国家级贫困县举债修建大批“形象工程”“政绩工程”
巡视利剑刺破贫困县的“阔面子”
中国纪检监察报 作者： 记者 邹太平
靠两人手拉手才能环抱住的银杏古树，6株一字排开，挺立在县委、县政府大楼坪前；与大楼正门相对，空旷的广场上，8根图腾石柱屹立于中央，沿着中轴线依次分列成弧线状。广场四周，高楼林立……
图为尚未脱贫摘帽的国家级贫困县湖南省汝城县举债修建的爱莲广场，仅6株银杏树就花了285万元，8根图腾石柱花了120万元。与广场相对的是县委县政府的办公大楼。（资料图片）
很难想象，这幅图景是尚未脱贫摘帽的国家级贫困县湖南省汝城县。7月27日，从十一届湖南省委第三轮巡视反馈情况中看到，汝城县委存在的问题主要是：“党委领导作用弱化，基层党建工作虚化，政治生态不佳。脱贫攻坚工作不力，形象工程、政绩工程问题突出，部分民生问题长期得不到解决……”
2月至5月，湖南省委第四巡视组对郴州市及其下辖汝城县、桂东县开展了常规巡视。汝城为了所谓的政绩，罔顾作为国家级贫困县的实际，不认真落实党中央关于打赢脱贫攻坚战的重大决策部署，反而大规模举债修建大批“形象工程”“政绩工程”的问题，被逐一揭开。
国家级贫困县的“阔面子”
2月28日，春寒料峭。湖南省委第四巡视组进驻汝城县开展巡视。
巡视组同志乘坐的车辆从平汝高速下来，就行驶在了宽阔的汝城大道上。眼前的景象渐渐让巡视组成员咋舌：这路修得比大城市的还气派啊！汝城本身是山城，山上多树木，绿化带却种植有大量景观树，看规模造价不菲。
这是国家级贫困县？巡视组敏感地察觉到不对劲。当天傍晚，组长唐松成提议“出去转转”。这一转，彻底把大家“转”得目瞪口呆。
经过县委、县政府办公大楼前时，几个人的脚步同时停住了。几株巨大的银杏树挺立在前，高大漂亮、引人注目，树干直指云间。
这树直径有多大？大家试着合抱，两人却抱不住这棵树！回头看看对面“阔气”的广场……
这真是国家级贫困县？同一个问题在大家脑海再次浮现。
两天后，大量的群众举报再次回应了这种“疑问”。有人向巡视组反映：汝城县在落实中央扶贫政策上不到位、有偏差，大量资金用于县城修宽马路、修大广场、建豪华楼堂馆所……
而当巡视组的同志询问县政府的债务时，谁都说不清。
“还等什么？深入了解！”巡视组副组长李驰在省政府经济部门工作多年，眼前的情况可以说是“野猪撞上了猎人枪口”。
两天两晚通宵达旦，李驰和组员没走出过房间。当体力接近极限时，问题终于水落石出：汝城县委、县政府长期以来没有考虑可用财力的实际，盲目举债，致使2015年至2017年综合债务率分别为274%、285.74%、336%，逐年攀升，负债率在湖南省排名第一。2008年以来，该县修建广场公园11个、市政道路项目26个，违规修建办公楼10栋，几乎一半的钱都用在大搞城市开发和城市建设，而培植财源、促进产业发展方面还不到6%！仅修建爱莲广场，就花了4800余万元。
被长期忽视的民生
与政府高举债大搞形象工程形成强烈对比的是，一些基本民生问题，却在这个国家级贫困县长期得不到重视和解决。
本属公益性基础设施的汝城县自来水厂，在2002年被民营企业绝对控股收购。老百姓反映，2016年以来，自来水管网年久失修，爆管停水、喝“黄泥巴水”是常态。2016年春节期间停水3天，2017年春节期间停水2天，群众怨声载道。
而在实地走访中，巡视组还发现，汝城县城卢阳镇竟然还有两个自然村一些村民家中没有通电！当地群众25户67人仅靠山泉水发电和点煤油灯照明。
问题一个接一个被发现。今年3月，汝城县土桥镇黎明村部分村民联名向巡视组反映村干部在集体土地流转中谋取私利，侵害群众利益。
经交办给县纪委监委核实，因用“阴阳合同”搞暗箱操作、谋取私利，该村村委会主任被立案调查。4月18日，县里通知126户农户领钱，村组干部违规套取的4万余元全部清退。
