——中央调剂金的过渡期不应超过2020年

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授

（中国养老金融50人论坛核心成员）

2018年4月27日，人社部举行2018年第一季度新闻发布会介绍，截至3月底，北京、山西、上海等12个省（区、市）政府与社保基金理事会签署委托投资合同，合同总金额4750亿元，其中3066.5亿元资金已经到账并开始投资。事实上，2017年底我国企业职工基本养老保险累计结余4.12万亿元，试设想：如果实现基本养老保险全国统筹，将这4.12万亿元全部纳入全国社会保障基金理事会统一托管，这将是怎样的一种局面？

实际上，我们将有限的基本养老保险基金分散存放在全国2000多个统筹单位，这种“地方割据”的局面，不仅使得养老金结余无法在全国范围内发挥互助共济、余缺调剂的作用，而且大幅增加了养老金的行政管理成本，从县市到省级政府的基金归集成本高、难度大，制度漏损多，再加上基本养老保险基金结余是本地重要的金融资源之一，基金结余大省的委托投资意愿并不强。比方，截止2016年底，广东省职工基本养老保险结余高达7000多亿元，是全国结余最多的省，但它仅有1000亿元的委托投资；此外，江苏、北京、浙江三省基金结余均超过了3000亿元，是全国结余第二多的省份，但江浙两省委托投资的意愿并不强。其中原因不言自明。

与其归集困难重重，不如全国统收统支。因此，解决问题的唯一办法，便是尽快实现基本养老保险基金全国统筹（即全国统收统支），尽量缩短中央调剂金制度的过渡期，结束地方割据，打破地方封锁，真正实现全国“大一统”的基本养老保险制度。

2018年3月20日，十三届全国人大一次会议闭幕后，国务院总理李克强会见中外记者并回答记者提出的问题。李克强总理指出：今年将实施养老金基金调剂制度，中央收取3%统筹调剂，以后还会有所提高，以弥补有些省养老金可能会发生的不足。这是官方首次正式披露职工基本养老保险基金中央调剂金制度开启的时间和上缴比例，但在具体实施时点、上缴基数、上缴单位、调剂金托管单位等问题上，仍没有明确答案，本文将就此展开分析和讨论。

（一）关于中央调剂金制度的基本构成要素

十九大报告明确提出：要尽快实现基本养老保险全国统筹。从人社部工作安排与公开表态来看，“2018年迈出第一步，先实行基本养老保险基金中央调剂制度”，也就是说，中央调剂金制度有望从2018年1月1日开始实施，从操作流程及时间节奏上来讲，地方政府先征收职工基本养老保险费入库，然后按比例上缴中央调剂金，“先征后缴”可能需要三个月的时滞，为了进一步核实各地调剂金上缴基数，有效降低操作成本，笔者建议，各地或可按季度上缴中央调剂金，以便减少工作量，提高精准度。

关于中央调剂金上缴单位的问题。虽然职工基本养老保险名义上实现了省级统筹，但全国仍有2000多个统筹单位。中央调剂金上缴单位这一角色，由谁来承担？是由各省级人民政府，还是由各统筹单位？很显然，为了进一步做实省级统筹（全省统收统支），我们应该确定各省级人民政府是中央调剂金的唯一上缴单位。也就是说，省级人民政府必须负责全省各统筹单位集中上缴中央调剂金事宜。

现行省级调剂金上缴与即将开启的中央调剂金上缴，二者如何协同？如何精算？这需要进一步理顺关系。实际上，最简单、最有效的解决办法，就是效仿广东省。广东省人民政府决定“自2017年7月1日起，全省企业职工基本养老保险基金实行省级统收统支，由省级统筹管理，在全省范围内统一调度和使用，实行统一核算、分级存放、等比调拨。”这是真正意义上的“省级统筹”，即全省统收统支。

