行权、政治监督权三种不同权力之间的横向分权制约形式和横向权力结构方式。
但是，根据人类社会历史发展过程中政治管理经验和和政治权力运作规律，我们还知道，在实际政治权力运作过程中，在所有权这个层次上其内部虽然也有着包括政治决策权、政治执行权、政治监督权等三种不同的横向权力，但为了确保使所有权的权力完整性，所以，在所有权这个级内部，这三种不同横向政治权力之间一般都是紧密相连，不能分开的。同时，在实际政治权力运作过程中，在使用权这个层级上其内部虽然也有包括政治决策权、政治执行权、政治监督权等三种不同的横向政治权力，但为了确保使该层级社会管理权力运行的高效运转，所以，这一层级内部的政治决策权和政治执行权这两种不同类型的横向政治权力之间，它们二者也都是紧密相连，无法分开的。所以，在实际运作中，一般都是将它们二者紧密融合为一体的。即使有时可以将二者从外在形式上分开，但从内容和本质上其政治执行权也总是要直接隶属于政治决策权的，二者也都是难以真正完全分开的。
所以，人们平时经常所说的那种法治国家内部国家政权体系中的所谓分权制衡形式的权力制约方式。实际上就是那样一种在使用权这个层次同一层级内部的政治决策权和政治监督权两种不同政治权力之间的横向分权制约形式的横向权力结构方式。
基于上述分析，我们可以得出一个规律性的认识和结论，这就是，任何一个科学的相对独立的法治国家社会管理系统和国家政权系统内部的权力制约形式都应是一种横向的分权制约形式；同时，任何一个科学的法治国家内部的横向分权制约形式，又都主要是由那洋一种在使用权层级的同一层级内部政治决策权和政治监督权两种不同政治权力之间，所形成的以权力约束权力的横向权力制约方式和权力结构形式。
因此，从这个意义上来说，那种由西方政治家和思想家所主张的，被现代西方资本主义民主和法治国家所奉行的，并且确实对其国家公共权力特别是对其国家最高政治决策权力能够进行有效监督和制约的，长期以来对西方资本主义国家的发展和西方资本主义民主法治建设确实起到了积极作用，因而被许多人都认可、肯定和称赞是民主和法治保证的那种所谓分权制衡形式的权力制约体制形式，也就应该是指那样一种横向分权制约形式，而那种横向分权制约形式，实际上就是那样一种在使用权这个层次同一层级内部的政治决策权和政治监督权两种不同政治权力之间所形成的横向权力制约形式和权力结构方式。
所以，在西方国家内部所实行的无论是作为总统制国家内部的那样一种所谓由立法、行政、司法三个常设机构“三权分立”的分权制衡结构形式，还是作为议会制或君主立宪制国家内部那样一种的所谓由立法、行政两个常设机构“两权分立”的分权制衡结构形式、还是作为两党制或多党制国家内部的那种所谓“分权制衡”的权力制约形式，其本质和实际上都应该仍然是那样一种以国家和社会管理系统内部各个不同层级上的常设最高政治决策权(简称决策权)和常设最高政治监督权(简称监督权)两权并立横向分权制约性质的政治权力结构形式。所以，这种在不同层级上的常设最高政治决策权(简称决策权)和常设最高政治监督权(简称监督权)两权并立横向分权制约形式，才是他们那种所谓三权分立和分权制衡形式的内在的本质要求的东西，因而这也才是值得我们需要学习借鉴的地方和有益的经验做法。而他们西方各个国家的那些所有具体的特殊实现形式，都是根据西方各国资本主义国家的性质及其各自国情所采取的一些具有特殊性质的形式。因而对他们那些特殊性形式的东西，只能是使其作为资本主义各国的专利，对这种专利资本主义国家可以用，但是，作为社会主义国家是绝对不能用的，是绝对不能简单地照抄照搬西方资本主义各国的那些特殊模式的。
三
当前，在实行市场经济体制和民主政治体制以及依法治国、建设社会主义法治国家的历史条件下，我们当代中国应该探索建立和采取一种什么样的横向分权制约结构形式，才是能够真正适合当代中国新形势新任务内在要求的，那样一种科学的同时又真正具有中国特色的社会主义现代化国家的的社会主义的横向分权制约体制形式呢？这是当前摆在我国面前，需要人们认真思考，深入探讨并亟需得到真正解决的一个重大政治理论问题,同时也是直接关系到我国政治改革能否真正尽快实现实质性突破性进展的一个重大政治现实问题。
我认为，根据上述分析中所揭示出的关于法治国家和社会管理体系中政治权力之间实行科学横向分权制约形式的一般分权形式结构规律，即：任何一个相对独立的法治社会国家政权系统内部公共权力结构体系中的科学的横向分权制约形式，都应主要是由其在使用权层次同一层级内部最高政治决策权和最高政治监督权这两种不同政治权力之间所形成的那样一种以权力约束权力的分权制约形式一般规律的内在要求。
