普惠金融是化解中小企业融资难最有效途径
孙国茂 陈柳钦
习近平总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时指出，深化金融供给侧结构性改革必须贯彻落实新发展理念，要增加中小金融机构数量和业务比重，改进小微企业和“三农”金融服务。党中央、国务院《关于促进中小企业健康发展的指导意见》也提出，随着国际国内市场环境变化，中小企业面临的生产成本上升、融资难融资贵、创新发展能力不足等问题日益突出，必须引起高度重视。近期，国家统计局公布了今年上半年统计数据，有两组数据令人触目惊心。一组是关于私营企业统计数据：自去年以来全国私营企业亏损企业比例不断提高，到6月底已达到17.69%，比年初增加了5个百分点。同时，私营企业资产负债率却不断上升，到6月底达到58.32%，比年初增加了近2个百分点。另一组是关于规模以上工业企业数据：今年上半年，全国规模以上工业企业数量为366187家，比2018年底减少了12253家，减少幅度为3.35%，根据去年的数据，我们预计今年全年规模以上工业企业数量减少将超过2万家，减少幅度将达到7%。通过以上两组数据，我们可以真实地感受到中小企业生存与发展所面临的严峻形势。分析原因，中小企业融资约束必是首当其冲。正如《关于促进中小企业健康发展的指导意见》所说，只有从根本上纾解中小企业融资困难，增强企业信心及预期，加大创新支持力度，中小企业才能真正实现健康发展。
一、中小企业融资困境与现实悖论
从世界各国情况看，中小企业构成企业总数的99%以上。无论发达国家还是发展中国家乃至新兴市场经济国家和转轨型国家，概莫能外。中小企业在科技创新、吸纳就业、创造GDP和进出口贸易等方面的重大贡献决定了它举足轻重的社会地位，体现了中小企业的全局性和战略性“强位”所在。然而，中小企业又普遍面临金融资源获取困难、高技术转移壁垒和人才匮乏等难题，其中尤以融资难最为突出，广为人知，构成了中小企业的“弱势”之所在。
根据中国人民银行和中国银保监会发布的《中国小微企业金融服务报告（2018）》，截至2018年底，全国小微企业贷款授信为237万户，同比增长30.9%，贷款授信户数占小微企业总数的18%；尽管小微企业贷款授信数量增加，但户均贷款余额明显下降。截至2018年末，小微企业贷款户均余额为1095万元，同比下降17.94%。图1是笔者通过中国人民银行公布的信贷数据和中小企业数量计算的出的数据，从图1可以看出，在将近10年的时间里，中小企业平均贷款余额呈逐年下降态势。
此外，我们还可以通过总资产周转率指标来分析中小企业生产效率。总资产周转率通常被认为是针对单一企业的会计学指标，反映的是企业单位资产（资本）的产出水平或产出能力，总资产周转率越高说明企业的产出效率越高，投资效益越好。如果把总资产周转率作为总量指标，它的经济学涵义就是企业资本要素的生产率。习总书记说，供给侧改革的本质就是提高全要素生产率。那么对企业而言，金融供给侧改革的结果就应当提高企业的资本要素生产率。图2是过去10年中国有企业与私营企业总资产周转率比较，从图中数据可以看出，以中小企业为主体的私营企业总资产周转率一直是国有企业的两倍以上。这意味着，从全社会的角度来看，应当将更多的金融资源配给给中小企业，然而事实正好相反——形成了一个巨大的现实悖论。
回顾我国中小企业发展历程，“融资难”问题从中小企业诞生之处就已经出现，且始终贯穿其中，如影随形。早期，经济理论将中小企业“融资难”问题定义为“融资缺口”，其含义是指相当部分对经济增长具有重要意义的中小企业，无法从银行、资本市场或其他资金提供者处获得足够的融资，企业对资金的需求远大于金融市场所能提供的资金数量，形成融资缺口。近年来，“跑路”、“钱荒”等与中小企业融资困境的新词语不断出现，反映了融资难、融资渠道不畅、融资成本高企等问题不仅一直困扰着中小企业，而且不断加剧。就连央行和银保监会也坦承：“小微企业‘经营难、融资难’问题有所加剧。”
