解读政府投资条例
《政府投资条例》是为了充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力制定。经2018年12月5日国务院第33次常务会议通过，由国务院于2019年4月14日发布，自2019年7月1日起施行。
制定政府投资条例是深化投融资体制改革的重点任务，党中央、国务院对此高度重视。将政府投资纳入法治轨道，既是依法规范政府投资行为的客观需要，也是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求。《条例》规定了以下内容：
一是明确界定政府投资范围，确保政府投资聚焦重点、精准发力。政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主；国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。
二是明确政府投资的主要原则和基本要求。政府投资应当科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金；安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体。
三是规范和优化政府投资决策程序，确保政府投资科学决策。进一步规范政府投资项目审批制度，重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序；强化投资概算的约束力。
四是明确政府投资年度计划的相关要求。国务院投资主管部门、国务院其他有关部门以及县级以上地方人民政府有关部门按照规定编制政府投资年度计划，明确项目名称、建设内容及规模、建设工期等事项，政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。
五是严格项目实施和事中事后监管。政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，并按照批准的内容实施；政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，建设投资原则上不得超过经核定的投资概算；政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期，按规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后办理竣工财务决算；加强对政府投资项目实施情况的监督检查，建立信息共享机制；政府投资年度计划、项目审批和实施等信息应当依法公开。
作为我国对政府投资的首部行政立法，《政府投资条例》已于2019年4月14日公布，并于7月1日起施行。该条例强化了政府投资管理，规范了政府投资行为，明确了政府投资投向，建立健全了政府投资决策、实施和监督管理制度，旨在提高政府投资效益，发挥政府投资在引导社会投资、加强和改善宏观调控、促进经济社会全面协调可持续发展中的作用，这将对数万亿政府投资产生影响。
2019年5月5日公布了《政府投资条例》（国务院令，第712号），该条例从投资决策、年度计划、项目实施、监督管理四个角度对政府投资行为进行了严格规范，将于2019年7月1日起正式实施。约有3.9万亿狭义政府投资受条例影响，占固定资产投资比重5-6％。从条例给出的定义来看，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。我们从固定资产投资资金来源中的国家预算内资金角度，及财政支出角度，均测算得出狭义政府投资的规模在3.5-3.9万亿。从对投资的具体影响来看，条例实施后，地方政府投资计划可能在年中进行调整，以符合条例要求。条例提出7月1日开始实施，要求地方年度投资计划要和本级预算匹配，可能会影响到那些已发布投资计划和预算不匹配的省市。对城投的影响主要有以下两点：一是城投面临的融资压力下降，政府投资项目的资金由财政解决，有多大的财力干多大的事，这与当前严控新增隐性债务的做法相一致；二是由于地方财力有限，未来与政府相关的项目可能缩减，新增项目可能以营利性目的为主，城投的转型压力上升。具体而言，条例中规定政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，政府投资项目不得由施工单位垫资建设。由于城投平台垫资一般记在财务报表中的应收类科目（包括应收账款、其他应收款和长期应收款），我们按照Wind口径对城投平台应收类科目进行了梳理，可以发现2012年以来应收类科目占总资产平均比例在16％以上，占净资产平均比例在40％以上。分省份来看，应收类科目占比较高的这些省份，其城投平台后续的发展可能会受条例影响更为明显。2018年底，内蒙古、江苏、四川、吉林、贵州和天津应收类科目占总资产平均比例排名靠前，均在20％以上。云南、黑龙江、天津、江苏、陕西、内蒙古、甘肃和山西应收类科目占净资产平均比例排名靠前，均在50％以上。风险提示：受外部压力影响，政策的执行程度有所弱化。2019年5月5日公布了《政府投资条例》（国务院令，第712号），该条例从投资决策、年度计划、项目实施、监督管理四个角度对政府投资行为进行了严格规范，将于2019年7月1日起正式实施。如何理解政府资条例出台的目的，这一条例对政府投资及城投平台会产生什么样的影响？
从政策路径的角度理解政府投资条例
