政治体制改革的关键是完善人民代表大会监督制度和监督体制
霍宪森
为了更好地与发展社会主义市场经济和加强社会主义民主法治政治建设的要求相适应，必须稳步推进我国的政治体制改革。推进政治体制改革，所应遵循的一个基本原则是要确保实现我国社会主义政治制度的自我完善和发展。人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度，是法定国家政权组织形式，是人民当家做主的最高实现形式，也是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一的根本制度载体和制度保障条件。所以，根据新时代新任务的要求，通过与时俱进和改革创新，着力健全和完善人民代表大会制度，应该是政治体制改革所面临的一项主要任务。人民代表大会监督制度是人民代表大会制度中的一项重要内容和重要政治制度。因此，我认为，从我国现实政治国情的实际出发，当前我国政治体制改革所面临的一个关键问题，就是要重点着力改进和健全完善人民代表大会的监督制度和监督体制。并且只有在重点着力改进和健全完善人民代表大会监督制度和监督体制上真正下功夫，才能确保尽快顺利完成我国政治体制改革的攻坚任务。
一、关于改进和完善人民代表大会监督制度和监督体制的重要意义
人民大表大会（包括其常设机关人大常委会）对同级国家权力机关及其工作人员在其履职工作过程中所行使的国家公共权力进行监督，是国家宪法和法律赋予人民代表大会的监督权的经常性内容。人民代表大会的监督权是国家宪法和法律赋予人民代表大会所应有的四项重要职权之一。人民代表大会监督制度和监督体制也是党和国家监督体系中的一个及其重要组成部分。
从我国人民代表大会制度建设的实际进程来看，基于我们党对人民代表大会制度建设重要性的认识，所以，在建国之前的地方政权建设特别是建国之后国家政权建设中，一开始我国就很快建立起了人民代表大会制度，并将其作为了法定国家政权组织形式，同时注意发挥人民代表大会制度所应有的职能作用。
人民代表大会制度包括组织制度、选举制度、任用罢免制度、监督制度等诸多具体制度。所以，在不同历史时期，根据党和国家所面临的中心任务的不同，我们党和国家在人民代表大会制度的建设中也是有着不同侧重的。在建国初期党和国家比较注重人民代表大会组织制度的建设。改革开放之后，随着党和国家对制度建设的重视，在这方面比较注重对人民代表大会组织制度、选举制度和任用罢免制度的建设。
从党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家之后，党和国家在注重对人民代表大会各项制度建设的同时，开始注重对人民代表大会监督制度的建设。并为此于2007年专门制定和颁布了《中华人民共和国人民代表大会常务委员会监督法》，从而使人民代表大会的监督工作也同时有了更加具体的法律和制度上的保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视加强人民代表大会制度的建设和人大监督工作。习近平总书记明确强调指出，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督，人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督和有效监督。并要求各级国家机关及其工作人员都要自觉接受人民和人民代表大会的监督。
因此，从总体上来看，由于党和国家对人民代表大会制度建设和人大工作的重视，人民代表大会制度建设和人大工作逐步加强，人民代表大会所应有的地位逐步提高，其职能作用也在逐步得到充分发挥，成效比较显著。在人民代表大会监督制度的建设和人大监督工作方面，，也已经有了很大进展，取得了很大成效，并也已经积累了不少好的经验和做法。
但是，由于人民代表大会监督制度的建设相对起步较晚，时间较短，加之我们国家历史上曾经有着长期经历了封建社会和长期严重缺乏民主监督和法治传统的实际，所以，在我国人民代表大会监督制度监督体制建设和监督理论和监督实践探索方面，至今还仍然是一个相对十分薄弱的环节。
纵观迄今为止人类社会发展的历史，可以从中得出一个规律性的科学认识，这就是，权力监督和权力制约方式是人类历史上任何一个国家和社会管理系统内部对国家公共权力的产生及其运行过程实施科学管理的一种最基本、最有效的形式。同时，由人民群众通过其民选代表机关（即人民代表大会或议会机关）对其同级国家公共权力机关所行使的公共权力实行民主监督性质的国家权力监督和权力制约方式是人类历史上任何一个成熟的法治国家和民主政治体制国家社会管理系统内部对国家公共权力的产生及其运行过程实施科学管理的一种最基本、最有效的形式。
