农村集体土地三权分置改革的真正意义

智石经济研究院副院长卫祥云

农村集体土地分为基本农田用地、集体建设用地和村民宅基地，俗称三块地。

自党的十一届三中全会农村集体土地实行家庭联产承包责任制以来，农村土地制度再没有进行实质性的改革。由于部分农户及承包责任人进城落户或工作发生变化，承包土地流转的情况早已发生，但大多属于被动流转。

2014年，中央提出在农村实施集体土地所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的改革政策后，农地确权工作在全国随之展开。如果说，在2014年以前全国各地出现的集体土地流转属于承包人和经营人之间的自发行为，那么2014年被中央政策肯定以后则逐渐成为目前我国农村集体土地的生产经营活动的主流及趋势。

我国农村集体土地第一轮承包期限为15年，第二轮承包在15年基础上延长了30年，现在又提出了再延长30年的承诺。加起来承包期限达到75年。即在2054年以前我国农村集体土地承包权不会发生变化。从目前的三权分置改革来看至少有两方面的真正意义。

第一，农村集体土地三权分置改革解决了承包地和宅基地的继承权问题。

今年的中央一号文件重申农村集体土地所有权不变，农用地不能挪作他用，不得以承包人放弃承包权和宅基地为城市落户的条件等政策，使农村集体土地承包人吃了定心丸。即使集体土地承包人转为城市户口，也不担心承包地和宅基地的继承权问题，至少在2054年以前不需考虑。

农村宅基地的情况稍有不同，存在房地分离的现实。即宅基地下的土地属于集体所有，地上的房屋属于个人所有。在目前的情况下只能本着地随房走的原则进行确权登记。但在确权登记时不属于村集体成员的房屋所有人应在备注栏中注明。但不影响对宅基地的使用和继承。

第二，农村集体土地的三权分置改革实现了男女平等。

过去，在农村集体土地没有实行三权分置改革前，由于承包经营责任制是以农户家庭为承包单位的。所以，农村家庭中的女性成员出嫁后就自动丧失了承包权，实际上也被剥夺了继承权。这是对女性公民的最大不公，也是男女不平等在家庭承包责任制政策上的体现。而实行农村集体土地三权分置改革后，这个问题迎刃而解，女性成员也可以继承农地承包经营权，包括宅基地继承权。这与是否出嫁无关，也与是否在农村无关。

按照目前的农村集体土地三权分置改革，只有在一种情况下，集体组织可以无偿收回农用地和宅基地的承包权和所有权。即农用地承包人和宅基地持有人没有法定继承人。

根据目前党和政府的政策宣示及政府智库的解释，都把农村集体土地三权分置改革称之为理论和实践的伟大创新。但我认为只不过是权宜之计或有限突破。因为现有政策要不断地通过确定土地承包年限为制定政策的依据难以稳预期，短期行为不可避免。

农业农村部副部长韩俊在答记者问时指出，目前我国农村家庭经营规模以小农户为主的情况符合中国的国情和现状是事实。但也存在明显的弊端。在我国的城乡结合部或部分经济特区，由于所处的地理区位优势及当时改革开放的实际情况，一些集体所有制村庄有比较大的发展，集体资产不断壮大是事实。但在广大的农村地区，很多集体所有制组织实际上已经名存实亡。集体农用土地、宅基地的土地所有权虽然名义上归集体所有，但实际上归承包人和自然人持有，所谓的集体所有制只剩下一个空壳。而集体建设用地在大多数农村更是凤毛麟角，甚至可以忽略不计。

这些情况和现象，才是需要我们引起关注和认真研究的。

                                 2019年3月4日