对国家政权建设理论创新问题的思考
霍宪森
随着我国社会主义市场经济体制的建立和经济建设的不断深入发展，与之相适应，我国社会主义政治体制改革和社会主义现代化政治建设的攻坚任务也逐步提上各级领导的议事日程。要想完成我国政治体制改革和社会主义现代化政治建设的攻坚任务，必须进行国家政权建设理论的创新。怎样对传统国家政权建设理论进行创新，并使其能够在继承和发展中与时俱进呢？我认为，当前关键是要使人们首先从以下几个重大政治学基本理论问题上，进一步统一思想，提高认识。现就这个问题谈点个人看法，与大家共同商榷。
一、关于对国家政治权力内容的科学认识问题。
这里所说的国家权力，是指由国家权力主体所掌握和行使的对某个特定国家和社会内部公共事务进行直接管理的那样一种国家和社会公共政治权力。在这个方面人们的认识是一致的，也是正确的。但在对国家政治权力所包含的具体内容的认识上，按照传统政治学特别是西方政治学理论，人们一般都是认为，它所包括的内容，就主要是指象西方国家内部那样的其中包括国家立法权、国家行政权、国家司法权等在内三个方面的国家权力。所以，作为国家权力的形式，也就是指包括上述那些内容在内的具体实现形式。我认为，这种认识虽然有一定道理，但却也存在着明显的片面性和狭隘性，因而并不十分科学。根据人类社会政治文明建设的历史经验，我们知道，在人类社会中，任何一种国家权力，都是由其纵向上的国家所有权和使用权，以及横向上的国家政治决策权、政治执行权和政治监督权等在内的那几种具有不同层次、不同性质和不同职能的国家权力相结合所组成的一个完整的有机统一体。因此，作为任何一个国家权力的完整的内容和形式，也都应该是上述那种包括纵向上的国家权力所有权和国家权力使用权上下两个不同层次、以及横向上的国家政治决策权、国家政治执行权、国家政治监督权等三个方面政治权力在内的那几种具有不同层次、不同性质和不同职能的国家权力相结合所组成的一个完整的有机统一体。所以，传统政治学理论中那种将国家权力的内容和形式，只是局限于认为应该包括国家立法权、国家行政权、国家司法权等在内的那几种具有不同职能的国家权力及其权力主体机构的认识，已经是很不符合实际和不合时宜的，因而也是一种非常片面和不科学的理论认识了。
二、关于对国家最高权力的科学认识问题。
在对国家最高权力的认识上，由于受传统政治学特别是西方政治学理论的形响，人们都一直认为并且至今还仍然认为国家最高权力就是国家立法权，最高国家权力机关就是国家立法机关。这种认识如果从人类社会发展的历史角度上看，虽然有着一定道理，但却并不科学。如上所述，根据人类社会政治文明建设的历史经验，我们知道，在人类社会中，任何一种国家权力，都是由其纵向上的国家权力所有权和国家权力使用权上下两个层次，以及横向上的国家政治决策权、国家政治执行权、国家政治监督权等三个方面政治权力在内的那几种具有不同层次、不同性质和不同职能的国家权力相结合所组成的一个完整的有机统一体的。如果我们对这个统一体中几种权力及其主体机构之间的结构关系，再进一步作细心剖析的话，那么，我们就会从中发现这样一个规律和得出这样一个科学认识。这就是，任何一个完整的国家权力结构体系，都可以从以下两个方面进行分析。一是从纵向结构上看，任何一个国家权力结构都是由其国家权力所有权和国家权力使用权两个具有不同层次和不同性质的权力内容所组成的一个有机统一体。二是从横向结构上看，任何一个国家权力结构都是由其国家政治决策权、国家政治执行权、国家政治监督权这三个各自具有不同职能的权力内容所组成的一个有机统一体。同时，这里所说的国家最高权力就应该是指那样一种能够包括全部国家权力在内的国家权力。所以，由于从现实社会政治生活的实际来看，应该作为国家最高权力的就应该是那种国家权力所有权及其那种国家权力所有权主体机关。因为，只有这种国家权力所有权和国家权力所有权机关，才是能够真正将包括国家立法、行政、司法等一切国家公共事务在内的最高政治决策权、最高政治执行权、最高政治监督权等方面权力内容在内的全部国家权力都统括起来的那样一种国家最高权力和国家最高权力机关。所以，只有这种国家权力和国家权力机关，才应该在国家权力结构体系中作为真正的最高国家权力和作为最高国家权力机关。