政策路径：限制地方政府融资，遏制隐性债务，再规范地方政府投资。在投资持续扩张的同时，地方政府隐性债务规模也在快速扩张。因而自2016年下半年政策开始着手“去杠杆”（类似的词汇有稳杠杆和结构性去杠杆），同时培育经济增长新动能，以实现经济转型。就政策路径而言，我们可以从三个角度来理解，一是限制金融机构，从资金来源的角度堵住金融机构给地方政府“违规”融资的渠道，主要是通过2018年4月发布的资管新规，以及财政部在2018年3月发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》；二是直接遏制地方政府增量隐性债务，2017年7月政治局会议提到遏制地方政府增量隐性债务，2018年初进一步收紧，通过统计、审计地方政府存量隐性债务，要求地方政府定时上报；三是规范地方政府投资，从资金去向的角度约束地方政府投资端的权力，也就是政府投资条例。
配合财权上收，限制非正规财权，投资事权可能由块状管理回归到条状管理。从财政的角度来理解这个问题，营改增在合并税种的同时，实际上是财权的进一步上收，取消了地方政府最大的独立税种，以削弱地方政府影响税收收入的能力。同时，从城投债到地方债过渡，本质也是将债权发行权从市县上收到省一级。这是在新预算法的框架下，限制地方政府非正规财权的同时，实现地方政府从投资型转向服务型的关键一步。而政府投资条例将投资的主要事权从地方政府手中转移到地方发改委，削弱地方政府对投资的掌控力，相当于从块状管理再回归到条状管理。当然这种转变是建立在经济转型，经济对政府投资的依赖度趋于下降的基础之上。
截至2019年1月31日，进入全国PPP综合信息平台项目管理库的项目累计8734个、入库项目投资总额超过20.7万亿元，有必要对政府资产和负债的会计处理予以规范，因此国家将于2020年1月日实施《政府会计准则第 10号——政府和社会资本合作安排》。
《政府投资条例》对政府投资规模的决定，政府投资方向的选择，中央政府和地方政府间的投资职责划分，政策投资的决策机制，政府投资行为约束，政府投资的方式、方法，政府如何进行融资，管理与调控投资以及政府如何控制债务和风险都做了重要规定。在政府投资重大改革过程中，地方政府融资平台需要快速顺应并执行国家对政府投资项管理和规范的大政方针，发挥好促进地方社会和经济发展的作用。《政府会计准则第 10号》是对政府投资后资产和负债的会计核算规范，正确反映政府投资所形成的资产和负债，对政府投资决策和投资管理有深远的重大意义。当前，如何贯彻学习《政府投资条例》文件精神、深刻领会政府投资项目审批新要求、熟练掌握政府投资项目建设基本程序，以及《政府会计准则第 10号》的会计核算规范，是投资领域面临的头等大事。为了各政府相关部门、咨询机构、项目投资单位、工程设计单位、金融机构和有关企业更全面、准确地理解《条例》和《准则》，把握立法精神，明确政策方向，了解具体条文含义，及地方政府债务处置、融资平台市场化转型等相关政策法规，熟悉现有监管框架下地方政府投融资操作实务，提高可持续融资能力与技巧，助力地方经济稳健发展，特做综合梳理、解读。
司法部、发展改革委负责人就《政府投资条例》有关问题答记者问
2019-05-05 20：07来源： 司法部政府网
2019年4月14日，国务院总理李克强签署国务院令公布《政府投资条例条例》（以下简称《条例》），自2019年7月1日起施行。日前，司法部、发展改革委负责人就《条例》的有关问题回答了记者的提问。
问：为什么要制定这个《条例》？
答：政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动，是全社会固定资产投资的重要组成部分。政府投资作为一项重大政府职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险以及补齐发展短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面发挥着关键作用。
党的十八届四中全会决定中明确提出制定和完善投资管理方面的法规。2016年10月，国务院公布了《企业投资项目核准和备案管理条例》，将企业投资项目纳入了法治轨道。制定政府投资条例，将政府投资纳入法治轨道，是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求，对于依法规范政府投资行为，充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，激发社会投资活力，具有十分重要的意义。
问：《条例》制定的总体思路是什么？
答：《条例》制定遵循以下思路：
一是坚持深化改革，认真贯彻落实党中央、国务院关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的决策部署，确保立法与改革决策相衔接。
二是坚持突出重点，围绕政府投资范围、投资决策、项目实施和事中事后监管等关键环节，确立基本制度规范，做到既有遵循又避免繁琐。
三是坚持统筹兼顾，相关制度设计既立足当前实际，保持政府投资管理的连续性、稳定性，又为今后进一步深化政府投资体制改革以及地方层面政府投资管理留有空间。
问：《条例》如何界定政府投资范围，确保政府投资聚焦重点、精准发力？
答：科学合理界定政府投资的范围，是《条例》需要解决的核心问题之一。政府投资范围直接涉及政府和市场关系，在这个问题上必须坚持“有所为有所不为”，确保政府投资聚焦重点、精准发力，坚决杜绝低效、浪费现象，并避免与民争利。为此，《条例》明确规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。为了从机制上确保政府投资始终投向最需要投、最适合投的方向和领域，《条例》还规定国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。同时，为发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用，激发社会投资活力，《条例》规定国家完善有关政策措施，鼓励社会资金投向公共领域的项目。
