解读城乡融合大棋局

　　2019年5月5日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）公开发布。我国将坚持推进高质量发展，坚持农业农村优先发展，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。下一步将建立一批国家城乡融合发展试验区，并率先从经济发达地区、都市圈和城市郊区突破。这是促进乡村振兴和农业农村现代化的政策利好，也是落实“两个一百年”奋斗目标战略部署的重要举措。

　　城乡融合主要是指城乡一体化。我国在改革开放后，特别是在80年代末期，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾出现，城乡融合思想逐渐受到重视。近年来，许多学者对城乡融合的概念和内涵进行了研究，但由于城乡融合方面涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面，人们对城乡融合的理解有所不同。有的学者仅讨论城乡工业的协调发展，可称为“城乡工业一体化”。规划学者是从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。生态、环境学者是从生态环境的角度，认为城乡融合是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。

　　社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为城乡融合是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。经济学界则从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。

　　 从“城乡二元”到“城乡统筹”、再到“城乡一体化”、最终到“城乡融合”，体现了我国城乡关系发展思路的与时俱进。城乡统筹发展，主要是着眼于改变之前长期存在的重城轻乡的思维惯性，打破城乡二元分割的体制机制，基本思路是通过发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。而城乡一体发展，是在城乡统筹的基础上，强调建立城乡要素平等交换和公共资源均衡配置机制，加强农村基础设施建设和公共服务供给水平，着力弥补农村发展短板。十九大提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是农业农村优先发展思想的具体体现，目的是实现农业农村的现代化。

　　党的十六大提出“统筹城乡发展”的概念，其要义是在科学发展观的指导下，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。随着时代的发展，农村要继续深化改革，所以党的十九大提出了“乡村振兴战略”，指出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，更加强调城乡地位的平等，对城乡关系和城乡发展提出了进一步的要求。城乡融合发展的核心在于城市和乡村相互协调，相互依赖，互惠共生，共同繁荣。可以说，“城乡融合发展”体现了新形势下党中央对城乡关系的再定位和对乡村发展的重视，为我国乡村发展注入了新的活力，标志着我国城乡发展关系迈上了一个新台阶。

　　建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是一项长期历史任务，需要整体谋划、明确方向。《意见》提出的一条基本原则就是，坚持整体谋划、重点突破。从国情农情来看，整体谋划就是围绕乡村全面振兴和社会主义现代化国家建设目标，强化统筹谋划和顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性。重点突破就是针对融合发展中的难点、薄弱点和关键点，主动攻关、努力攻关，坚决破解阻碍融合发展的新老矛盾。

　　整体谋划是城乡融合发展按照正确方向前进的制度保证。这些年，在城乡融合发展实践中，各地进行了积极探索，既有总体进展，也有重点突破。不过，一些阻碍城乡融合发展的深层次矛盾、一些影响新型城乡关系建立的体制机制障碍，比如户籍改革、农村土地制度改革、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化等方面存在的问题，并没有根本消除。在确保农村土地集体所有制性质、保护耕地红线、维护农民利益、生态保护红线等问题上，就必须按照严格顶层设计，强调底线思维，不能越过法律政策界限，不能突破底线、越过红线。

　　重点突破是城乡融合发展不断推进的方法保证。我国国情农情复杂，在发展程度、人口分布以及文化生态等方面都存在很大差别。需要立足实际、分门别类，在确保改革正确方向的前提下，发挥各地的主观能动性，大胆探索、积极探索，找到具有普遍性、可复制的方法经验，以点带面取得城乡融合改革的全面进展。围绕新型城乡关系，从户籍改革试点到城区常住人口100万至300万的大城市全面取消落户限制，力度不断加大；农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地改革、农村土地征收改革“三块地”试点，在全国30多个县市继续推进；农村承包地“三权分置”改革全面铺开，同时，农村集体产权改革由试点到取得全面进展。