同时，结合当代中国国家和社会的政治国情，即 探索建立中国特色的分权制约体制形式必须要正确处理好以下四个关系的政治原则，其中包括：一是要正确处理好其与坚持和完善人民代表大会制度之间的关系，必须使它们之间实现有机结合与统一起来；二是 要正确处理好其与坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度之间的关系，必须使它们之间实现有机结合与统一起来，；三是要正确处理好其与坚持依法治国、建设社会主义法治国家之间的关系，必须使它们之间实现有机结合与统一起来；四是要正确处理好其与坚持在学习借鉴中推进社会主义政治制度的自我完善和发展之间的关系，必须使它们之间实现有机结合与统一起来等四个政治原则和现实国情的内在要求。
对怎样探索建立科学的真正具有中国特色的社会主义的横向分权制约体制形式，我们可以初步提出以下三个方面的基本思路和三种不同类型的具体实现形式，供我国各级党政领导同志和专门从事党建理论及政治改革理论研究的专家学者共同研究探讨。
一是在各级党组织系统内部横向分权制约形式的建立上，从现行党的领导体制状况和便于实现党内体制形式的转轨变型和平稳过渡出发，可以设想探索建立起一种在上一级党委和同级党的代表大会领导下的使各级党委和各级纪检委双方并列、相互独立，具有完全平等地位，并由各级党委和各级纪检委分别作为各级党组织系统内部常设最高政治决策机关和常设最高政治监督机关的，以党内常设政治决策权和常设政治监督权两权并立分权制约与合作为其本质特征的当代中国共产党组织系统内部的横向分权制约体制形式及其政治权力结构方式。
二是在各级国家政权系统内部的横向分权制约形式的建立上，从我们国家现行政治体制的基本状况和便于实现国家政权系统内部体制形式的转轨变型和平稳过渡出发，可以设想探索建立起一种在上一级党委和同级人民代表大会领导下的使各级党委和各级人大常委会及其所属人民监察委员会或国家监察委员会双方并列、相互独立、具有完全平等地位，并由各级党委和各级人大常委会及其所属人民监察委员会或国家监察委员会分别作为各级国家政权系统内部常设最高政治决策机关和常设最高政治监督机关的，以国家政权系统内部的常设最高政治决策权和常设最高政治监督权两权并立分权制约与合作为其本质特征的当代中国国家政权系统内部的横向分权制约体制形式及其政治权力结构方式。
三是在我国公有制企业事业单位和农村行政村一级基层单位内部的横向分权制约体制形式的建立上，从我们国家现行政治体制的基本状况和便于实现我国公有制基层单位内部体制形式的转轨变型和平稳过渡出发，可以设想探索建立立起一种在上一级党委和同级人民（职工或村民）代表大会领导下的，使基层单位党委（农村党支部）和基层单位内部人民（村务）监督委员会分别作为常设最高政治决策机关和常设最高政治监督机关的以基层单位内部的常设最高政治决策权（决策权）和常设最高政治监督权（监督权）两权并立分权制衡与合作为其本质特征的当代中国公有制基层单位内部的横向分权制约体制形式及其政治权力结构方式。
以上三种思路和三种不同的具体体制形式，各具特色，分别适用于不同领域，通过它们三者的有机结合与统一，从而构成当代中国特色的社会主义的横向分权制约体制形式的一个科学的基本框架结构体系。
2018.1.31
作者姓名：霍宪森
工作单位：山东省委党校省直分校
电子邮箱：[email protected]
附：主要参考资料
1.<我对中国特色民主政治体制建设路经选择的思考>，霍宪森，发表于2008年08月人民网中国共产党新闻网
2.《论建立中国特色的横向权力监督体制》，霍宪森， 发表于2003年12月4日人民网中国人大新闻网。
3.《民主政治建设关键是在创新民主监督机构和监督制度上下功夫》，霍宪森，发表于2005年9月26日光明网光明观察。
4.《中国政治体制改革的理论研究方法要尽快从书斋走向现实一对当代中国政治学理论研究方法转型问题的思考》，霍宪森，发表于2005年1月光明观察。
5.《党委立宪与当代中国政治体制的改革》，霍宪森，发表于2005年2月光明网。
6.《论创立中国特色的两权分立的公共权力结构形式》，霍宪森，发表于光明网和中国选举与治理网。
7.《建立村务监督委员会创新村级民主治理机制》，浙江武义县委县政府，村民自治网。
8.《当代中国政治监督体制研究》，莫吉武著，中国社会科学出版社2002年10月版。
9.《论党的领导方式和执政方式》，高新民、农华西著，广西人民社2003年3月版。
9..《西方国家权力制约论》，叶皓著，中国社会科学出版社2004年10月版
10.《当代中国政治体制改革的理论与实践》，王乐夫等著，中山大学出版社2002
11《我对党政职能分开改革问题的思考》，霍宪森，发表于《经济管理文摘》2006年18期
12.《论中国特色的民主监督》，霍宪森，发于06年2月中国学术论坛。
13.《我的政治改革观》，霍宪森，发表于2005年2月光明网光明观察学术观点
13.《我的政治改革观》，霍宪森，发表于2005年2月光明网光明观察学术观点