问：政府投资应当遵循哪些原则和基本要求？
答：针对政府投资的性质、特点和实践中存在的问题，《条例》规定，政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；国家加强对政府投资资金的预算约束，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资所需资金；安排政府投资资金应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。
问：《条例》如何确保政府投资科学决策？
答：科学决策是提高政府投资效益的关键所在。为确保政府投资科学决策，从制度上防止“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”，《条例》作了三方面规定：
一是规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。
二是进一步规范政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。
三是强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。
问：《条例》是如何贯彻落实“放管服”改革精神的？
答：为进一步深化“放管服”改革，提高决策效率，《条例》规定审批部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台）办理政府投资项目审批手续，列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。对相关规划中已经明确的项目，部分改建、扩建项目，建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目以及为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目，可以简化需要报批的文件和审批程序。采用投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续。
问：针对政府投资项目实施中存在的问题，《条例》作了哪些规定？
答：为确保政府投资项目顺利实施，《条例》坚持问题导向，主要作了三方面规定：
一是政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，并按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施，需要变更的应当报原审批部门审批。
二是政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设；项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。
三是政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期，项目建成后应当按规定进行竣工验收并及时办理竣工财务决算。
问：《条例》如何加强对政府投资项目的事中事后监管？
答：政府投资项目直接关系公共利益，必须加强事中事后监管。为此，《条例》规定投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查，并建立政府投资项目信息共享机制；项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，并加强项目档案管理；政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。
问：对《条例》的贯彻实施，国家发展改革委有哪些考虑？
答：为确保《条例》顺利贯彻实施，国家发展改革委将抓紧组织各地、各有关部门重点做好以下工作：
一是加强《条例》培训和普法宣传。组织各地、各部门加强法治培训和学习，提高对《条例》重要意义的认识和贯彻实施《条例》的自觉性，全面准确掌握《条例》各项规定，严格依法办事，增强依法履职能力。
二是全面清理不符合《条例》的现行制度。组织各地、各部门按照“谁制定、谁清理”的原则，全面清理与政府投资相关的部门规章、地方性法规、地方政府规章、规范性文件，抓紧做好《条例》实施前的各项准备工作。
三是加快《条例》配套制度建设，会同有关方面建立健全政府投资范围定期评估调整机制。
四是继续推动投融资体制改革，进一步完善政府投资体制，优化政府投资项目审批程序，提高审批效率。
（一）《政府投资条例》解析
1、《政府投资条例》立法背景和宣贯部署；2、《政府投资条例》主要内容和条文解析；3、政府投资项目基本建设程序和审批要点；4、三类政府投资方式及其管理要求；5、政府投资决策、实施和监管的新要求；6、投资项目在线审批监管平台的地位及其应用；7、政府投资项目建议书编写和审查新要求；8、政府投资项目可行性研究报告的编写和审查新要求；9、政府投资项目初步设计投资概算核定新要求；10、政府投资项目开工建设和竣工新要求；11、政府投资项目后评价管理规范；12、政府付费和补助类PPP项目的依法管理；13、政府投资项目管理违法责任。
（二）相关政策解析
1、《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）及其附件解读；2、《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发101号）要点解读；3、财预〔2017〕50号、财预〔2017〕87号、财金〔2018〕23号、发改办财金〔2018〕194号文、银监发〔2017〕55号、保监发〔2018〕6号文等配套文件解析。
（三）地方政府债务的认定与化解