为此，笔者建议，中央应该拿出一个强制统一时间表：各省最迟必须在2018年底真正实现职工基本养老保险基金全省统收统支，这既是全国统筹（全国统收统支）的关键一步，也是建立中央调剂金过渡模式的重要一环。事实上，实现真正意义上的省级统筹，已经没有任何商量的余地，这一工作再也不可能无限期的拖延下去了。全省统收统支能够很好地解决职工基本养老保险基金省内统一调剂，以及中央调剂金全省统一上缴，这样，也就不再需要各个统筹单位继续向省政府上缴省级调剂金了。

关于中央调剂金上缴基数的问题。笔者建议，中央调剂金上缴基数应该分为两个部分：一是截止到某一个时点，各省职工基本养老保险基金的累计“存量”；二是从某一年开始，基金收入的当年“增量”。比方，可以设定截止2017年底各省职工基本养老保险基金的累计结余，作为基金存量，按3%一次性上缴中央调剂金；从2018年开始，对各省当年职工基本养老保险缴费总额（不含地方财政补贴），按3%的比例分季度上缴中央调剂金。这样，更有利于提高职工基本养老保险中央调剂金在省际之间的“均贫富”及“互助共济”功能。

关于中央调剂金管理单位的问题。笔者建议，由全国社会保障基金理事会来统一管理中央调剂金。理由很简单：全国社会保障基金理事会实际上已掌管了各类公共养老金，比方，中央财政预算拨款部分，国有资产划转部分，个人账户做实试点中央直拨部分，广东、山东等省的职工基本养老保险基金委托部分，再加上国务院机构改革已将全国社会保障基金理事会划归财政部直管，因此，由全国社会保障基金理事会统一托管中央调剂金，更有利于公共养老金的统一调配及收支便利，更何况，未来职工基本养老保险基金全国统收统支，也应该是交由全国社会保障基金理事会统一打理。

（二）尽量缩短中央调剂金这一过渡模式的过渡期，防止制度套利

十九大报告明确提出，要尽快实现基本养老保险全国统筹，是指要实现职工基本养老保险基金的全国统收统支，但由于我国职工基本养老保险省级统筹，还只是名义上的，大多数省份并未真正实现全省统收统支，因此，现在尚无法实现基本养老保险全国统筹一步到位，我们被迫采用了中央调剂金这一过渡模式，但这一过渡模式的过渡期不能太长，笔者建议以2020年为最后期限，这一主张有两个重要理由：其一，2020年我们要在中国全面建成小康社会，为此，这一过渡模式的过渡期不能超过2020年底；其二，如果中央调剂金过渡模式的过渡期越长，则可能导致地方政府的制度套利与博弈行为。从地方本位和地方保护来讲，为了让本地企业少缴费（比方，浙江和广东早已将企业缴费从全国标准20%降至14%），也为了节省本地财政对职工基本养老保险的补贴，地方政府可能会想方设法优先花掉基金结余，最终将较少的基金结余移交给中央统收统支。这是一个风险很大的制度套利行为。

为了防止地方政府的制度套利行为发生，唯一可行的办法，就是要尽可能缩短中央调剂金这一过渡模式的过渡期，尽早实现职工基本养老保险基金的全国统收统支，这一过渡模式的最后截止期，完全可以确定在2020年底之前，这与全面建成小康社会的国家战略部署是一致的。

（三）在中央调剂金模式过渡期哪些配套改革必须加速？

在实现基本养老保险全国统筹的过渡期，也就是在实行中央调剂金制度的两三年时间里，我们必须抓住机遇，加大职工基本养老保险全国统筹的配套制度改革力度，笔者建议，至少要加速完成以下几项改革任务：

（1）笔者建议，2018年底前，所有省份必须实现职工基本养老保险全省统收统支，为2020年底前将中央调剂金模式切换为“全国统收统支”做好充分的制度准备。

（2）2018年一次性全面划转国有资本充实社保基金。这是国务院已经作出重大部署的一项工作任务，必须不折不扣地完成。按经营性国有资本存量估算，应有三、五万亿资产划归全国社保基金名下，这将极大地弥补“视同缴费”的历史转制成本，进而提升职工基本养老保险基金的支付能力和平衡能力。