党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。中小企业创新发展是党的十九大确定的重要任务，是《中小企业促进法》明确的法定职责，是推进制造强国建设提出的迫切要求，也是实现高质量发展必备的动力基础。从中小企业创新的外部环境看，大中小企业融通发展的局面尚未形成，中小企业与产业政策融合对接不够，创新服务体系有待完善，促进创新成果向中小企业集聚的路径需要畅通；创新政策落实的有效性、工作指导的针对性有待提高，部门联动的协调性、破解难题的主动性有待加强，在普惠性财税政策支持上需要进一步探索，融资难、融资贵仍很突出。因此，我们要探索中小企业融资新路径，促进中小企业高质量发展，进而助力中国经济高质量发展。
二、解决中小企业融资难的国际经验
其实，中小企业融资难问题无论是早期还是现在，都不是我国独有，在其他国家甚至世界各国普遍存在。英国的麦克米伦被认为是现代金融史上将中小企业融资难题正视的第一人。1931 年，由麦克米伦提出的“麦克米伦报告”认为，在英国中小企业发展过程中存在着资金缺口，对资金的需求高于金融体系愿意提供的数额。麦克米伦建议国家应该将中小企业的发展作为一项重要战略内容，对中小企业的直接融资，尤其是对中长期性质资金的需求，国家应该重点支持。二战之后，世界各国在经济发展中逐渐认识到中小企业的重要性。世界银行在长达几十年的时间中完成大量有关中小企业发展的调查报告，其中很多报告证实各国中小企业普遍存在融资的缺口。迄今为止，中小企业融资难仍然是一个国际性难题。中小企业“强位弱势”的巨大反差，要求各国或地区政府制定扶持中小企业发展的系统性的政策，这种政策的制定要从中小企业整体出发、从战略高度全方位多角度出发思考问题。
美国中小企业融资以自我积累和直接融资为主，以银行贷款为辅。在美国直接融资体系里，对企业治理结构真正施加影响和监督的是外部证券市场，中小企业普遍建立了与此相适应的外部市场监督型治理结构，企业经营透明度大，因此能够更好的吸引直接投资者。从股权融资方面来看，美国通过成立纳斯达克市场和场外电子柜台交易系统为高科技企业和中小企业提供融资便利，尤其是纳斯达克市场上市标准较为宽松，并专门针对小型及新兴公司设立了小型资本市场（小盘股市场），上市标准更低，没有业绩方面的要求。从债权融资方面来看，美国对中小企业发行债券所形成的负债总额没有限制，中小企业可方便地发行多种债券，包括低等级和无等级债券。在风险投资方面，美国对中小企业投资公司投资运作的限制不断放松，中小企业风险投资公司得到迅速发展，目前已成为美国中小企业发展的重要融资渠道之一。从政府方面看，美国政府在促进中小企业发展的过程中起到了非常重要的作用。为了缓解中小企业的融资困难问题，美国政府在1953年颁布了《1953年小企业法案》，并以此法案为基础成立了中小企业局（Small Business Administration，SBA）专门负责促进中小企业融资问题的解决，同时通过多种方式辅导创业型企业成长和发展。美国是世界上最早制定中小企业基本法的国家，其不断健全和完善的法律体系，特别是金融方面的立法，对于中小企业融资产生了直接或间接的影响。自1953年保护中小企业基本法《小企业法》正式实施后，美国政府为扶持中小企业发展先后制定50多部专项法律法规，用立法形式规范中小企业融资服务体系。