1、地方政府性债务的认定2、地方政府隐性债务3、政府隐性债务的化解方案（经营性资产置换、资产债务重组及债转股等模式）；4、增加隐性债务的防范及问责；5、需要关注的债务（1）需要关注债务的概念与性质；（2）需要关注债务的认定意义；6、防止处置风险的风险（1）保障继续融资需求；（2）贷款展期与债务重组。
（四）地方政府投融资模式的重构
1、地方政府投融资模式重构的背景（1）隐性债务过高将会造成区域财政危机或金融危机；（2）监管政策彻底打破传统的政信合作机制；2、地方政府投融资模式的重构思路（1）政府融资平台公司职能的重新定位；（2）地方投融资交易结构的转变；（3）提供基建及公共服务市场化模式的转变。
（五）平台公司市场化转型的政策规定
1、平台公司的认定（1）平台公司的概念及历史意义（2）27号文对平台公司的性质认定（3）平台公司的发展历程2、推动平台公司转型的直接政策规定及间接性鼓励规定（1）直接政策：国发43号文、财预50号文、中发27号文；（2）间接政策：财政23号文、国发42号文、27号文、101号文
（六）平台公司转型的目标与流程
1、平台公司转型的目标（1）化解债务风险和实现造血功能；（2）承担公益性支出和扶持地方产业；2、平台公司转型的流程（1）来自于政府的支持；（2）尽职调查和初步方案的编制；（3）平台公司内部的评议（4）银行确认、备案与公告。3、平台公司转型完成的标志（1）银监会名单内的平台公司；（2）非银监会名单内的平台公司；（3）平台公司转型的成果展示；（4）警惕失败的转型及补救方式。
（七）平台公司转型的业务之一：资产与债权债务方面
1、资产的认定及处置（1）公益性资产的认定及处置方式；（2）无权属证明的资产的认定与处置；（3）有效“四资”（资金、资产、资本、资源）的注入。2、债权的认定（1）债务人为社会第三人的情形；（2）债务人为政府及所属部门。3、债务的认定与处置（1）分类认定平台公司债务的属性；（2）从全方位设定隐性债务的化解方案；（3）对“需要关注的债务”的认定与处置；（4）重视平台与财政部门的认定分歧。
（八）平台公司转型的业务之二：企业战略发展规划
1、企业战略发展规划的思路（1）关于国有企业公益类与商业类属性的划分；（2）因地制宜的做好战略发展定位；（3）股权多元化、混改是平台公司转型的必由之路。2、公益类项目的发展（1）公益类项目的分类及运作模式；（2）重视城市环境运营领域；（3）重视康养领域。3、商业类项目的发展（1）特色产业与特色资源的结合；（2）房地产与建筑产业；（3）产业投资基金领域。4、区域综合开发项目的主导（1）平台公司参与区域综合开发的必要性；（2）平台公司的操作思路；工业地产开发；以房地产与商业地产开发进行资金平衡；基金与产业导入相互融合。
（九）平台公司转型业务之三：组织架构和现代企业制度核心要点
1、组织架构的设立（1）“1+N”重组架构模式的类型及要点；（2）国有资本投资、运营公司的组建；（3）党委在国有企业中的地位。2、公益类与商业类企业的考核指标（1）公益类考核企业的关注点；（2）商业类考核企业的关注点。3、股权多元化及混合所有制改革在平台公司转型中的应用4、职能部门的设置（1）处理集团管控核心职责界面与子公司授权管理之间关系（2）注意“因事设岗”与“因人设岗”的结合5、企业员工的薪资、绩效与激励方案（1）推行企业高管年薪制；（2）企业高管的激励方案与员工持股；（3）员工的薪酬体系制定的主要关注点；（4）员工的绩效考核。
（十）公益性项目的投融资模式
1、具有经营性的公益性项目（1）PPP模式（侧重财政补贴）；（2）特许经营模式及其与PPP的区别；（3）项目融资的要点及案例。2、非经营性的公益性项目（1）PPP模式（侧重政府付费）；（2）政府购买服务及其与PPP的区别；（3）ABO模式的探讨。3、转型后平台参与公益性项目的模式（1）平台公司开展公益类项目的政策性支持；（2）公益类项目的获取流程；（3）经常性支出及资本性支出项目的代建及ABO模式；（4）平台合规的融资代建模式；（5）资源补偿模式的应用。
（十一）产业新城及片区综合开发
1、采用PPP模式（1）资源补偿的合规性（2）资源补偿的土地招拍挂问题；（3）投融资问题。2、非PPP模式下平台公司的参与模式（1）土地的问题；（2）房地产开发的资金平衡问题；（3）运用产业基金（4）如何实现产业资源的整合。
（十二）产业基金
1、平台产业基金与政府引导基金的区别和联系（1）政府引导基金的概念、限制与现状；（2）平台产业基金的性质；（3）两种基金对于地方经济的作用。2、产业基金的种类（1）产业引导基金：针对地方经济和资本金；（2）产业投资基金：针对产业链；（3）风险投资基金：针对高增长企业。3、基金合伙人的选择（1）基金管理人的选择；（2）基金出资人的选择（3）基金设立的保障性措施；4、基金的合规性操作模式（1）股权投资的主导性特点；（2）名股实债的合规性问题；（3）对赌模式的应用。
（十三）《政府会计准则第 10号》解析
1. 颁布《政府会计准则第 10号》的背景和意义2. 全国PPP合作的发展历程和取得的成就3. 国家对PPP监管的力度和成效4. PPP服务资产的确认条件5. PPP服务资产的计量方法6. PPP项目运营补偿的依据和额度7. PPP项目净资产和负债的确认和计量8. PPP项目信息披露的内容和要求
（十四）政府投资项目财务测算与经济效果评价
1. 政府投资项目财务分析综述（1）投资项目周期离不开财务数据支持（2）投资项目财务分析发挥着重要作用2. 政府投资项目财务模型（1）PPP项目财务模型构建（2）学会资金时间价值，熟悉6个基本公式3. 政府投资项目财务分析要点（1）盈利能力分析（2）偿债能力分析（3）财务生存能力分析4. 做好政府投资项目的不确定分析（1）盈亏平衡分析（2）敏感性分析（3）概率分析（4）风险分析