基于上述分析，所以，认真研究探讨如何在当代中国国家和社会管理系统内部尽快建立和完善起既能充分借鉴吸收资本主义创造的属于人类共有的政治文明建设的有益成果，同时又能真正符合当代中国现实政治国情和真正具有中国特色的那样一种能够面向现代化、面向世界、面向未来的当代中国国家和社会管理系统中由人民群众通过其民选代表机关人民代表大会对各个不同层级内部国家公共权力特别是各个不同层级国家常设最高领导机关及其领导人员公共权力的产生及其运行过程实行民主监督和科学管理的完善的国家权力监督和权力制约方式及其国家监督制度和监督体制，对于各级人民代表大会更好地行使国家监督职权，健全国家监督机制，加强国家监督工作，增强国家监督实效，更好地促进党和国家机关都能依法执政、依法行政和依法司法，对于更好地充分发挥人民代表大会制度的特点和优势，对于确保我们在当代中国国家和社会内部尽快建立起完善的社会主义民主政治体制，对于尽快完善党的领导方式、执政方式和建设完善的社会主义法治国家和法治社会，对于确保顺利实现党中央提出的各项奋斗目标和改革任务，都具有着十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。
二、当前我国人民大表大会监督制度和监督体制中存在的主要问题
当前我国人民大表大会监督制度和监督体制中实际存在着的亟需我们进行深入思考，并要对此加以认真研究解决的现实困难和问题，主要有以下三个方面。
1、在人民代表大会监督对象的确定范围上还不全面，缺漏了重点。
这里所谓不全面问题，是指从现行人大监督法的内容规定和各级人大所从事的监督活动的实际情况来看，我国各级人民代表大会机关作为最高国家权力机关，其监督对象的确定范围，都只是把监督对象仅限定在了包括由同级国家立法机关（人大常委会机关）、国家行政机关（政府机关）、国家司法机关（公检法机关）等组成的传统理论上的那些所谓国家权力机关和国家公共权力主体在内，但是，对在我国现实政治生活中实际掌握和行使各级包括所谓立法权、行政权和司法权等在内全部国家公共权力，因而实际上是作为一个我国各级第一政府机关和国家权力机关的各级党委机关，却并没有将其也直接作为我国各级的一个主要国家权力机关，并将其也同时纳入应受各级人民代表大会监督的监督对象的确定范围之内。因而使人民代表大会所应有的监督对象还不全面，并且是缺漏了其所应监督对象的监督重点。
正是由于人民大表大会所应有的监督对象确定范围还不全面和缺漏了重点，其结果才由此导致使各级党委机关本应要重点受到人民代表大会的监督而又使其至今一直未能真正受到人民代表大会的应有监督和制约。这是直接造成我国各级党政领导体制和国家政治体制至今一直未能真正建立起一个由同级国家权力机关有效监督和制约同级国家权力机关的中国特色的横向权力监督体制的一个根本原因所在，同时也是直接造成我国各级党政关系以及党和人民之间关系至今一直未能得到真正理顺的一个根本原因所在。因此，这既是我国各级传统党政领导体制的一个重大弊端，也是我国原有政治体制的一个主要缺陷。同时也是我国政治体制改革中的一个攻坚重点和关键所在。
2、人民代表大会监督体制形式还不完善，缺乏应有的刚性和实效性。
这里所谓不完善和缺乏刚性问题，是指人民代表大会作为法定国家最高权力机关，其（包括常设机关人大常委会）对同级国家权力机关及其工作人员在履职过程中行使的国家公共权力所实施的监督，是国家宪法和法律赋予人民代表大会所应有的国家最高层次的监督，是由国家宪法和法律赋予人民代表大会所应有的四项重要职权之一。人民代表大会监督制度和监督体制也是国家监督体系中的一个及其重要的组成部分。所以，人民代表大会对同级国家权力机关的监督，其应有的本质是一种最有权威最具刚性的监督。
但是，由于众所周知和原有监督体制不完善的原因，人民代表大会在宪法规定和理论上应有的监督权力与现实中实有的监督权力还相差甚大，因而导致使其在国家权力监督上往往是软弱无力，缺乏应有的刚性和实效性。一是由于地方人大常委会的主任（特殊情况除外）一般都是由同级党委书记兼任，二是由于地方人大常委会内部还专门设立了党组，并且其党组根据党章规定，是由同级党委派出并应受同级党委直接领导的，三是由于政府行政首长则又都是同级党委的第二把手，所以，在这种体制条件下，政府的重大事项一旦在同级党委会上通过后，人大就不能行使监督权，宪法也没有明确赋予人大监督同级党委会的权力。因此，现行人民代表大会监督体制，本来就没有设计避免同级政府决策失误的有效监督机制。根据人民代表大会所实施的监督实践的现状来看，现在把人民代表大会的监督，暂视为社会监督也是比较客观的。因此，目前人民代表大会与其所应有的国家最高监督权力机关的地位及其应有的最高监督权威是很不相称的。
