郑磊

 

长期研究拉美经济问题，出生于智利的美国经济学家塞巴斯蒂安·爱德华兹的《掉队的拉美》深入剖析了拉美经济和政治制度特征，在市场化改革中遭遇的挫折，总结了发展中国家经济转型的完整理论框架，并将智利、墨西哥、阿根廷等作为典型案例，揭示了民粹主义与社会经济之间的互动影响。对于中国面临的改革困境，读者也可以从中得到启发。

 

从人类发展史看，美洲一直是一个完整的大陆，拥有丰富的自然资源，直到欧洲“大航海时代”发现了这片富饶美丽的大陆，之后的发展逐渐变成了两个比较明显的区域：一个是新教徒建立的“北美”地区，另一个是“天主教”占统治地位的幅员更为辽阔的拉丁美洲。同样是欧洲殖民的结果，前者具有目前全球最市场化的经济体制，而后者整体上表现出“政府规模庞大，手握大权，而且极为低效”的结构性和制度性特征。

1700年，北美和南美的殖民地生活水准大致相同，截止1820年，拉美的人均收入大约降至北美的三分之二，到了2009年，又降到了大约只有北美的五分之一。《掉队的拉美》为我们简要概括了拉美政治经济发展史，并集中笔力分析了从20世纪90年代到21世纪最初十年的拉美各国的改革历程。其中最成功的案例是智利，作为基于“华盛顿共识”的市场化改革总体设计，拉美各国有各自的推进路线，但是成功的例子却寥寥无几。这本书对于这种市场化改革方向是持肯定态度的，通过解剖智利、墨西哥、阿根廷、巴西、委内瑞拉等国，给出了的分析和判断，也值得我们思考和借鉴。

拉美经济转型的经验教训

简要回顾拉美的经济发展，从20世纪40年代开始，拉美所有国家关闭了自由市场的大门，依靠广泛的关税壁垒包含本国产业，大多数国家实施大规模财政赤字，通胀失控，货币危机频发。到20世纪晚期，拉美的失业率保持在极高水平，许多国家通胀率高达三位数，还是世界上收入分配最不平等的地区之一。之后，拉美各国先后推行“华盛顿共识”式的改革，并在初期取得了成效，通胀下降，经济增长加速。但是这种进步是短暂的。作者给出的诊断是：“制度改革死水一潭，产权得不到充分保护，法治缺乏实质性改善。贫困现象没有显著减少，收入分配仍像以前一样严重不公。钉住美元的汇率政策使本币维持在虚高位置，损害了他们的竞争力，而财政赤字仍然居高不下。”最终再次以拉美多国爆发货币危机收场。

但是，将市场化改革的失败归结于改革本身是没有说服力的，毕竟改革之前，拉美的货币危机也发生过多次。虽然改革前后的政策配方不同，却得到了相同的糟糕结果，那么问题本身就应该是处在更深的层次。作者通过细致的分析，得出的结论是：拉美没有实施充分的市场化改革，未能采取创新、增进效率并实现经济持续增长的有力的政策和制度。

浮在表面的支离破碎、半途而废的改革再一次打击了拉美经济。作者提出的国家繁荣与增长成功转型的理论框架是有说服力的。类似规律其实在其他经济转型国家已有表现。目前能够取得共识的观点是：对于经济长期增长来说，制度的强大和透明至关重要。那些促进法治、保护产权、鼓励尽快解决冲突和抑制腐败的制度，最能促进增长和繁荣。国家经济政策也很重要，促进竞争、提高效率、鼓励出口的政策，往往比通过关税壁垒包含本国产业的政策带来更高的经济增速。另外，要将通胀保持在可控水平，避免重大货币危机对长期经济表现和增长产生重大负面影响。

从繁荣程度和收入水平这些显性变量角度看，效率提高和生产率增长是经济增长的根本驱动因素。而某些国家生产率的增长速度或效率提高速度，可以解释长期经济增长的一半左右。因此，效率和生产率不断提高是国民经济的重中之重，这个指标的减速或停止不前，不仅反映经济体本身出现了问题，而且将引发更糟糕的恶性循环。作者指出“如果政治、社会、经济保持稳定，制度环境鼓励学习和创新，经济政策鼓励竞争，那么效率的提高和生产率的增长就会水到渠成。”对于长期经济表现，除了上面提到的效率和生产率之外，还有另外两个因素：意识通过投资于机器、设备和基础设施，实现生产能力的扩张；二是雇佣更多更高技能的劳动者。