如1964年通过《机会均等法》，规定中小企业管理局（SBA）要向中小企业或试图经营中小企业的个人提供小额贷款或融资担保。1975年通过《公平信贷机会法》，规定商业借贷机构对个人或规模较小企业不得实行歧视性政策。1977年通过《社区再投资法》，鼓励社区银行向社区居民及中小企业融资。1982年通过《小企业创新发展法》，规定研究或开发预算额超1亿美元的联邦机构要设立小企业革新研究项目。1992年通过《小企业股权投资促进法》，规定SBA可为小型投资公司提供担保，支持公开发行长期债券。1993年出台《信贷担保法案》，降低银行向中小企业发放贷款风险。2012年，时任美国总统奥巴马签署JOBS法案，使之正式成为法律，该法案旨在通过适当放松管制，完善美国小型公司与资本市场的对接，鼓励和支持小型公司发展。JOBS法案是一系列促进小企业和初创企业融资的法案组合。除了放松EGC企业进行IPO的条件外（如我们熟知的股权众筹），法案同样也包含了一系列旨在促进私人公司融资的改革措施，主要是通过修改现行法律法规，放松对网上小额融资、小额公开发行的限制条件。另外，JOBS法案放松了部分私募发行注册豁免的限制条件，比如我们熟知的股权众筹融资。
日本中小企业融资渠道与美国不同，其主要以间接融资为主，这与日本完善的中小企业间接融资体系分不开。为了扶植和加快中小企业的发展，改变日本经济的二元结构，日本政府制订了一系列中小企业扶持政策，成立了一批服务中小企业融资的金融机构以促进中小企业融资体系的建立和完善。在日本，超过80%的企业经常向金融机构借款，他们的资金来源首先是“金融机构的贷款”，其次是“内部准备金”，然后是“管理人员的个人资金等”。在长期的发展中，日本逐渐形成了在政策性金融机构引导下，信用担保和保险机制支持下，大量民间金融机构参与，资本市场直接融资为补充的完善的中小企业融资体系。日本的中小企业间接融资体系主要由政府成立的政策性金融机构和民间金融机构组成。日本政府为促进中小企业的发展，先后成立了商工组合中央金库、国民金融公库和中小企业金融公库三家金融机构，专门为中小企业融资提供服务。其服务内容主要包括：提供无担保贷款和票据贴现、为难以从商业银行等金融机构得到贷款的中小企业提供必要资金等。此外，民间金融机构也是中小企业获得资金的重要渠道。在日本存在众多地方银行、信用会库、互助银行等民间金融机构，这些机构的合作互助性较强，许多金融机构采取会员制，以加深对当地中小企业的了解，根据中小企业的要求提供专业化融资服务。
美日等国发挥政策性金融机构作用，弥合中小企业融资缺口的措施和经验为我们提供了有益的启示。
三、普惠金融是解决中小企业融资难最有效途径
金融服务的本质是通过调整资金分布，优化对社会资源的配置。从目前我国金融体系的发展来看，金融体系并未实现“普惠”，金融机构更愿意为那些富人或“精英”提供服务，在满足中小企业、城市和农村低收入群体等金融远端客户的需求方面尚存在诸多短板，大大制约了我国中小经济实体的发展。如何打破金融机构服务中小企业的隐形壁垒，打通融资“最后一公里”，成为当前要解决的首要问题。普惠金融被实践证实是破解中小企业融资难题的锦囊妙计。普惠金融强调公平合理，世界上的每个人指出合理的成本，都有权利获得平等的金融服务的权利。“金融权”其实是一种与“生存权”和“财产权”等权利一样的企业与生俱来的权利。中小企业融资与现行的商业银行为主导的信贷体系无法实现顺利对接，导致服务中小企业的资金供给主体缺失，面临种种金融排斥仅仅通过金融体系内部改革，没有办法从本质上破解中小企业融资难题，普惠金融理念为解决中小企业融资难问题提供了新的途径。