三、关于对国家权力所有权主要特征的科学认识问题。
如上所说，最高国家权力就应是国家权力所有权。那么，作为国家权力所有权应该具有哪些基本特征和主要特点呢？根据人类社会政治文明建设的历史经验，我认为，作为最高国家权力的国家权力所有权，应该主要具有以下四个方面的基本特征和特点。
一是人民性和阶级性。这里所说的人民性就是阶级性，这里所说的阶级性就是人民性。因为任何一个阶级社会中的人民，都是实际具有明显阶级性的人民。同时，任何一个阶级社会中的统治阶级，都是自称为人民的那个阶级或社会群体。这里所说国家权力所有权所具有的人民性和阶级性，是指任何一个国家权力的所有权，都是由那个国家和社会内部在某个特定历史阶段上被称之为人民的那一个阶级或社会群体所直接掌握控制和行使的。例如：在原始社会中，该范围内的公共权力所有权就是由全体氏族成员直接掌握和行使的；在封建专制社会中，该范围内的国家权力所有权就是由直接代表封建统治阶级成员集体利益的那个君主或皇帝个人直接掌握和行使的；在资本主义社会中，该范围内的国家权力所有权就是由直接代表资产阶级成员集体利益的那两个被称之为议会机关和总统机关的国家权力机关分别掌握和行使的；在社会主义社会中，该范围内的国家权力所有权就是由直接代表工人阶级和劳动人民集体利益的那个被称之为苏维埃人民代表大会或全国人民代表大会和地方各级人民代表大会机关的国家权力机关直接掌握和行使的。
二是所有权的完整性和不可分割性。这里所说的所有权的完整性和不可分割性。是指从马克思历史唯物主义所坚持的人民主权的原则出发，必须坚持国家一切权力属于人民的观点，而不能容许其他任何人来和人民分割国家权力所有权。在这方面，作为人民主权理论倡导者的近代法国政治思想家卢梭曾有过明确表述。他说，人民的主权是全体社会公共意志的体现，而公共意志是一个整体，主体各个部分的权利都只是丛属于主权的，所以，主权一旦被分割，就不成其为公共意志，主权也就丧失了。无产阶级革命导师列宁对此也有明确表述。他在充分肯定资产阶级议会制是一种巨大的进步的同时，也大量揭露了资产阶级议会制的虚伪性。他说，“摆脱议会制的出路，当然不在于废除代议机构，而在于把代议机构由清谈馆变为工作机构”，如何把代议机构变为真正代表民意的工作机构呢?列宁说，要使人民代表机构确实有力量和权力。它“应当掌握全部权力，即完整的、统一的和不可分割的权力”应当真正体现人民专制。（见列宁全集第九卷人民出版社1959年版181页）。我国现行宪法对此也有明确规定，宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会 。”
三是所有权主体实现形式上的专职性和确定性。这里所说的所有权主体实现形式上的专职性和确定性，是指为了确保国家权力所有权的真正实施和维护好国家权力所有者权益，在各级国家权力结构体系中，必须专门配置那样一个具体的明确的用来统一承担集中行使国家权力所有权职能的国家权力所有权主体机构。否则，国家权力所有权就难以得到真正实施，国家权力所有权权益就难免会受到不应有的严重侵害和侵蚀。正因如此，列宁才认为西方资本主义国家那种所谓具有人民性的议会制政体，其实际上是一种具有清谈馆性质的虚伪的骗人的政体，而不是一个能够用来作为真正代表民意的工作机构的政体。因而它也不应该是一个人类社会历史上最理想和最先进的政体。同时，正是由于社会主义国家都普遍在各级国家权力结构体系中，专门配置起了那样一个以各级人民代表大会机构为实体的具体的明确的统一承担和集中行使国家权力所有权职能的国家权力所有权主体机构，所以，列宁才认为社会主义国家政权结构形式，应该是那样一个能够真正体现人民主权原则，能够真正作为代表民意的工作机构，能够真正确保与那种所谓人民专制和人民民主专政的国体相适应的人类社会历史上迄今为止最先进和最进步的政体。