3、在人民代表大会的监督认识上还不到位，现实存在着诸多模糊观念和理论认识误区。
这里所谓认识上不到位问题，是指当前在对是否应该把各级党委机构也要同时作为同级人民代表大会监督对象的确定范围问题的认识上，至今还仍然存在着包括认为“不应该”、“不便于”“不必要”和“不适宜”等诸多方面的模糊观念和错误理论认识，主要体现在以下四个方面。
一是认为不应该把同级党委同时作为人民代表大会的监督对象的确定范围。
这里所谓不应该，主要是指由于受西方国家政治学和法学理论的影响，我国传统政治学和法学理论在对是否应该把我国各级党的机关特别是党委机关也认定为一个国家权力机关和国家公共权力主体的认识上，却一直并至今存着着一个重大的理论认识误区和书斋型的十分错误的思维方式。这就是，我国政治学和法学界的一些专家学者，根据西方政治学和法学理论中都把西方国家执政党的党组织一直是并且至今仍然是认定其既不应该是作为一个被人民(或通过其民选代表机关即议会)直接授权的国家权力机关和公共权力主体，因而同时其也不应该是作为一个被人民（或通过其民选代表机关即议会）直接限权和直接监督的国家权力机关和公共权力主体的政治理论所阐述的原理，同时不加具体分析的生搬硬套到我们国家的政治学理论和法学理论中来，因而也把我们国家执政党的各级党委机关同时认定其既不应该是被人民（或通过其民选代表机关即人民代表大会）直接授权的国家权力机关和公共权力主体，因而其也不应该是作为一个被人民（或通过其民选代表机关即各级人民代表大会）直接监督和直接限权的国家权力机关和公共权力主体。由此错误的认为，不应该把同级党委也同时作为人民代表大会监督对象的确定范围之内。应该说，这种完全脱离了我国现实政治生活的实际和现实政治国情的书斋型错误理论认识和错误思维方式，是直接导致使我国各级人民大表大会的重点监督对象严重缺了位的一个重要原因。
二是认为不便于把同级党委同时作为人民代表大会监督对象的确定范围。
这里所谓不便于，主要是指有些同志认为，从我国现行法律规定来看，人民代表大会监督对象的范围，应该是那几个应由人民代表大会直接选举授权产生的国家权力机关，而同级党委机构，虽然也是直接掌握和行使着本应由人民所拥有的那部分国家公共权力并同时作为国家权力机关，但其党委的权力，是由人民自愿直接赋予的，而不是通过同级人民代表大会的直接选举途径授予的，所以，根据其掌有国家权力的直接来源方式上的不同，认为不便于把同级党委同时也作为人民代表大会监督对象的确定范围之内。应该说，这种在党委机构所掌有国家权力的来源上只重其来源形式，不重其来源内容和实质的形而上学的错误理论认识和错误思维方式，也是直接导致使我国各级人民大表大会的监督重点对象严重缺了位的一个重要原因。
三是认为不必要把同级党委同时作为人民代表大会监督对象的确定范围。
这里所谓不必要，主要是指有人认为，中国共产党作为领导党，同时也是执政党，其对国家和社会的领导地位和执政作用，是全国人民公认并经事实证明具有其自然执政合法性和必然合理性的一种历史选择的结果，是必须要确保实现和不能有任何动摇的。同时，从党自身所应具有的所谓“三个代表”的先进性而言，各级党委是有着一定自身道德觉悟上的自我约束能力的，再说通过纪检监察体制的改革和反腐败力度的不断强化，同级纪监委对同级党委的监督力度也在不断加强，所以，也就再不需要有外部人民代表机构来对其进行直接监督了。同时还担心如果把同级党委也作为人民代表大会监督对象的确定范围之内，是否会在实际上阻碍和妨害了同级党委所应有的领导地位和执政作用的充分发挥，是否会直接阻碍和妨害了其应有的执政效率。应该说，这种不必要的模糊认识和错误思维方式，是直接导致使我国各级人民大表大会的监督重点对象严重缺了位的又一个重要原因。
四是认为不适宜把同级党委同时作为人民代表大会监督对象的确定范围。
这里所谓不适宜，主要是指有些人把马克思赞扬的巴黎公社政权的议行合一的组织形式，同时也认作为应该是社会主义国家政权的唯一的组织形式。进而把分权制衡形式都认作为应该是资本主义国家政权的组织形式加以否定，因而认为如果把同级党委同时作为人民代表大会监督对象的确定范围，是否会在我们国家政权系统中必然形成一种中国特色的横向分权制约和制衡的国家权力结构形式，并担心由此破了老祖宗的规矩。同时担心是否会由此直接妨害社会主义国家政治制度的性质。这种及其僵化的模糊认识和错误思维方式，也是直接导致使我国各级人民大表大会的监督重点对象严重缺了位的一个重要原因。
