解析养老金统筹层次与权益归属
——现行法律不允许拿广东养老金救济黑龙江
武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授
（中国养老金融50人论坛核心成员）
众所周知，广东省职工基本养老保险基金结余是全国最多的，与此相反，黑龙江省则是基金“穿底”的唯一省份。截止2016年底，广东省职工基本养老保险基金累计结余为7258亿元，黑龙江省却为-232亿元。此外，青海、吉林、内蒙古、河北、湖北、辽宁6省养老金虽有累计结余，但已出现当年收支“缺口”。
一般地，各省养老金滚存结余的多少，主要取决于三大因素：第一，地区经济发达程度。经济越发达的地区，企业及职员的参保意识和缴费能力越强，地方财政补贴能力也更强，养老金结余越多，反之亦然；第二，劳动力净流入的多少。劳动力净流入越多的地区，不仅劳动力越年轻，而且缴费人数也会越多，养老金结余就会越多，反之，劳动力净流出越多的地区，不仅会加剧人口老龄化，而且缴费人数也会减少，养老金结余就会越少；第三，全民参保计划执行情况。凡是全民参保计划执行无力、无效的地区，不仅参保率低，而且及时足额征缴社保费的情况也比较糟糕，比方，一些企业瞒报、漏缴、少缴、不缴社保费的现象也比较严重，这些地区的养老金结余就会“坐吃山空”。
总之，广东省养老金结余全国最多，而黑龙江养老金亏空全国最大，无论原因是什么，请问：现在是否可以直接划拨广东养老金结余来“救济”黑龙江省呢？答案显然是否定的。因为中国基本养老保险是省内统筹的，要求各省自求平衡，因此，我们无权要求广东省动用养老金结余直接救济黑龙江省。
法律依据一：1997年7月国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。该决定明确规定：
（1）“企业缴纳基本养老保险费（以下简称企业缴费）的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。”这是各省自主确定雇主缴费比例的重要法律依据，这表明各省职工基本养老保险筹资水平是由省政府决定的。比方，广东省和浙江省的雇主费率目前仅为14%，是全国最低的，而上海则为20%，是全国最高的，山东和福建两省同为18%，其他大多数省份则为19%。很显然，养老金收入筹措主动权掌控在省政府手中，缴费水平高低根据各省收支平衡状况而定，养老保险收入省际之间无权调用。
（2）“为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。”目前许多省份仍未实现职工基本养老保险全省统筹，而且县市统筹地区仍占相当大比例，在此情形下，至少证明：我国职工基本养老保险仍是停留在“省内统筹”，也就是说，目前职工基本养老保险只能在省内或县市内进行“统收统支”，各个统筹地区负责自己的收支平衡，省际之间不可能直接划转调剂。
法律依据二：2000年12月国务院发布的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》。这是个人账户“做实”试点的中央文件，它明确规定“社会统筹基金与个人帐户基金实行分别管理。社会统筹基金不能占用个人帐户基金。个人帐户基金由省级社会保险经办机构统一管理。”
目前全国各省个人账户大多都是“空账运行”，如果此时我们撇开个人账户，仅谈社会统筹结余的归属问题，这是十分片面的，因为一直以来社会统筹捆绑挪用个人账户资金而导致个人账户无法做实，如果跨省强行调拨社会统筹资金，就等同于对个人账户权益剥夺，请问：如果将广东省的养老金结余划拨给黑龙江省，你能分清楚哪些钱是个人账户的，哪些钱是社会统筹账户的？如何分解？其中的地方财政补贴因素如何考量？在尚未实现“全国统筹”的情况下，如果硬生生地将广东省养老金结余调往黑龙江，这不仅是平均主义大锅饭，甚至“鞭打快牛”，而且还会形成对参保人个人账户权益的剥夺？此外，广东省养老金结余中也有历年广东财政补贴的贡献。
法律依据三：2007年1月劳动和社会保障部、财政部发布的《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，明确规定：“基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理。现阶段，也可采取省级统一核算、省和地（市）两级调剂，结余基金由省级授权地（市）、县管理的方式，其中，中央财政、省级财政补助资金和上解的调剂金由省级统一调剂使用。省级统一按国家规定组织实施基本养老保险基金投资运营。”
这一通知明确规定了职工基本养老保险基金只能由省政府统一调度使用，由省政府直接管理。因此，中央不可能命令广东省政府将养老金结余赠送给黑龙江省。
法律依据四：2015年8月国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》，明确规定了“省、自治区、直辖市人民政府作为养老基金委托投资的委托人，可指定省级社会保险行政部门、财政部门承办具体事务。”
“委托人应当履行下列职责：（1）制定养老基金归集办法，将投资运营的养老基金归集到省级社会保障基金财政专户。（2）与受托机构签订养老基金委托投资合同。（3）向受托机构划拨委托投资资金；向受托机构下达划回委托投资资金的指令，接收划回的投资资金。 （4）根据受托机构提交的养老基金收益率，进行养老基金的记账、结算和收益分配。”