四是不经法定授权不可代表性。这里所说的国家权力所有权的不经法定授权的不可代表性，是指作为一种国家权力所有权的实施，一般都应该是由作为国家权力的所有者直接掌握和行使的。但在一定条件下，也可以由所有权主体通过一定法定程序直接授权予他们的代表机构，并使其直接作为他们所应充当的那个国家权力所有权主体机构，来直接代表他们统一掌握和集中行使本应由他们所有的那些国家权力所有权。但是无论何人或机构，凡是未经国家权力所有权主体通过严格法定程序对其直接授权的，都使其一律不得成为具有法定代表性的国家权力所有权机构，使其不得具有国家权力所有者权益。
四、关于对国家权力使用权主要特征的科学认识问题。
如上所述，任何一种国家权力都是由国家权力所有权和国家权力使用权两个不同层次的权力结合而成的有机统一体。那么，作为国家权力使用权应该具有哪些基本特征和特点呢？根据人类社会发展的历史经验，我认为，它应该具有以下三个方面的主要特点。
一是国家权力使用权的从属性。这里所说国家权力使用权的从属性，是指由于任何一种国家权力使用权的形成和产生，都是以国家权力所有权和国家权力使用权两权分离为其基本前提的，所以任何一种国家权力使用权，都是与国家权力所有权紧密相连，并使其直接从属于某个特定国家权力所有权及其所有权主体机构的。因此，它本身所具有的阶级性质，也必然都是由与其有着直接隶属关系的那个特定国家权力所有权及其所有权主体机构本身所具有的特定阶级性质所决定的。同时，由它本身所直接掌握和行使的那部分国家权力使用权的多少和权力大小，也必然都是由与其有着直接隶属关系的那个特定国家权力所有权及其所有权主体机构本身对其所授权的实际授权范围大小和授权程度的高低所决定的。
二是使用权的非全部性和各个部分之间的相互独立性。这里所说国家权力使用权的非全部性，是指由于任何一种国家权力使用权的形成和产生，都是以国家权力所有权和国家权力使用权两权分离为其基本前提的，所以，除了在需由作为国家权力所有权主体机构直接作为国家权力使用权主体机构，从而确保使它们二者之间真正能够融为一体的特殊情况之外，一般情况下，作为国家权力所有权主体在对其国家权力使用权主体的具体授权方式选择上，比较科学的做法，就是都不会将其自身所有的全部权力整体的、统一的集中授权委托于某一个特定的国家权力使用权主体机构来独自整体的、统一的集中掌握和行使的。因为，这样就会既不利于确保使国家权力所有权与国家权力使用权及其权力机构二者之间能够切实实现真正的两权分开和两权分离，同时，也不利于确保使国家权力所有权权益免受国家权力使用权权益的不应有的侵蚀和侵害。正因如此，在一般情况下，作为国家权力所有权主体在对其国家权力使用权主体的具体授权方式选择上，比较科学的做法，就是一般都会由国家权力所有权主体将其自身所有的全部权力部分的、分散的分别授权委托于某两个或几个特定的国家权力使用权主体机构来部分的、各自独立的分别掌握和行使的。因为，只有这样才既有利于确保使国家权力所有权与国家权力使用权及其权力机构二者之间能够切实实现真正的两权分开和两权分离，同时，也有利于确保使国家权力所有权权益免受国家权力使用权权益的不应有的侵蚀和侵害。