金融排斥反映在金融市场中，并不是所有社会成员都可以获得金融产品或服务；对于一部分弱势群体而言，总会有一些因素阻碍他们进入金融体系，享受金融服务。中小企业作为广大的“强位弱势群体”，在金融服务领域受到规模歧视和融资歧视，是企业中的“最少受惠者”，如果金融资源都被配置到大型企业、大项目、国有企业中，广大的中小企业无法得到应有的金融服务，这也就违背了中小企业融资制度的正义性和人文性。普惠金融理念的提出有特殊的背景，与中小企业融资难、融资贵的现状密切相关，可以说普惠金融是为化解中小企业融资困境而提出的价值理念。普惠金融在系统构建上的公平、包容的理念与中小企业融资需求非常契合，普惠金融理念下的组织重构、技术创新、渠道拓展理论上可缓解市场对中小企业的金融排斥，并且兼顾相关金融机构的利益诉求，使得中小企业融资难问题从根本上得到长远解决。
首先，普惠金融可以扩宽中小企业融资渠道。数量庞大且创新活跃的中小企业，受发展规模小、资质担保差、经营与信用记录不完善、信息不对称严重等诸多因素的限制，中小企业往往被排斥在正规金融服务门槛之外，形成金融服务需求的“尾部”客户群体，难以获得适当的、有效的金融服务。就国有商业银行等传统金融机构而言，其更愿意将贷款资金投向于大型企业，而对中小企业的放贷意愿较为低迷。与传统金融相比，普惠金融能够以可负担的成本为有金融服务需求的特殊群体 （如中小企业、中低收入阶层等） 提供适当的、有效的金融服务。实践表明，小额信贷、第三方支付、众筹融资以及新型的融资平台等低门槛、多品种、高效率、个性化的金融服务能够与中小企业风险性创新活动持续、高频、小额的资金需求特征相契合，进而有效缓解了中小企业的创新融资约束。
其次，普惠金融可以降低中小企业融资成本。为降低自身风险和信贷坏账的发生，传统金融机构通常会对中小企业的信贷资格进行严格审查，产生大量的审查费用。为弥补损失，通过上浮信贷利率将审查费用转嫁给中小企业也就成为商业银行的常用手段，即便那些能获得相应贷款的中小企业，其使用成本也非常高昂，由此导致中小企业的贷款成本不断提升。此外，传统金融机构提供金融服务所依赖的营业网点、人工服务等都需要成本，服务范围的扩大使得提供金融服务的成本和难度都会增加。现在时兴的互联网金融则是金融脱媒化的典型代表，具有覆盖面广、速度快、成本低的特点，通过建立大数据平台，促进了信息收集的多元化，扩大了客户信息的分析维度，改变了原有的服务提供方式。以信贷为例，按照长尾理论，中小企业在二八法则中属于二八分布中的“八”，正好是被商业银行等传统金融机构忽略的部分。互联网金融通过线上网络实现了资金融通，使得金融具有普惠性和民生性，这种普惠性降低了中小企业的融资难度，为中小企业带来安全、便捷、透明的融资渠道。更为重要的是，普惠金融信息收集与处理的独有优势能够更好地发挥信息筛选和风险甄别功能，有利于资源的有效整合，降低了信息的不对称性，从而大大降低了融资成本。
第三，普惠金融可以提高中小企业融资效率。传统金融服务模式下的服务效率、服务质量等一般都难以满足多元化的市场融资需求。而普惠金融理念下的金融服务模式发生了巨大变化，金融可获得性得到有效提升。比如，银行对中小企业的贷款审核周期一般是在十天到一个月，中小企业需要向银行提供各种材料，并且需要提供担保或抵押，申请和审批手续极为烦琐，效率低下。而普惠金融的发展则有效地简化了贷款程序，节省了贷款时间。以普惠金融的代表互联网金融为例，它通过计算机技术，建立数据平台，利用云计算、大数据、人工智能、区块链等先进技术手段，打破了时空限制，可以及时、快速、高效地挖掘和收集客户的征信数据，有助于全面地了解中小企业的经营情况和信用等级，能够提升信贷资金的配置效率和服务质量。基于互联网信息的客户征信体系可以简化信贷审查程序，缩短信贷审核时间，进而降低资信评估、线下审核以及风险管理的成本，使得中小企业能够更加高效、便捷、低成本地获得金融服务，提高了中小企业的融资效率。