巡视组发现，从事扶贫小额信贷工作的永富公司给予贷款的3家企业所实施的项目不符合扶贫产业要求，涉及扶贫贷款4037万元，占总投放额的42.5%。其中1937万元用于商贸物流园项目，实际为商业地产投资；200万元实际用于郴州市一家水泥厂股权投资；100万元用于幼儿园设施设备添置。
按照中央要求，扶贫资金一分一厘都要用到扶贫项目上去，扶到深度贫困的老百姓身上去。然而，汝城却没有把心思花在真正扶贫上，没有把资金投向产业扶贫、解决老百姓实际问题的“刀刃”上。
截至2017年底，易地扶贫搬迁账户沉淀资金占应拨付资金的68.7%，资金使用拨付进度缓慢；2017年11月底仅完成贫困村改厕515户，为年度计划数的34.59%。
“这说明扶贫导向出了问题，没有结合‘国家级贫困县’这个最大实际。”唐松成介绍，为早日完成脱贫任务，该县在扶贫联系点文明乡东山村采取包办代替、发钱发物等方式“一兜了之”。
烈日下，巡视组的同志驱车行驶在汝城县城，对于该县公共设施状况“表示痛心”。县城新区，宽阔的道路空空荡荡，没有看到几个居民小区。然而，一桥之隔的县城老区，百米长的道路，小车通行需要10分钟，街道两边民居老旧、逼仄，与新区仿佛两个世界。
巡视“风暴”带来整改“浪潮”
三个月的巡视，让汝城官场震动，一场自上而下的整改拉开序幕。
汝城的政治生态不是一天造就的，要护“森林”必先拔“烂树”。
汝城县委原书记因涉嫌违反中央八项规定精神，并在政治生态、政府债务、脱贫攻坚等问题上负有责任，5月初，湖南省委已给予其免职处理。
巡视组入驻后，听到了对时任汝城县副县长段旭斌的一些反映，发现段旭斌在乡镇当党委书记期间，套取扶贫资金、救灾资金，多次向部分汝城县领导、县直部门负责人送红包礼金、土特产。线索移交后，段旭斌被立案调查，最终受到撤职处理。
据介绍，郴州市、汝城县两级纪检监察机关根据巡视组移交的问题线索，严肃查处了汝城县3名党政主要负责人、17名科级干部；34名县处级领导干部清退了收受的红包礼金，涉及资金达479万余元。
“坚持以政治建设统领党的建设，着力净化政治生态，提振干部精神，凝聚党心民心。”5月5日，临危受命的汝城县委书记黄四平表示，全力支持配合省委巡视组工作，对巡视发现的问题照单全收、立行立改，以整改实效彰显对党忠诚的政治品格。
新一届汝城县委认真对照巡视组反馈的意见，逐条制订整改措施，真正把意见和建议转化为改进工作的具体行动、解决问题的有效对策、推动发展的实际成效。
——在政治生态方面，制定出台关于推进风清气正政治生态建设的意见、贯彻落实中央八项规定精神实施细则、谈话与函询暂行办法等制度，坚定不移正风肃纪。
——在政府债务化解方面，出台政府债务风险化解五年行动方案，每年筹措资金用于债务利息支出、偿还存量债务。对所有政府性投资项目进行优化审核，停建项目20个、暂缓项目9个、调减投资规模项目48个、撤销项目2个，压减投资金额21.15亿元。
——在脱贫攻坚方面，已整改共性问题6类17项，个性问题358个，整改率达97.2%，清退不符合贫困户条件4354人，新增394人。围绕产业、就业、项目和保障抓脱贫攻坚，向31个村增派驻村工作队员。
——在民生事项方面，启动了自来水公司改制工作，有序推进老城区管网改造和桂枝岭水厂改扩建工程。加快推进易地搬迁安置点主体工程和配套基础设施项目推进力度。
汝城县委表示，将进一步用好巡视成果，团结带领干部群众，凝心聚力，攻坚克难，努力构建风清气正的政治生态。
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【解局】村民还在点煤油灯，贫困县为何敢斥巨资修大广场？
一个国家级贫困县能“穷”到什么程度？一个国家级贫困县又能“富”到什么程度？
湖南省汝城县的“精分”为你揭开答案。
据《中国纪检监察报》8月5日的报道：湖南省汝城县这个国家级贫困县，大规模举债修建大批“形象工程”，花4800万元修广场，6株银杏树（靠两人手拉手才能环抱住一棵）就花了285万元，8根图腾石柱花了120万元。