这里所说各个使用权部分之间的相互独立性，是指在一般情况下，作为国家权力所有权主体在对其国家权力使用权主体的具体授权方式选择上，一般都会比较科学的由国家权力所有权主体将其自身所有的全部权力大体划分为几个部分、并将几个部分分别授权委托于某两个或几个特定的国家权力使用权主体机构来各自独立的分别掌握和行使，并一般不会使它们相互之间有着直接隶属关系。这样就使其所直接授权的那两个或几个特定的国家权力使用权主体机构彼此之间，都能各自相互独立的分别按照所有权主体对它们各自的既定授权范围和授权程度，去独立负责地分别行使各自所直接掌握的那一部分法定国家权力。只有这样，才能既有利于确保使国家权力所有权与国家权力使用权及其权力机构二者之间切实实现真正的两权分开和两权分离，同时，又能有利于确保使国家权力所有权权益免受国家权力使用权主体机构的不应有的侵蚀。
三是使用权主体机构及其权力边界的法定性。这里所说的国家权力使用权主体机构及其权力边界的法定性，是指作为国家权力所有权主体在对其国家权力使用权主体的具体授权方式选择上，至于应该将其自身所有的全部权力具体划分为几个具体组成部分，同时，除了必须首先相应设置一个合适的国家权力所有权主体机构之外，还应该相应具体设置几个国家权力使用权主体机构，以及几个使用权主体机构各自应该具体直接掌握和行使哪一部分国家权力，它们相互之间的权力边界如何科学划分和确定，它们相互之间关系在实际权力运行中如何协调，如何使它们相互之间既能相互合作，同时又能形成良性的相互分权制约和制衡，都需要通过国家立法给以具体规定，作出明确说明，提出具体的要求。从而使人们在权力运行中都能做到有法可依，有章可循。只有这样，也才能确保从根本上理顺国家权力所有权和国家权力使用权及其主体机构之间的关系，以及理顺几个各自具有不同职能的国家权力使用权及其权力主体机构之间的关系，从而确保在它们之间建立并始终保持一种良好的国家权力运行秩序，进而确保真正实现使各级领导干部都能依法执政、依法行政、依法司法、依法办事、依法治国的目的。
五、关于对分权制衡结构形式的科学认识问题。
分权制衡权力结构是西方资本主义国家的一种国家政权结构原则和结构形式。由于这种结构形式对促进资本主义民主政治的发展曾经并且至今一直发挥着重要作用，所以，人们都一般倾向于认为，作为社会主义国家政治体制改革的方向和目标，也应该是努力探索建立一种中国特色的社会主义的分权制衡政治体制。
要探索建立中国特色的分权制衡政治体制，首先就需要搞清楚什么是分权制衡结构形式，究竟应该是谁和谁之间的分权，谁和谁之间的制衡，究竟应该是怎样的分权制衡，什么是真正科学的分权制衡。根据人类社会政治文明建设的历史经验，我们知道：在人类社会特别是现代民主社会中，任何一个科学的完整的国家权力结构体系，都应该是要由纵向上的国家权力所有权与国家权力使用权两个层次，和以横向上的国家政治决策权、国家政治执行权和国家政治监督权三个方面政治权力所组成的一个有机统一体。因此，我认为，人们通常所说的分权制衡，比较科学的理解，就应该是指上述主要包括以纵向上的国家权力所有权与国家权力使用权，和以横向上的国家政治决策权、国家政治执行权和国家政治监督权为其基本内容的那样一种几个不同层次、不同性质和不同职能国家权力之间的国家权力组织形式和分权制约和制衡的政治权力结构方式。所以，要想探索和创造建立中国特色的社会主义分权制衡政治体制，就必须集中思考并致力解决好以下两个方面的问题。一个是如何在纵向上使国家权力所有权与国家权力使用权之间真正实现分权制约和制衡的问题；一个是如何在横向上使国家政治决策权、国家政治执行权和国家政治监督权之间真正实现其分权制约和制衡的问题。前者体现为作为国家权力所有权主体机构的人民代表大会和作为国家权力使用权主体机构的党委和政府之间的纵向分权制衡，后者体现于党委和政府内部各个不同国家权力使用权主体机构之间的横向分权制衡。所以，要想探索和创造建立中国特色的社会主义分权制衡政治体制，关键就是要从当代中国的实际情况出发，努力在探索建立上述两个不同方面的分权制衡结构形式上多想办法，多用气力，多下功夫。