四、通过立法构建真正意义的普惠金融体系
中小企业融资缺口的本质是一种市场失灵，弥合这个缺口不能在市场内部找到办法。应对市场失灵，靠向商业金融机构发布文件、行政命令，强制他们为中小企业贷款等都不会奏效，而必须采取必要的顺应客观规律的干预措施，要从法律和制度的构建和完善上解决。
制定普惠金融基本法，构建普惠金融法律法规体系。坚持立法先行是构建普惠金融法规体系的前提。我们要将普惠金融发展的顶层设计纳入法治化轨道，确保普惠金融发展有法可依、有章可循。普惠金融是维护公民发展权，给予公民平等金融权的重要手段，而一个条文准确、结构严谨的法律体系是构成普惠金融制度的奠基之石。美国的普惠金融法律制度之所以能有效保障低收入人群的金融权利，其中重要的一点就在于它的几部法律之间形成了相互配合、互为补充的法律体系。在法律层面，作为第一部正式涉及普惠金融的法律，新修订的《中小企业促进法》把普惠金融体系建设纳入法律体系，规定了国有商业银行在推进普惠金融体系建设中应承担的义务，对于后续相关立法开了先河。但是应当注意到此次立法规制的主体仅限大型国有商业银行，所以本次立法的影响有限，仅仅可以被视为普惠金融立法的一次尝试。国务院及其各部委制定的行政法规和部门规章仍是现阶段普惠金融法律法规体系的主体，其中唯一规定普惠金融发展的行政法规是2017 年发布的《融资担保公司监督管理条例》（简称《条例》）。《条例》把普惠金融作为制定本法的根本目的和依据，体现了普惠金融在金融领域的重要地位，是指导目前融资担保市场的指导方针。目前推进和规范普惠金融发展仍然主要依靠各类规章以下的规范性法律文件，数量庞大的“红头文件”构成了普惠金融法律体系的主体。从严格意义上来说，我国目前还没有针对普惠金融领域的专门立法，除了涉及普惠金融相关法律、行政法规和部门规章，作为支撑目前普惠金融法律制度体系的主体仍是国务院及其各机构制定的各类规范文件。尤以 2015年《推进普惠金融发展规划（2016—2020 年）》（简称《规划》）最为重要，是目前发展普惠金融的核心纲领性文件。但是作为政府施政纲领或政策，相较于法律规范，首先它带有浓厚的政治色彩。虽然对普惠金融建设具有指导意义，却难以摆脱政策注重形式语言的特点，无法严谨细致的对具体问题进行规制。如果一项制度没有严密的规定就会导致在实施过程中要么自由裁量空间过大，要么无所适从、无章可循而不作为。因此，我们当务之急是要尽快制定普惠金融领域与中小企业融资相关的具有普适性的基本法，规定普惠金融的概念、原则、适用的主体和主体应当承担的义务，具体的操作过程中可以把《规划》中明确的内容作为基本法的框架，把《规划》上升为法律，更好的发挥它引领和指导作用的同时，保持基本法的灵活性和原则性，包容金融市场的发展变化，又不至破坏法律的稳定。在基本法确定的原则性规定的指导下，制定针对不同群体，规制不同金融机构的相关配套法律法规就显得尤为重要。特别是要建立和完善促进我国普惠金融发展的专门法律法规体系，将普惠金融确定为人发展的基本权利内容，并将普惠金融权利界定为同等条件下平等获取储蓄、信贷、结算、证券买卖、商业保险、融资投资和金融信息咨询服务的权利。