基于上述分析，我认为，如果对上述这些问题不能尽快有个清醒认识，对上述错误理论和做法不能尽快加以切实纠正，就将难免会使人民代表大会的监督，因在其监督对象确定范围上缺漏了本应受到监督而使其又未能真正受到应有监督的重点监督对象，而难免会导致使人民代表大会对同级政府和国家权力机关所应有的监督严重乏力，甚至使其往往因流于形式而缺乏实效，并由此严重影响了人民代表大会所应有的国家最高权力监督机关职能作用的充分发挥。
三、怎样改进和完善人民代表大会监督体制和监督制度
基于上述分析，就怎样改进和完善人民代表大会监督体制和监督制度问题，现提出以下三点意见，供大家共同研究思考和讨论。
1、在人民代表大会监督对象的确定范围上要全面，不能漏了重点。
这里所说的要全面和不漏重点，主要是指对人民代表大会监督对象的确定范围，不能只是仅限定在包括由所谓立法机关（即人民代表大会常设机关人大常委会）、行政机关（政府）、司法机关（公检法）等原有的那些法定的和理论上的国家机关，还要把现实政治生活中一直是并且至今仍然是直接掌握和行使着我国各级政府公共权力，因而实际上是作为一个我国各级第一政府机关的各级党委机构，也要同时直接作为我国国家权力机关，并要将其同时作为各级人民代表大会监督对象的确定范围之内，并将其作为重点监督对象。
这样既有利于确保使人民代表大会监督对象的确定范围既能包括在我们国家和社会管理系统中各个层级内部实际作为主要承担该层级内部国家最高决策领导权机关的各级党委机关，同时又能包括我国在国家和社会管理系统中各个层级内部实际作为主要承担该层级内部最高立法权、最高行政管理权和最高司法权等职能的原有那些国家权力机关及其领导人员，因而确保使其监督对象范围更加全面。同时也有利于确保使人民代表大会作为国家最高权力监督机关地位所应有的其最高监督权威得以真正体现出来。这样还有利于确保通过人民代表大会（包括其常设机构人大常委会）对作为各级最高国家决策领导机关和国家法律执行机关及其领导人员行使其国家公共权力的整个过程进行有效的宪法法律监督和最高决策执行权力监督，从而确保使各级党政机关各自都能切实做到依法执政、依法行政、依法司法和依法办事，进而确保使各级国家和社会公共权力机关都能够更好地真正用来为人民谋利益。并且只有建立起这样一个真正符合当代中国现实政治国情和真正具有中国特色的人民代表大会监督制度和监督体制，才能确保从国家制度上使当代中国真正走上一个不搞群众性的政治运动,只靠通过建立起一种以国家权力机关有效制约和制衡同级国家权力机关的人民代表大会监督体制监督制度和科学的国家公共权力结构形式的途经,来稳步推进我国社会主义民主和宪治政治建设的新路子。
2、在人民代表大会监督体制形式上要着力改进和完善，从而确保其监督所应有的权威性和刚性及实效性。
这里所说体制上要健全完善和增强刚性实效性，主要是指当前必须针对上述现行人民代表大会监督体制上实际存在着的包括一是由于地方人大常委会的主任（特殊情况除外）一般都是由同级党委书记兼任，二是由于地方人大常委会内部还专门设立了党组，并且根据党章规定，是由同级党委派出并应受同级党委直接领导的，三是由于政府首长则又都是同级党委的第二把手。因而由此造成在这种体制条件下，政府的重大事项一旦在同级党委会上通过后，人大就不能行使监督权，宪法也没有明确赋予人大监督同级党委会的权力，因而造成现行人民代表大会监督体制，至今缺少设计避免和防止同级政府决策失误的有效的国家监督机制等几个方面的现实问题，来相应采取一些切实可行的必要的有效措施，从而使原有不完善的人民代表大会监督体制切实得到真正改进和使其尽快健全和完善起来，确保尽快实现其良性化运作，切实增强其监督所应有的刚性和实效性，进而确保使人民代表大会作为国家最高权力监督机关地位所应有的其最高监督权威得以真正体现出来。
对于应该怎样针对现存问题来具体改进和完善人民代表大会监督体制，根据人类社会政治文明建设中所提供出的一些有益经验，同时紧密结合当代中国的现实政治国情的实际，我认为，可以初步考虑采取以下几个切实可行的有效措施。