简单地讲，即便是养老金结余的委托投资，中央也不得采用强制行政命令，而只能由地方政府自觉自愿的主动委托，以平等契约为信用载体。例如，广东养老金结余多达7000多亿元，但它只愿意拿出其中的1000亿元来委托投资；同样，浙江养老金结余3000多亿元，但它只愿意拿出其中的500亿元委托投资。这便是法律赋予地方政府的自主权。
由此可见，就连养老金结余的托管，都要十分尊重地方政府作为委托人的意愿，它是平等契约关系，更何况，你要从广东养老金结余中硬生生地割走一块去“救济”黑龙江，这怎么可能呢？
我们再退一步讲，即便实现了基本养老保险“全国统筹”，动用广东省养老金结余“救济”黑龙江的说法也就不存在了。因为实现养老金全国统筹后，将由中央政府“统收统支”，各省基金结余必须一步到位地划归中央，全国参保人的基本养老保险将直接缴费给中央，全体参保人的退休金将由中央直接发放，这就是欧美发达国家流行的全国大一统基本养老保险。到那时，又哪来什么养老金的“南水北调”呢？因为全国统筹后，地方政府手中将不再拥有基本养老保险基金，它们也不再掌控或干预养老保险收支，全部基金结余都将归集到中央手中，全国所有参保人都将在一口大锅里“吃饭”，便不再有省域差别和地区差别。
2010年初，人社部发布《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，自此连续6个年度的统计公报都出现了两处同样文字的表述：一句话是共有13个省份试点做实企业职工基本养老保险个人账户，这13个省份包括：辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆。另一句话是“全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度”。上述两处表述从2009年统计公报开始一直持续至2014年是最后一次同样表述。这样的文字表述信息，释放出了两个信号：
第一，13省做实企业职工基本保险个人账户的试点工作终止于2014年，无果而终。
第二，全国各省建立了养老保险省级统筹“制度”，但并未真正实现省级“统收统支”，在大多数地区养老保险基金仍然是“县市统收统支”，而“省级统筹”只是制度上的形同虚设，另加一个“省级调剂基金”而已。
这样的“省级统筹”几乎是毫无意义的，因此，从2015年开始人社部的统计年报就不再提及“做实个人账户试点”及“省统统筹”的内容表述和相关字样。
然而，2017年十九大报告明确提出：“尽快实现养老保险全国统筹”。为此，人社部又作了重新部署。2017年9月，人社部发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，该通知明确指出：为了进一步完善省级统筹制度，推动实现全国统筹，各地要在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。这一表述才是真正意义上的要达到的“省级统筹”的标准，即“六统一”再加上“全省统收统支”。
原来如此，2009年人社部所称的全国已建成“省级统筹”制度，仅仅只是实现了制度上的“六统一”，并建立了“省级调剂基金”，却并未实现“全省统收统支”。也就是说，那时所称的“省级统筹”只是名义上的，而不是真正意义上的。因为许多省份就连省内基本养老保险缴费比例都是不统一的，这哪是什么“省级统筹”？
正因如此，2017年人社部重新发文要“进一步完善”省级统筹，这才是指真正意义上的省级统筹。该通知明确要求：“全省应执行统一的费率政策，目前企业职工基本养老保险费率尚未统一的省份，要制定过渡措施，最迟2020年实现全省费率统一。”其实，仅仅2020年费率统一还是很不够的，省级统筹需要的是“全省统收统支”，而且县市政府将不再介入或干预养老金收支。只有这样的省级统筹，才能正式转型至“全国统筹”。
因此，在全国各省尚未完全实现“省级统筹”之前，我们采用了“中央调剂金制度”的过渡形式，这是十分必要的。为此，2018年6月，国务院发布了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，该通知决定从2018年7月1日起，建立养老保险基金中央调剂制度。通知明确规定：中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。
中央调剂基金实行以收定支，当年筹集的资金全部拨付地方。中央调剂基金按照人均定额拨付，根据人力资源社会保障部、财政部核定的各省份离退休人数确定拨付资金数额。
某省份拨付额=核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额。
其中：全国人均拨付额=筹集的中央调剂基金/核定的全国离退休人数。
由此可见，中央从全国各省征缴的“调剂金”也不是只拨付给养老金出现缺口的省份，而且按离退休人头来平均拨付，因此，在中央调剂金制度过渡时期， 3%的征集并统一调配，仍是在十分有限的范围内实现余缺调剂、互助共济。也就是说，中央并未打算直接“南水北调”，很显然，这是为了实现从省级统筹到全国统筹的平稳过渡，这更符合中国特色。