发挥市场在资源配置中的决定性作用。普惠金融是化解中小企业融资难的重要理论支撑，它的提出为解决中小企业融资难问题带来了新的契机。如何通过践行普惠金融理念，推动普惠金融发展，以有效化解中小企业融资困境，不仅需要市场主体的积极参与，更需要政府在上层建筑方面给予正确的引导。理论上讲，普惠金融理念中隐含了一个逻辑悖论，即公共品与市场化运作之间的矛盾。按照传统金融理论，普惠金融服务对象之所以无法获得金融服务，在很大程度上是由于他们信用等级低和风险定价高的缘故。那么，发展普惠金融必须面临对冲或弥补风险溢价，这意味着必须有人承担风险成本——这正是政府应当做的。可以肯定的是，如果没有政府的参与和主导，发展普惠金融在任何国家和地区都是无法想象的。我国普惠金融发展存在诸多问题的原因很多，主要是没有厘清政府与市场的边界，没有明确政府在其中的作用与地位。市场在资源配置的过程中会因为市场机制不健全、法规不完善等因素出现失灵的现象。微观金融机构经营首先要保证获取利润，市场经济体制下，政府不可过多干预以免影响其商业可持续性。政府要做的是完善普惠金融的“顶层设计”，采取多种措施引导金融机构向中小企业等金融弱势群体扩大金强服务覆盖面，大力支持金巧机构层次不断丰富，鼓励小额贷款公司、金融服务租赁公司等新型金融组织发展，以提高金融可得性。当然，如果政府政策引导不足，放任市场来主宰普惠金融发展，在资本逐利性的驱使下，金融弱势群体往往被忽视，金融公平性得不到保障。由于普惠金融具有的准公共产品性质，其在实际推广中必然会受到市场失灵、金融排斥、机会不均、立法缺失、金融生态失衡等众多原因的影响，因此金融服务市场和金融机构难以自发形成普惠金融体系，这就必须由政府这只看得见的手去矫正、解决市场失灵和金融排斥等对普惠金融的发展造成的影响。但是又由于政府过多的干预市场经济活动造成的政府失灵严重制约普惠金融的市场化进程，这就需要市场的资源配置作用去纠正政府失灵。政府参与普惠金融发展，要坚持有所为、有所不为，到位而不越位，做到普惠内容不泛化、市场主体决策不干预、发展方向不偏差、参与过程不脱节。总之，从长远来看，普惠金融的发展离不开政府引导和市场运作的双轮驱动，政府在制度安排、规范监管、政策激励等方面对普惠金融的发展予以保障，市场则立足于实现普惠金融的技术创新、服务创新和组织创新等。
建设全面覆盖的社会信用体系。在信息不对称的环境下，建立健全信用体系是解决中小企业融资难问题的重要手段。普惠金融客户的融资可得性在很大程度上受限于信息缺乏、信息不对称和不透明问题。这就需要相关部门牵头，整合征信系统、公检法、工商税务、行业监管、地方政府等多方信息，搭建公共的信用信息共享平台，实现一点接入，解决信息获取与共享问题。构建良好的社会信用体系是一项系统工程，有关部门应通过数字化驱动“放管服”改革深入推进，完善事前便捷准入、事中有效控制、事后联合治理的全流程监管体系，形成政府、银行、企业之间的良性互动，助力经济社会高质量发展。中小企业经营者的信用意识是制约其融资的关键因素，金融机构在考虑是否为中小企业提供融资时的一个关键指标就是中小企业或中小企业主的历史诚信记录，再加上中小企业自身的财务制度不健全、财务披露不充分，在影响其融资的因素中诚信与信用就显得非常关键。由于金融机构无法对中小企业的信用状况进行评估，也就无法准确了解中小企业的风险收益情况，短时期内金融机构和中小企业不具备改变当前现状的能力，为此，需要从国家层面建立起全面的社会信用体系，能够对企业、个人的信用进行综合评估。通过政府的主导，对社会信用的信息数据库进行进一步的完善，从而实现银行与银行之间、银行与其它部门之间拥有共同管理和互动的机制，并进一步构建全方位、多层次的中小企业信息信用平台，建设适应中小企业特点的评比体系，从而促进普惠金融对于中小企业发展的支持。
（孙国茂，青岛大学经济学院教授、博士生导师；陈柳钦，中国城市经济学会常务理事、钦点智库创始人兼理事长、教授。）
【该文章大部分内容发表于《上海证券报》2019年9月10日，题目为：普惠金融为解决中小企业融资难提供新途径。】