（3）笔者建议，2020年前将男女退休年龄统一至60岁。理由很简单：截止2016年底，我国基本养老保险参保人数为8.87亿人，其中，仅有5000万城镇女职工依然执行50岁或55岁的退休年龄标准，而其他8亿多参保人（包括全部城乡居民）男女退休年龄均已统一至60岁，因此，将男女法定退休年龄统一至60岁，仅涉及5000多万女职工的利益，相比其他参保的8亿人，她们只是一个小众人群，更何况，这一改革不仅有利于制度公平，而且可以极大地减少劳动力资源的浪费，将5000多万过早退休、被家庭封闭的妇女解放出来，并将她们输送到社区服务及养老服务工作中去，一方面可以缓解“社区空虚”、养老服务短缺的尴尬，另一方面可降低养老金支付压力，减轻下一代人缴费负担，而且有利于延长妇女平均寿命。这是一举多得的社会改革举措。

（4）国务院已经部署的第一支柱养老金降费，应该与替代率下调同步进行。笔者建议，将职工基本养老保险雇主缴费率从现行20%一次性降至12%，雇员缴费率8%不变。理由有二：一是浙江和广东两省早已将雇主缴费率从20%降至14%；二是我国灵活就业人员的总缴费率大多执行20%的标准，将雇主缴费率降至12%后，再加职工缴费率8%，合计正好为20%，与灵活就业者执行同一标准，这也是国际惯例。

不过，大幅降低缴费率的同时，职工基本养老保险给付替代率也应从目前的66%降至50%左右。唯有如此，才能为最终实现职工基本养老保险基金全国统收统支留下回旋余地和制度空间。否则，在真正实现全国统收统支后，中央财政就很有可能扛不住“高缴费率、高替代率”的精算平衡。因此，第一支柱养老金必须回归“底线保障”、防止老年贫困的制度本源。这也是国际惯例。

此外，笔者十分赞同国内大多数学者关于修改《社会保险法》的建议，通过修法将“统账结合”的部分积累制改变为“统账合一”的现收现付制，事实上，我国现行的职工基本养老保险制度已自动演变为“统账合一”的现收现付制，如果重新做实个人账户，不仅代价巨大，而且操作起来万分艰难，更重要的是，实践证明：已没有必要做实个人账户。

（5）将第一支柱雇主降费的8个百分点平移至第二支柱作为企业年金或职业年金的雇主缴费，与此同时，建议将住房公积金、企业年金、职业年金三个制度进行整合，实行“三金合一”，“三金”合并后可取名为“强制公积金”，同时注销企业年金、职业年金、住房公积金三个制度。这样，既可保证“强制公积金”雇主缴费8%的最低标准，而且又能实质性地简化制度，做实第二支柱养老金，并能有效降低企业的社保缴费总负担。

（6）金融机构应大力开发第三支柱养老金产品，并引导家庭理财将资产配置重心转向养老储蓄与养老投资。通过做大做实国民第二、三支柱的养老金储备，既可以支撑公募基金快速扩容，也可以有效改变个人理财习惯及家庭资产的配置结构，进而让A股“去散户化”，并让养老金与公募基金成为中国资本市场的两大最重要的长期机构投资者。

（7）在完全实现职工基本养老保险基金全国统收统支后，为了提高制度的强制性与有效性，笔者建议，可考虑将地方社保费统一改为中央社保税，“费改税”也是国际惯例，它有利于提高缴费经办效率，降低行政管理成本，最重要的是，只要有劳动所得，就必须缴纳社保税，就不会存在社保断缴、漏缴或少缴的尴尬情形，这将极大地提升全民参保、全民覆盖的制度有效性和可持续性。3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，为降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，为纳税人提供服务便利，将省级和省级以下国税和地税机构合并，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。这是十分重要的组织机构准备，这将为社会保险“费改税”打下坚实的体制基础。