作者总结了成功的转型案例，指出增长转型分为三个阶段：在第一阶段，需要对经济政策作出重大变革，实施基础性的现代化改革，并且旨在采取实现或保持物价平稳的措施。在这个阶段，产量增加和收入提高主要是由生产率增长驱动的，是由于做事的效率提高了。大多数拉美国家还处在这个阶段，此时，更有效率地利用现有资源，即便没有使用更多机器和工人，也可以使产出快速增加。中国经济转型的第一阶段也具有这样的特征，主要是通过对农村和城市放松管制，由此产生了生产激励，在现有生产资源情况下，效率得到了明显提升。同时对市场价格进行控制，采取价格双轨制，稳定了市场。这一阶段从1978年持续到1980年代末的“价格闯关”时期。

在增长转型的第二阶段，除了效率提高，主要依靠对机器和基建投资，作为增长的另一重要来源。高速增长产生了更高的利润预期，导致对机器设备和基础设施更大的投资，形成了良性循环。这个阶段的重要特点是改革的进程扩展至制度改革。比如，产权保护更有力，以吸引更多外国投资，法治水平提高，旨在促进竞争的现代化监管框架得以实施，司法体系更为独立和高效，腐败受到抑制，教育系统升级，劳动力技能提升等。中国从1992年至今，处于这个阶段，而且可能还需要相当长一段时间才能走完这个阶段。

前两个阶段并没有统一的路径可以遵循，政府的作用非常重要，必须对竞争政策和制度前沿做出重大改进，并且避免犯错。通常外部政治经济冲击或政策失误可能导致转型夭折。如果顺利推进，生产率会提升得非常快。

增长转型在第三阶段开始减速，降至与国际长期趋势较一致的水平。在这个阶段，前两个阶段启动的制度改革得以巩固，包括实物资本和人力资本在内的资本积累成为增长的最主要来源，维持相对较快的经济扩张。有时第三阶段会引起新的结构或技术变革，使生产率再次跃升，进入一个层次更高的新周期。

我们可以从这个模型得出结论，成功的经济转型必然要经历一个关键的制度变革阶段，在第三阶段，经济已经建立在良好完备的制度基础之上，此时经济增长具有内生性，制度并非不重要，而是已经成为经济良性发展的一部分了。发达市场经济国家一般处于这个阶段，制度已经不是制约经济增长的主要矛盾，这是经典西方经济学为何忽视制度理论的一个主要原因。

拉美在第一阶段大多启动了市场化改革，而且取得了一定的成效。但是由于糟糕的政策与薄弱的制度，加上外部冲击，未能顺利进入第二阶段。整个拉美地区的政府仍然规模庞大，手握大权，极为低效，无法提供基本的服务，比如高质量的教育和基础设施，以及对研发的支持等。这些政府继续过度扩张，腐败无能，不仅常常维护垄断，更是贪腐的根源。

 

转型优等生“智利”是怎么做的

作者认为只有智利成功地走过了前两个阶段。2010年1月，智利正式成为经济合作与发展组织(OECD)第31个成员国。2017年智利人均GDP达到了1.53万美元。据《世界经济展望（World Economic Outlook ）》最新数据，智利2018年人均GDP（根据购买力平价计算）约为25891美元。智利不仅成功跨越中等收入陷阱，跃居发达国家行列，更成为拉丁美洲地区经济成长最快和最富裕的国家。智利与其他拉美国家的明显不同是，她有一个自主的中央银行、低通货膨胀和严肃的公共政策。尽管如此，智利仍存在比较严重的贫富差距，基础设施、住房、健康和教育条件等方面存在亟待政府解决的问题。[1]