与之相对的则是对民生的极度罔顾。本属公益性基础设施的汝城县自来水厂，在2002年被民营企业绝对控股收购。2016年以来，自来水管网年久失修，爆管停水、喝“黄泥巴水”是常态，春节期间屡次停水；不仅如此，当地卢阳镇更有两个自然村一些村民家中没有通电，25户67人仅靠山泉水发电和点煤油灯照明。
一面享受着国家特殊政策照顾，另一方面却大肆铺张。贫困县的“荒诞”之源究竟在哪里？中央的扶贫政策又为何到了基层频频走样？
湖南省汝城县广场并非个例
湖南省汝城县的例子并非个例。过去的几年，见诸媒体的贫困县搞“形象工程”的例子，简直不胜枚举。
比如，《中国纪检监察报》在2015年就报道，广西凤山县原县委书记黄德意，用国家防治地质灾害资金上千万元，在出入县城的山壁上雕刻“凤凰壁画”，而壁画项目实际造价却仅200多万元。与此同时，在道路崎岖难行、冬日天寒地冻的情况下，当地一些乡镇的瑶族学生仍穿着单衣破衫。
广西凤山县的壁画
更早之前，媒体还曾报道，位于贵州生态最脆弱、贫困程度最深的毕节地区，当地政府却巨资打造的巨幅全铜狮像现身十字街头；辽宁省北票市，国家级贫困县，财政收入仅8400多万元，却建了座耗资1000多万元的广场；江西省横峰县，全国有名的重点贫困县，花费3100多万元，建造全省首屈一指的豪华广场和行政中心；安徽长丰县，国家级贫困县，至今有10多万人尚未脱贫，要建高尔夫球场 ，镇领导称农民不会饿死。
值得深思的是，不少地方政府早就意识到这个问题，并出台过相关文件。比如2015年湖南省和湖北省就出台过《关于建立贫困县约束机制的实施意见》，试图给贫困县套上“紧箍咒”，但今天类似的问题依然存在。
可见，贫困县搞“形象工程”背后的问题，还很复杂。而在扶贫已经进入攻坚战阶段的今天，这类问题尤其值得重视。
扶贫战略
贫困问题，说到底是发展问题。要弄清楚贫困县大兴“形象工程”的“动力”，可以先从我国的扶贫战略讲起。
大致而言，我国的扶贫战略经历了三个阶段：
一、从1986年开始，中央和地方各级政府建立了扶贫工作体系，并确定了258个国家级贫困县。一直到1993年“八七”扶贫攻坚计划的制定和实施，扶贫开发的理念主导了扶贫工作，贫困县所享受的政策优惠越来越多。乃至于，不少地方的干部群众因争取到了“贫困县”的帽子而得意许久。
二、2001年国务院扶贫领导小组颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，改变了过去以贫困县为基本扶持单位的做法，转而通过“整村推进”的做法，将扶贫开发重点转向了14.8万个贫困村。这意味着，贫困县以外的贫困人口也可享受扶贫政策。
三、十八大以来的精准扶贫战略。
在2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了 “实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫 ” 的重要指示。2015年11月29日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。该决定明确，到2020年，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。自此以后，扶贫工作进入了一个全新阶段，即通过精准扶贫战略来实现全面小康。
由此可见，扶贫本质上是一个发展概念。虽然我国的扶贫政策经过几次较大的变动，但“开发式扶贫”的理念和做法一直未消退。事实上，这也是我国扶贫战略取得成功的重要经验。
在这个意义上，“贫困县”这顶帽子含金量极大，是地方经济发展的重要支撑。它不仅意味着县级财政可以享受中央及地方各级财政拨付的扶贫补助资金，大大缓解地方财政压力；更意味着可以享受不少发展政策优惠，比如，地方政府可以利用贫困县这个头衔作为招商引资的重要条件，前来投资的企业可以享受税收、土地、水电等一系列政策优惠。