例如：我们要想在党组织系统内部包括各级党的代表大会、各级党委会、各级纪检委这三个权力机构之间建立一种科学的分权制衡体制，那么，首先就要分析确定它们三者谁应作为党内权力结构体系中的所有权主体机构，谁应作为其中的使用权主体机构，然后再分析确定作为所有权主体机构应该使其直接掌握和行使哪些权力，其它两个作为使用权主体机构的机构，各自应该分别直接掌握和行使其中哪一部分具体使用权。
再如：我们要想在国家政权系统内部包括各级人民代表大会、各级党委会、各级政府、各级人大常委会这四个权力机构之间理顺关系，并建立起一种科学的分权制衡体制，那么，首先就要分析确定它们四者谁应作为国家权力结构体系中的所有权主体机构，谁应作为其中的使用权主体机构，然后再分析确定作为所有权主体机构应该使其直接掌握和行使哪些所有权，其它三个作为使用权主体机构的机构，应使它们各自分别直接掌握和行使其中哪一部分具体使用权。
还如：我们要想在基层村级单位内部包括村民代表大会、村党支部、村委会、村务监督委员会这四个权力机构之间理顺关系，并建立起一种科学的分权制衡体制，那么，首先就要分析确定它们四者谁应作为基层村级单位权力结构体系中的所有权主体机构，谁应作为其中的使用权主体机构，然后再分析确定作为所有权主体机构应该使其直接掌握和行使哪些所有权，其它三个作为使用权主体机构的机构，应使它们各自分别直接掌握和行使其中哪一部分具体使用权。通过这样逐层进行研究和分析，就能很好地逐步理顺它们几者之间的权力授受关系，从而逐步探索建立起它们之间的科学的中国特色的社会主义分权制衡政治体制形式。
六、关于对国家政体不同类型划分的科学标准的正确认识问题。
传统政治学在对国家政体不同类型划分的标准上，一般都是根据最高执政者的人数的多少和根据最高执政者的产生方式这两个方面的不同，将国家政体大体划分为君主（专制）政体、贵族政体、民主（共和）政体三种基本类型。通过上述分析，我认为，在对国家政体不同类型划分的标准上，如果能够改用根据国家权力所有权主体对其国家权力使用权主体的具体授权方式的不同，来相应划分不同类型的国家政体，可能会使其划分标准更加趋于科学和更加符合现代社会的实际。因此，我认为，在现代社会，不必再根据国家所有权主体人数的多少的不同，将国家政体大体划分为君主（专制）政体、贵族政体，民主（共和）政体三种不同的基本类型。而是应该根据现代社会所面临的新形势新任务的内在要求，主要根据国家权力所有权主体对其国家权力使用权主体的直接授权方式的不同，将国家政体大体划分为人治（集权）政体、法治（民主）政体两种不同的基本类型。这里所说的人治（集权）政体，就是指在国家权力所有权主体对其国家权力使用权主体的直接授权方式上，所实际采取一种将其自身横向上的包括国家政治决策权、国家政治执行权和国家政治监督权三个方面政治权力在内的所有的全部政治权力集中授权委托于某一个特定的国家权力使用权主体机构来独自整体的、统一的集中掌握和行使的那样一种具体授权方式，从而导致使那一个特定的国家权力使用权主体机构在其具体执政方式及其权力运行方式上，实际采取了一种高度集权和人治执政方式的政体形式。
这里所说的法治（分权）政体，就是指在国家权力所有权主体对其国家权力使用权主体的直接授权方式选择上，所实际采取一种将其自身横向上的包括国家政治决策权、国家政治执行权和国家政治监督权三个方面政治权力在内的所有的全部政治权力，由国家权力所有权主体将其大体划分为几个部分、并将几个部分分别授权委托于某两个或几个特定的国家权力使用权主体机构来各自独立的分别掌握和行使的那样一种具体授权方式，从而导致使那几个具有不同职能的特定的国家权力使用权主体机构在其具体执政方式及其权力运行方式上，实际采取了那样一种法治的和民主的执政方式的政体形式。2018.2月
作者姓名：霍宪森 作者单位：中共山东省委党校省直分校 电子邮箱：[email protected]
附：主要参考资料
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