拉美主要国家人均GDP（世界银行）

智利之所以取得不俗的业绩，很重要的一个经验就是不像其他拉美国家一样对新自由主义“药方”照单全收，而是坚持从本国实际出发，采取合适经济政策。智利政府意识到国内市场狭小、内需不足的局限性，因此充分发挥矿藏、农林渔业资源丰富的比较优势，谋求建立在外部竞争力上的经济增长。另一方面，智利较为恰当地定位了政府与市场关系，即市场对资源的配置起决定性作用，政府不再是企业创建者、经营者和直接生产投资者，但要为保持国民经济的活力与稳定而对其进行不断的调节、干预，比如通过提供补贴、投资政策优惠等扶持某些部门发展。智利政府对经济的介入不仅是有效的，而且并没有损害其经济自由度。据美国传统基金会2018年国家经济自由度评估报告，智利经济自由度继续保持拉美排名第一，全球排名第20位。[2]

智利奉行的企业政策也与拉美大多数国家不同，这是智利经济增长的一大动力。从上个世纪80年代开始，包括石油、电力、钢铁、电信、银行业等都逐渐被私有化。国企私有化使得依靠纳税人的税金补贴国企成为了过去，被私有化的企业在市场环境下无论是经营效率还是创新能力都大幅提高。此外，也由于市场的公平竞争，不再有拥有政府作为保护伞的国有企业的垄断，新企业的进入变得更加容易，这也推动了智利的经济增长。同时，智利极为重视中小企业发展，建立了比较完整的支持中小企业政策体系和与之配套的体制架构。[3]

政府在财政政策、汇率政策、贸易政策等方面也采取了稳健而负责任的措施。在汇率政策上，从20世纪80年代开始，为了加强内部竞争及推动出口，智利政府根据国内外通货膨胀率的变动实行不断小幅调整的爬行汇率，比索汇率开始朝着市场化和更富有弹性的方向发展。进入90年代，当外资特别是短期私人资本的大量流入，进而对该国货币形成越来越大的升值压力时，智利逐步增大汇率弹性，放弃了本币单独与美元挂钩，改用钉住多种货币即“货币篮子”的办法。同时，智利政府加强对外资热钱的管控，出台了“强制存款”政策，即投机性的短期资本流入必须将相当于资本流入量的30%存入央行1年，且不付利息。在贸易政策方面，智利坚持“多边主义的贸易伙伴”战略，成为世界上对外缔结双边自由贸易协定最多的国家之一。20世纪90年代之后，智利适度限制公共开支、建立稳定化基金和保持公共财政结构性盈余，逐渐摆脱了在多数拉美国家存在的外债压力。由于政府财政状况明显好转，因此得以增加国家基础设施投资，维持了政府对社会保障体系的资金投入，社会环境得到明显改善。

20世纪八九十年代开始，拉美国家纷纷实行新自由主义改革，由于政府权力没有得到有效约束，很多国家成为贪污腐败的重灾区。而智利政府则大力推行政务信息公开。智利原总统巴切莱特在执政第一年就实施了包括公布高级官员财产申报、确保公民获得信息权利在内的多项措施，政府各部门均通过互联网通报政策法规、计划安排、财政预算、年度决算等信息，并建立了上百项公民与政府的互动程序。自1995年透明国际发布腐败影响指数以来，智利在全球清廉排行榜上是拉美地区唯一进入前20位的国家。

 

两个与经济密切相关的问题

对政府在经济中的作用要有公正客观的评估。新自由主义的药方忽视了政府在市场经济中所起的必不可少的作用，假定制度完全适应市场经济的发展，但是这种倾向已经引起主流经济学家反思，尤其对于尚未建立起完善市场经济体系的国家来说，政府政策和政治制度是经济发展中的重要变量，讨论的焦点已经转向了政府和市场的边界如何确定。我们以深圳和智利的经济转型做个简单对比，都能看到“有为政府”所起到的积极作用。