一是可以考虑探索将目前在地方一般都是由同级党委书记兼任同级人大常委会主任（特殊情况除外）的制度安排，改变成为在地方一般都是由同级党委书记兼任同级政府行政首长（特殊情况除外）的制度安排，应该说，这也是一种十分科学的完全符合执政党执政规律一般原理要求的制度安排。二是可以考虑探索将在地方人大常委会内部设立的党组的隶属关系，通过修改党章，将其原有由地方党委派出并受其直接领导的党的隶属关系，改变成为由其上一级党委派出并受其直接领导的隶属关系，也可考虑将各级人大常委会党组都探索改组成为党委，同时将各级人大常委会党委（党组）改由其上一级人大常委会党委（党组）直接领导。这都属于在党组织系统内部隶属关系的调整，比较容易操作。三是可以考虑通过修改宪法，由宪法规定明确赋予各级人民代表大会及其常设机关人大常委会能够直接监督同级党委机关的的国家监督权力。四是为了稳妥推进改革起见，可以考虑安排中央一级人民代表大会监督体制的改革，待地方改革积累成熟经验之后，再开始根据中央一级的实际情况作出相应的配合改革。
这里需要特别指出的是，我只所以认为并建议可以考虑探索将目前在地方一般都是由同级党委书记兼任同级人大常委会主任（特殊情况除外）的制度安排，改变成为在地方一般都是由同级党委书记兼任同级政府行政首长（特殊情况除外）的制度安排，主要是因为，我认为这是一种更加符合关于执政就是行政，执政党就是行政党的的一般执政党执政规律和科学执政方式原理要求的更加科学的制度安排。
如果细心考察人类历史上西方国家执政党的执政方式和执政经验，美国历届总统，其作为执政党组织的领袖并同时作为执政党的直接代表机构，在国家政权系统中都实际上一直是直接作为国家政府行政首脑机关地位，并同时拥有宪法规定的国家最高立法权，国家最高行政管理权和国家最高法官的人事提名任命权于一身，因而也是实际上直接作为国家第一政府机关地位，并同时直接掌握和行使国家第一政府权力的执政党组织的直接代表机构。其它西方国家作为执政党组织的领袖并同时作为执政党组织的直接代表机构，在其国家政权系统中，也都实际上一直是直接作为国家政府行政首脑机关地位，并同时拥有宪法规定的国家最高行政管理权和国家立法权等国家权力于一身，因而也是实际上直接作为国家第一政府机关地位，并同时拥有国家第一政府权力的执政党组织的直接代表机构。
因此，我们说，执政就是行政，执政党就是行政党，这是任何一个执政党自身都所实际具有着的带有一般规律性共同特点的执政党组织的科学执政方式和执政规律。同时，对这个执政党的执政规律，无产阶级政党的伟大领袖和导师列宁也是有着深刻认识的。列宁曾经明确说过，我们是执政党，我们不能不把党的“上层”和苏维埃政府的“上层”融成一体，过去是这样，将来也还是这样。所以，列宁提出的所谓党政分工，也是仅限于以党的“上层”和苏维埃政府的“上层”融成一体为其基本前提条件的。
因此，我认为，我国各级党委书记，也应根据一般执政党执政规律的内在要求，应该去直接作为同级政府行政首长的地位并同时发挥其政府行政首长的职能作用更为合适，而不应去直接作为同级人大常委会主任的地位并同时发挥人大常委会主任的职能作用。
3、在人民代表大会的监督认识上要到位，要着力澄清和解决一些现实存在的错误理论认识和模糊观念问题。
这里所说的认识上要到位，是指必须要彻底澄清和着力解决当前人们在对人民代表大监督问题上还现实存在着的一些模糊观念和错误理论认识的问题，同时在以下几个方面必须有个正确理解和清醒的认识。
（1）对是否应该的认识要到位。
这里所谓要到位，是指在对是否应该把各级党委机构也要同时作为同级国家权力机关的理解上，必须要有一个科学的正确的比较符合客观实际的认识。关于这个问题，我们可以通过了解中国政法大学法治政府研究院林鸿潮教授从对我们党的领导实践中所实行的包括党的执政、党的政治领导和组织领导、党的组织嵌入、党政机构融合和党政同责等几个基本领导方式方面所分别作出的具体考察和分析，来对此加深理解，端正思想，统一认识。
中国政法大学法治政府研究院林鸿潮教授所写并发表于2020年3月12日中国社会科学网和光明网的题为《党政机构融合与行政法的挑战》一文,根据社会管理学的一般原理，即在社会管理系统中任何一个相对独立的公共管理权力运行过程，都是可以将其大体划分为相对独立的先后紧密相连的两种不同性质的管理权力职能，一种是政治决策管理权力职能，一种是政治执行管理权力职能。并且这两种相对独立的管理权力职能，既可以由同一个公共权力主体来单独全部直接掌握和承担，也可同时由两个不同的公共权力主体来分别掌握和承担。由此林教授通过细心考察我们党的领导和执政的具体实践活动的实际状况，认为中国共产党作为执政党，其实际具体执政方式，就是在我国各级政府行政管理权力运行过程中，通过党委和政府两个不同类型领导机关对该国家政行政管理过程中的两种不同权力职能的相互分工承担并由二者来共同协作完成和实现其政府行政管理职能的。