当前，我国的脱贫攻坚进入了关键时刻，中央和各级政府对贫困县的政策优惠通常也是不减反增。拿比较有中国特色的扶贫机制结对帮扶来说，很多贫困县往往可以享受到优质的结对帮扶对象，如大型国企投资，经济发达地区的援助等。
可见，在实施精准扶贫的今天，贫困县的含金量不仅没有降低，反而大大提高了。尤其是国家级贫困县，这几年的资源流量是惊人的。这也就可以解释，为何一些贫困县有钱来浪费。
给贫困百姓”发红包”，锦标赛体制
此外，我国的央地关系极为特殊，有人将之概括为锦标赛体制。一方面，上级政府尤其是中央政府，是裁定各个地方政府的表现的唯一权威，也有能力来协调各个地方的发展；另一方面，地方政府也有较强的自主性，有极强的相互竞争的动力。
一般而言，贫困县的自然和环境条件都不太好，是经济发展的洼地，在以经济建设为中心的今天，很难与发达地区相竞争。多数情况下，“贫困县”这顶帽子即是最大的优势。
而与此同时，“以GDP论英雄”一直是锦标赛体制的重要特征。原因很简单，它客观，可比较，还符合改革开放以来的主流意识形态。
但问题是，经济发达地区因地理位置优越，基础设施健全，产业链完整等因素，可以很轻易地通过招商引资自然而然地实现经济增长，从而在地方竞争中占据优势。但落后地区尤其是众多贫困县怎么办呢？
搞基础设置建设，成为实现GDP增长最直接的手段。
而这些项目，大多可以通过政府投资来实现。前些年，PPP模式盛行，一些胆大、有魄力的地方主官，还通过大举借债、大搞土地财政来实现地方经济增长。
必须承认，在特定条件下，贫困县的这一做法有其合理性，“跨越式发展”的口号也甚得民心。一些看似是“奢靡浪费”的做法，其实也是撬动土地财政的必由之路。比如，大兴修建广场，客观上意味着可以“合理”利用政府投资，来“经营城市”，改变城市形象的同时，也在短期内增加财政收入（尽管同时增加政府债务），何乐而不为？
只不过，在严控政府债务的今天，这一做法显然不合时宜，也不可维系。一些地方官员在政府项目中贪污受贿，更是需要重视的问题。
但需要指出的是，修建楼堂馆所、大搞“形象工程”“政绩工程”，本身并非贫困县的“专利”，它首先与当前地方经济发展的驱动模式有关。只不过，相较于实业基础较好的发达地区，贫困地区可能更趋向于以土地开发为中心的发展模式。
发展现状
那么，究竟如何改变这一问题？目前我国扶贫工作进展又如何？
离2020年全面实现小康只有两年多的时间。当前，全国各地的贫困县都将脱贫攻坚作为地方党委政府的中心工作。
不过，脱贫攻坚的现状却很值得分析。一方面，精准扶贫至今日，留下的贫困人口基本上都是“硬骨头”，脱贫攻坚的任务仍然比较大。另一方面，如何保证已经脱贫的人口不再返贫，是各地精准扶贫工作的重点难点。
就我们的调研显示，按照现行标准，各个贫困县在2020年前完成脱贫攻坚任务，实际上问题是不大的。在多个贫困县调研都发现，县级财政统筹的各项扶贫资金，哪怕是平分给所有贫困人口，也绰绰有余。换言之，关键不在于扶贫资金不够的问题，而在于扶贫资金如何使用的问题。
有一部分资金是可以直接发放的，如危房改造、困难补助、医疗补助、教育补助等等，但有一部分资金却不能直接发放，如大量产业扶贫资金。麻烦就在于，贫困户恰恰缺乏劳动力不足，市场能力有限，依靠传统的产业扶贫措施，十有八九不见效。事实上，越扶越贫的情况也不是没有。
因此，绝大多数地方政府都倾向于将产业扶贫资金和贴息贷款，拿给有关企业和合作社经营，贫困户获得相关的利息或分红。这种做法，和直接发钱没有多大区别，虽不一定符合扶贫政策，却足以保证一定时间内贫困人口脱贫。
可见，各个贫困县的脱贫攻坚任务看似很艰巨，基层干部也确实很累，但对地方主官而言，完成脱贫攻坚任务并非难事。因为，大量扶贫资金的涌入，以及多种优惠政策的叠加，使得脱贫攻坚在“战略上”注定是可以实现的。地方主官关心的是“战术”问题——如何保证扶贫验收时不不出漏子，如何保证各个报表完美无缺？