智利政府虽然坚持以市场化、私有化和自由化为主线的经济发展战略，当并没有否定政府在经济中的作用。政府在追求建立市场经济、实行自由贸易的同时，将自己定位为“第二道资源配置机构”，通过提供补贴、投资政策优惠、调整税率等来扶持某些部门的发展。大部分国有企业私有化，而作为国家经济命脉的几个铜矿仍是国有经营（铜出口约占该国出口额的三分之二）。政府在支持中小企业发展方面不遗余力，同时还在货币和金融市场、保险与社会福利、教育培训等方面进行干预和指导，反对过度“金融自由化”，对国外短期资本采取严格控制政策。

市场经济是社会结构的一个核心组成部分，必然要受到国内社会环境的影响，来自文化、习俗、法制、社会保障、公共基础设施、教育医疗等方面的隐性和显性制度因素，以及外部的经济、地缘政治，乃至气候冲击，都可能影响市场经济的正常运行。而这些因素又很难依靠市场内部的力量进行自发调整和纠正。从这个意义上讲，政府和社区的作用是不可或缺的。由于这些因素的表现和发展状况不同，形成了各个国家的社会初始禀赋，有些国家之所以不需要太多考虑制度因素，是因为其制度本身已经高度适应市场经济，而这种状况对于大多数发展中国家和不发达国家并不是常态。后者无法忽视这种根本差别而不加限制地运用前者创立的经济理论体系，在操作层面上，需要因地制宜厘清政府和市场的边界。

一些经济学家反对政府介入经济的理由是一些政策需要不断根据经济变化进行微调，比如贸易保护政策，需要执行者非常精准地了解经济，而实际上，这类知识是任何官员都不可能拥有或获取的。拉美各国，包括智利，都曾经长期出现贸易保护主义措施失控，进一步加剧了政治社会经济结构失衡，这是客观事实，但是并不意味着只靠市场自身调整，效果就比官员干预更好。但是，也有成功的例子，比如在产业扶持方面，智利政府致力完善软硬基础设置，降低企业交易成本，因势利导促进“有效市场”的形成。正是政府的一系列举措帮助智利没有的目标产业从无到有，已有的产业获得更强的活力和生命力。在政府的因势利导之下，智利创造了“有为政府，有效市场”的经济奇迹，并且一直保持着高的经济竞争力。

笔者认为核心问题在于政策和制度本身带来的不均衡影响，这种影响必然形成的利益群体对制度变革的阻挠。即便“有为政府”不从自身利益或某一方利益出发制订政策，在实施过程中，难免会出现对某些群体有利的局面。而随着事态发展，制度需要调整，一旦出现利益重新分配，难免不触及既得利益阶层，受到掮客游说和抵制。这时，在微观层面会出现政策制定者被捕获的情况，而宏观上表现为制度的路径约束。在现有的各种社会政治结构中，无论集权还是分权，都没有解决这个问题的可靠方法。

拉美地区长期的制度特征，包括产权保护不力，夸张的官僚主义，中央集权，轻视法治，司法体系低效无能、高度腐败等，是拉美衰退的主要原因。对于拉美而言，挑战在于打破制度惯性，克服既得利益集团的牵制阻挠，采纳鼓励提升效率，促进机器设备投资，改善教育体系质量的新制度，使该地区走向繁荣并改善社会状况。

另一个问题是拉美各国抗外部经济冲击的能力，我们看到即便资源价格上涨，也未必会给拉美的经济转型带来正面影响，反而可能进一步放大拉美经济和制度上的主要问题。而经济体量小的国家，应对经济冲击的能力更弱。很多在转型第一阶段取得了进展的拉美国家，是受外部市场危机而终止了进一步的改革。类似智利、秘鲁这样的人口和国内市场较小，高度依赖资源出口的国家，能否在经济危机中继续坚持正确的转型方向，不再回归民粹主义道路，还是一个未知数。

 

 

参考文献：

塞巴斯蒂安·爱德华兹：掉队的拉美，中信出版社，2019年

武锋：智利经济社会发展的经验与启示，《前线》，2015.09.14

徐文渊，从“智利模式”及其近期经济形势引发的关于发展中国家经济发展战略的思考和认识，《世界经济》，1999年第2期

黄乐平：智利宏观经济政策的特点及当前的挑战，《拉丁美洲研究》,2016,38(05)

金平、柳彦：《拉丁美洲研究》，第三十五卷第一期，2013