同时他还认为，中国共产党的执政方式与西方国家执政党的执政方式是具有明显的不同特点的。即西方国家执政党的执政都是由其执政党的领袖个人直接作为执政党的代表机构，并由其代表机构进入国家政权系统中直接作为国家政府行政首脑机关地位，并作为国家第一政府机关来主导其政府行政管理权力运作过程，从而确保实现其执政党的执政目标的。而中国共产党作为执政党的执政却是由其执政党的领导机关集体直接作为执政党的代表机构，并由其代表机构进入国家政权系统中直接作为第一政府地位，来确保实现其执政党的执政的。
所以，林教授认为，中国共产党的领导，都是主要通过党的代表机构各级党委（党组）合法的进入国家政府管理系统，并由其直接作为第一政府机关直接掌控和承担该系统中的政治决策领导权力的方式来实际控制和主导其政府行政管理权力的运作过程来实现其执政目标的。因此，中国共产党作为执政党领导国家政权的具体方式实际都是通过进入国家政权系统并在其中直接居于政治领导核心地位同时发挥其政治领导核心作用的。是直接作为国家政权机关并同时发挥其所应有的政治决策职能和作用的。而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上。这也是党领导国家政权的主要领导方式。特别是党的十八大以来实行党政同责和党政机构融合改革之后，这种党的执政方式特点就更加明显和突出。
所以，无论西方政治学和法学理论是否承认，无论我国现有传统政治学和法学理论是否承认，无论中国共产党自身是否敢于承认，我国各级党委实际上都一直是至今仍然是我国一个实实在在的真正的国家权力机关，并且是一个实际居于我国第一政府机关地位的极其重要的国家权力机关。并且只要中国共产党作为执政党，这个政治事实都是永远无法改变的，也是一个任何人都无法否认的客观政治现实。 这个客观事实也使我国原有传统政治学和法学理论关于对我国国家权力机关概念的教条式理解及其理论阐释遇到了严重挑战，其与我国客观政治现实严重脱节的书斋性错误极其明显。
我认为，林教授的分析和阐述是十分详尽、深刻和中肯的，其理论观点也是具有着较强的说服力和科学性的，是十分正确的，同时对人们都能来科学的正确理解这个问题也是一个十分有益的启迪。
（2）对是否便于的认识要到位。
这里所谓要到位，主要是指在对是否便于把同级党委也要同时作为人民代表大会监督对象的确定范围问题的理解上，必须要有一个科学的正确的比较符合客观实际的认识。关于这个问题，我们可以从以下方面加深理解，端正思想，统一认识。
一是，我们知道，中国共产党首先是一个政党的组织，同时它又既是一个领导党的组织，也是一个执政党的组织。所以各级党委机关，首先是一个政党的领导机关，同时它又既是一个领导党的领导机关，也是一个执政党的领导机关。
二是，中国共产党不管是其作为一般政党，还是作为领导党，各级党委不管是作为一般政党的领导机关，还是作为一个领导党的领导机关，只要我们真正实行依法治国，依宪治国和建设法治国家，都应该并必须严格限定在国家宪法和法律的规范内从事其各项活动，都应该并必须受到国家宪法和法律的监督和制约。何况国家宪法已经明确规定，各政党违宪应予追究。所以，人民代表大会作为专门的法定宪法监督国家机关，理所当然的也应该是有权直接监督同级党委机关的国家权力机关，同时各级党委也应该是直接作为同级人民代表大会宪法监督对象的中国共产党的领导机关。
三是，通过上述分析，我们已经知道，中国共产党作为执政党，其执政方式就是主要通过其代表机构各级党委组织合法的直接进入国家政权系统中并在其中直接作为各级第一政府机关地位来控制和主导国家政府行政管理权力运行过程的方式来确保实现其党的执政目标的。所以，虽然其党委的权力，是由人民自愿直接赋予的，而不是通过其民选代表机关即同级人民代表大会的直接选举途径授予的，其与其它同级国家权力机关在掌有国家权力的直接来源方式上是有所不同的，但是，他们所直接掌控和行使的那部分国家权力性质却是相同的，都是属于人民所应有的国家权力。所以，人民代表大会作为国家和人民的法定宪法监督机关和国家最高权力机关，理所当然的也应该是有权直接监督同级党委机关的国家权力机关，同时各级党委也应该并必须是直接作为同级人民代表大会宪法监督对象的国家权力机关。
因此，那种根据党委机构所掌有国家权力直接来源的方式不同，认为不便于把同级党委也同时作为人民代表大会监督对象的确定范围之内的认识，实际上是一种只重其来源形式，而不重其国家权力来源内容和实质的形而上学的错误理论认识和错误思维方式，也是很不科学的，也是十分错误的。
·（3）对是否必要的认识要到位。
这里所谓要到位，主要是指在对是否有必要把同级党委同时作为人民代表大会监督对象的确定范围问题的理解上，必须要有一个科学的正确的比较符合客观实际的认识。关于这个问题，我们可以从以下方面加深理解，端正思想，统一认识。