　　城乡统筹、城乡一体、城乡融合，是党和国家在不同时期面对城乡发展过程中暴露的不同矛盾所作的政策反应，体现了党和国家在构建新型城乡关系过程中形成的思想、路线、方针、政策的延续和发展。它们各有特点，各有侧重。城乡统筹、城乡一体强调弥补农村基础设施和公共服务方面的欠账，改变农业农村落后面貌。推进城乡融合，实现乡村振兴，涉及的领域十分广泛，经济学、社会学、政治学等很多学科都能从中找到相关的研究问题，都有用武之地。就经济学科而言，特别是农业经济学科，农村土地制度改革是一个老问题，但是在新时代又被赋予了很多新内容。与农村土地制度改革相关的一些问题包括农村承包地“三权分置”、宅基地“三权分置”、农村集体产权制度改革等几个方面，与构建城乡要素自由流动、平等交换的体制机制，特别是与吸引人、财、物等要素从城市流向乡村密切相关，是需要特别重视的研究领域。

　　党的十八大以来城乡融合发展取得历史性成就。

　　农业转移人口进城落户的门槛不断降低，已有9000多万农业转移人口成为城镇居民。2018年户籍人口和常住人口城镇化率分别提高到43.37%、59.58%。农村土地制度改革取得新突破。明确第二轮土地承包到期后再延长30年，农村承包地“三权分置”制度正式确立并加快落地。城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立。截至2018年底，城乡居民基本医保覆盖了13.5亿人、大病保险覆盖了10.5亿人，基本养老保险覆盖了9.4亿人。

　　城乡一体的基础设施建设取得显著成效。截至2018年底，99.6%的乡镇、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的乡镇、96.5%的建制村通了客车，95%的建制村连接了4G网络。脱贫攻坚战取得决定性进展。农村贫困人口累计减少了8239万人，贫困发生率从10.2%下降到了2018年的1.7%，贫困地区农民人均可支配收入增速持续快于全国平均水平。

　　看到历史性成就的同时，也要清醒地看到，城乡融合发展体制机制还不够健全，还存在一些明显的制度短板。在现阶段城乡融合过程中，人才、土地、资本等要素自由流动和平等交换还存在种种壁垒；城乡基本公共服务的标准不统一、制度不并轨，公共资源配置尚不合理；乡村基础设施建设仍存在许多短板；特别是拓宽农民增收渠道、促进农民收入持续增长、缩小城乡居民生活水平差距的长效机制还没有形成等等，这些矛盾和问题，制约着乡村振兴和农业农村现代化进程。

　　《意见》指出，改革开放特别是中共十八大以来，中国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。2016年，我国城乡居民人均可支配收入比为2.72：1，农村居民的消费水平仅为城镇居民的36.8%，农村的基础设施与公共服务也远不能满足人民日益增长的美好生活的需要。因此，乡村振兴战略下的城乡融合发展体制机制正是为了促成城市和乡村之间的新型互动关系，实现城乡人口对流，要素对流，文化对流，加强城乡之间的分工与合作，解决乡村发展中的短板弱项，改变城市繁荣，乡村衰败的局面，以满足新形势下人们对城乡功能的需求，从而进一步缩小城乡发展差距。

　　刘禹君撰文指出，健全城乡融合发展体制机制和政策体系，要促进产业融合发展。产业融合可以加快城乡间资源和生产要素的流动、重组，加强城乡间的联系，对城乡融合发展具有至关重要的意义。同时，城市可适当地将一些劳动密集型产业，资源型产业向农村转移，在降低自身生产成本的同时为农民提供就业机会，增加农民收入，促进农村经济的发展。农村自身也要坚持因地制宜的原则，充分发挥当地的要素优势，发展特色产业带动当地经济发展。政府也要加大政策支持力度，从财政金融政策、基础设施和技术等方面助力农业农村的发展，推动农业农村的现代化，缩小城乡经济发展差距。

　　建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，要积极促进城乡要素的融合。现阶段，由于城乡生产力水平的差异，农村的劳动力，资金等要素仍在不断向城市聚集，而相比之下，城市向农村的转移则处于较低的水平。因此，在新形势下一定要打破城乡体制间的壁垒，积极引导人口、资金、产品、技术等在城乡之间的合理流动，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用市场机制整合城镇和农村的资源，实现生产要素的双向流动。例如，在资本流通方面，要改变农村资本净流出的现状，鼓励社会资本投向农村建设，发育农村的金融市场，提高农村的金融服务水平，完善农村信用体系，推动农村金融服务的便利性。另外，要加强农村的基础设施建设，补齐农村基础设施建设短板，在此基础上促进城市的基础设施向农村转移，做好城乡对接，推进城乡基础设施互联互通，共建共享，逐步缩小城乡差距。