一是，应该说，从我们党自身所应具有着的所谓“三个代表”的先进性来看，各级党委都是有着一定自身道德觉悟和政治素质上的较强的自我约束能力的，但是，我们已经知道，不受监督的权力，必然导致权力腐败和滥用权力，这是一个颠扑不破的真理。同时，实践证明，对实际掌握重权的人来说，单凭个人自身的政治素质和道德觉悟，无论有多强多高，只实行自我约束和自我监督，如果没有和缺少其应有的有效的外部体制制度上的保障，，都是很不可靠的。
二是，近年来，特别是党的十八大以来，随着我国纪检监察体制的改革和反腐败力度的不断强化，我们党内各级纪检委对同级党委的监督力度也在不断加强，并且已经取得了明显的监督效果。但是，我们也应该同时看到，就目前来看，我们党内的纪检监督体制，各级纪检委还仍然是实行的是由同级党委和上级纪检委的双重领导体制。虽然党章已明确规定，同级纪检委有权监督同级党委及其领导成员，但在其监督内容和监督职能上来看，也只是授权其仅对同级党委实行党内纪律监督，并没有同时授权其对同级党委实行决策监督。更不会授权其对同级党委实行宪法监督权力。所以，我们说，各级纪检委对同级党委的监督权力还是存有一定局限性的。其与同级人民代表大会作为国家最高权力机关所应有的国家最高层次的法定的对同级党委所应实行的国家宪法法律监督和国家最高政治决策监督权力相比较而言，在其监督内容和监督力度上还是相差很大的。所以，特别是在当前我们党和国家所要坚持实行依法治国，依宪治国和要建设社会主义法治国家的新的历史条件下，如果再有人认为各级党委可以不需要有外部人民代表大会对其实行直接监督了观念，认识和想法，都是很不适宜的，也是十分错误的。
三是，至于有人担心，加强人民代表大会对同级党委的监督，是否会直接导致妨害党的领导和执政作用充分发挥的问题。从人民代表大会对同级党委所应有的法定的国家宪法监督权和国家最高政治决策监督权的监督权力来看，人民代表大会对同级党委实行直接监督的关系，实际上就是一个直接涉及关于党委对国家实行政治领导的管理质量与管理效率之间的相互结合关系，同时也是一个直接涉及党的领导与人民民主二者之间相互结合的关系，也是一个直接涉及党的领导与依法治国二者之间相互结合的关系。所以，实行人民代表大会对同级党委的监督，不仅不会动摇、削弱和妨害党的领导地位和执政作用的充分发挥，而且还会有利于从国家制度上来确保更好地维护和提高党的权威和威信，更好地维护和巩固党的领导地位和执政地位，更好的改善和加强党的领导，提高党的领导和执政的管理质量以及领导与执政水平。同时也有利于从国家制度上来确保使党的领导方式和执政正方式真正实现其法治化和规范化运作，进而确保更好地使坚持党的领导、人民当家作主和依法治国，依宪治国，建设社会主义法治国家三者实现有机结合与统一起来。
因此，当前加强人民代表大会对同级党委的监督，不仅是应该的，而且也是十分必要的。
（4）对是否适宜的认识要到位。
这里所谓要到位，主要是指在对是否适宜把同级党委同时作为人民代表大会监督对象的确定范围和是否适宜在我国国家政权系统中探索建立一种中国特色的分权制约与制衡体制形式的理解上，必须要有一个科学的正确的比较符合客观实际的认识。关于这个问题，我们可以从以下方面加深理解，端正思想，统一认识。
一是，长期以来，人们往往认为，马克思、恩格斯对分权学说是持批判态度的。实际上这是对马克思、恩格斯有关论述的重大误解和偏见。只要仔细读一读马克思和恩格斯的著作，便会发现他们不仅对分权学说有着肯定的评价，而且他们有关权力制约的思想也是非常丰富的。
首先，马克思和恩格斯对资产阶级分权制衡学说是持有肯定态度的，而不是对此采取简单的批判和彻底的否定态度的。
马克思恩格斯对资产阶级国家分权制衡体制的评价，首先是从具体分析君主与资产阶级分权产生背景的历史根源上，给于了充分肯定，认为此种分权是一种历史的进步。同时又从具体分析资产阶级取得政权并巩固了国家政权以后，在其政权结构内部所实行的资产阶级内部的分权制衡形式上，认为“事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常分工罢了。”可见马克思和恩格斯对这种资产阶级政权内部的分权制衡形式和职权分工形式，对于达到其调整资产阶级内部关系，维护和巩固资产阶级统治地位所能够起到的实际作用及其实质，也是给于了充分肯定的。
其次，马克思恩格斯对无产阶级政权内部的分权制约形式也是持有肯定态度，而不是采取否定态度的。
我们说，马克思和恩格斯对议行合一的肯定，是当时立足于巴黎公社在特定的复杂环境中所采取的一种适应斗争需要的政权形式， 并且他们认为这也是一种临时性“高度灵活的政治形式”，而并非无产阶级民主共和国的唯一形式。