　　建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，要推进城乡公共服务均等化。现阶段，我国城乡基本公共服务仍存在差距，城乡居民权利不平等，这也是导致农村人口外流的重要原因之一。因此，要建立城乡统一的公共服务体制，加大城乡公共服务优质资源双向对流的力度；要建立城乡统一的公共医疗卫生体制，整合城乡居民基本医疗保险制度，实现医疗卫生资源在城乡间的合理配置；建立城乡统一的教育体制，适当提高农村教师待遇，引导城市教师人才向农村转移，统筹配置城乡师资，缩小城乡教育差距，最终实现城乡教育资源的均等化；建立城乡统一的社会保障体制，增加农村社会保障的资金投入，完善农村低保制度；建立城乡统一的就业管理制度，创造城乡平等的就业政策环境，重视农村劳动力的转移就业，为城乡提供平等的创业支持，赋予城乡平等的职业技能培训，实现城乡统一公平就业。

　　建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，要大力促进城乡文化的融合。城乡文化的融合是实现城乡融合发展的重要内容，对我国经济社会发展具有重大意义。要加快农村公共文化服务体系的构建，完善公共文化基础设施建设，充分调动农民参与社会公共文化服务的积极性，满足农民文化权利实现的需要。同时发展现代文化传播体系，将城市的先进文化要素、现代文化要素引进农村，提高农村的开放程度。政府也要加强引导宣传，促进文化传播与融合，努力消除城乡二元结构壁垒在文化领域的影响，缩小城乡居民在文化领域存在的差距，为建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系提供文化支撑。

　　《意见》具有很强的指导性，既着眼于现实，也图之长远；既有战略部署，也有具体路径。《意见》提出3个时间节点：到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立；到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善；到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。为此，《意见》也提出了一系列具体的改革举措：改革的要求，是坚持农业农村优先发展；改革的抓手，是协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略；改革的目标，是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距；改革的重点，是完善产权制度和要素市场化配置。可以说，当前和今后一段时间是城乡融合发展的政策窗口期，大有可为也必将大有作为。

　　在推进城乡融合发展过程中，坚持城乡一盘棋的整体谋划思路。无论是公共服务普惠共享、基础设施建设一体化，还是乡村经济多元化和农民增收机制，本质上都是要以工促农、以城带乡、缩小城乡差距。另一方面，在推进城乡融合发展上，守住底线至关重要。具体说来，始终坚持土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉，就是要高度重视防范各类风险，用城乡融合发展为整个国家的经济发展提供稳定器作用。城乡发展不是此消彼长的零和博弈，而是融合发展、共享成果的共生过程。

　　《意见》指出，到2022年，城乡融合发展体制机制要初步建立，这包括城乡要素自由流动的制度性通道要基本打通，城乡统一的建设用地市场要基本建成，农村产权保护交易制度框架要基本形成，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上要率先取得突破。理解把握其中的政策要领，着眼点还是要解决好“人、地、钱”的问题。

　　人的问题就是要切实解决好农业转移人口市民化和城市人才入乡激励的机制设计，促进人的双向流动。我们还有2.8亿农民每年有近百万人口特别是新生代农民工要进城，重点是要有力有序有效深化户籍制度改革，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，提高城市的包容度。同时，要制定更加可操作的财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业，让农村的广袤土地能吸引人才、留住人才。

　　地的问题是要进一步完善农村承包地“三权分置”制度，稳慎改革农村宅基地制度，探索建立集体经营性建设用地入市制度。最大程度激发农村土地的生产力，同时又要守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉，有效防范各类政治经济社会风险。

　　钱的问题就是要进一步健全财政投入保障机制，发挥财政资金四两拨千斤作用，撬动更多社会资金投入农业农村。同时要完善乡村金融服务体系和建立工商资本入乡促进机制，为城乡融合发展提供全方位的财政金融政策供给。

　　城乡融合的最终目标是要缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，关键还是要围绕发展现代农业、培育新产业新业态，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展，拓宽农民增收渠道，形成促进农民多元化收入增长的长效机制和发展环境，从而推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，不断提升农民获得感、幸福感、安全感。

　　蔡律综合  2019年5月12日