同时，我们还需看到，马克思恩格斯在肯定巴黎巴黎公社议行合一制的同时，特别是强调了巴黎公社的两条原则，一是按照真正民主的精神加以普选制和罢免制，二是公社实行低薪制。可以看出马克思恩格斯在肯定议行合一制的同时，他们也是吸取了分权制衡学说的精华，赋予了议行合一制权力制约的内容的。所以，我们说，对马克思和恩格斯所说的议行合一概念的真实含义必须要有一个全面的科学的正确认识，必须清醒的认识到议行合一制绝不是对分权制约的否定，而是同时也充分体现出了权力制约的内容。
因此，我们绝不应把议行合一和权力制约对立起来，绝不应把议行合一和分权制衡对立起来，绝不应以实行议行合一来否定权力制约和分权制衡。。
二是，在对我们国家政权系统中形成一种分权制约权力结构形式，是否会妨害我国社会主义国家政治制度性质问题的认识方面，通过上述马克思和恩格斯对西方资本主义国家政权系统内部所采取的分权制衡形式，认为其“事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常分工罢了。”其实质只不过是为了更好地达到其调整资产阶级内部关系，维护和巩固资产阶级统治地位目的的一种职权分工形式，而不会改变其资本主义国家政治制度性质的具体分析和阐述，可以知道，国家制度性质主要是取决于由谁来掌权，而分权制约和制衡形式与其国家政治制度性质之间是不存在着必然的内在的联系的。
所以，我们说，这种资本主义国家采取的分权制约与制衡体制形式，应该实际上是一种与任何一个实行民主和法治管理的不同性质的国家和社会政治制度都能够相适应的，因而是具有着人类社会政治文明建设共有有益成果的性质，是能够充分体现出一般社会管理规律要求的具有着共同性的东西。因此，对这种人类共有的有益成果和具有着共同性的东西，它就不仅只是资本主义的专利，不仅只是资本主义国家可以用，而且作为我们社会主义国家也是可以来适当学习借鉴的，也是应该并且必须要用的。如果有人认为 实行分权制衡就会妨害社会主义国家政治制度的性质，这种认识是很不科学的，也是十分错误的。
同时，我们还应看到，一党执政体制条件下的分权制约和分权制衡，与多党轮流执政体制条件下的分权制约和分权制衡体制二者之间，虽然从形式上都是直接体现为国家机关与同级国家机关之间的权力制约关系，但二者在其性质和目的上却是有着根本性的不同的。即前者的权力制约关系，其实质主要是一种二者之间的相互合作的关系，最终都是为了达到一个维护和实现好全体人民根本利益和意志的共同的政治目的。而后者的权力制约关系，其实质主要是一种二者之间的相互攻击和斗争的关系，最终都是为了达到一个实现相互争夺国家政治权力，进而实现多党轮流执政的各自不同的政治目的。
所以，当前我们所要探索建立和实行的由各级人民代表大会监督同级党委的监督制度和监督体制形式，实际上就是一种在一党执政体制条件下的分权制约和分权制衡的国家体制形式，因此，这种分权体制形式，也只不过是为了监督国家机构而实行的一种不同国家权力机关之间的职权分工与合作形式而已，其不仅不会阻碍和妨害我国原有社会主义国家政治制度的性质，而且会更有利于使我们真正建立和完善起一种由各级人民代表大会有效监督同级党委和政府的社会主义民主和宪治国家政治制度和政治体制，从而确保更好地达到维护和实现好我国全体人民根本利益和意志的政治目的和目标。同时，也有利于我们为切实推进我国社会主义民主宪治政治建设和人类社会政治文明建设做出自己应有的贡献。
基于上述分析，我认为，当前我们要着力探索建立和完善这种分权制约和制衡体制形式，不仅是可以和应该的，而且也是十分必要的。如果有人还认为建立这种体制形式就会破了老祖宗的规矩，就会妨害我国原有社会主义政治制度的性质，这种认识已经是极其僵化和落后的了，也是很不科学和十分错误的。 2020年4月
作者单位：中共山东省委党校退休教师
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附:主要参考文献
1、《党政机构融合与行政法的回应》，中国政法大学教授林鸿潮，发表于2020年3月12日中国社会科学网和光明网光明学术栏目。
术网中国研究栏目和光明日报电子期刊学术观点栏目。
同时被半月谈网以题为《解析民主集中制的科学含义》一文转发于其2011年纪念中国共产党成立90周年专栏，并由求是杂志网同时转发此文。
11、《我的中国特色政治改革理论研究二十年》，霍宪森，发表于2020年2月价值中国网。
16、《我的政治改革观》，霍宪森，发表于2005年2月光明网光明观察学术观点。