构建中国特色国家监督体系的两个着力点
基于对国家廉政体系的一般性认知和中国特有的历史、文化、制度等国情，我们应该在理论和实践两个方面着力，构建起党的十九大所要求的“权威高效的监督体系”。
第一，在理论层面，汲取悠久的华夏文明内含的监察文化之精华并做现代化的转换，总结中国共产党百年以来以纪检监察制度反腐的丰富经验并凝练出普遍性的理论，为打造中国特色的监督体系提供话语和学理支持。
政治史和法制史的研究共同证明，中国的监察制度和监察活动萌芽于战国时代，形成于秦汉时期。秦朝为了保障新建立的中央集权的封建专制国家内官僚体制的有效运转，自上而下设立了御史府、御史大夫和郡监，正式确立了中国古代监察制度。两汉在此基础上进一步创新，改御史府为御史台并使其脱离行政系统，成为独立的监察机构，逐渐形成了一套相对完备的监察体系。魏晋南北朝至隋唐，古代的监察制度一直在变革之中，机构、机制、功能、人员等各朝各代都有调整和发展。至唐朝便形成了由监察机构和言谏组织构成的两个既相互独立又相互配合的监督系统。宋元明清时期，监察制度更加完备，监察权更加强化。清代的中央的监察机关为都察院和六科，均直属于皇帝。监察体系更加复杂、监察网络更加严密、监察机构纵横交织，有力保障了中央集权。
在大一统的封建专制社会中，无论多么完备的监察制度和生动的监察实践，皇帝和皇亲国戚必然是游离于监督对象之外的特权群体。我们在承认这一巨大缺憾的前提下，仍然可以洞悉古代监察制度和实践的一些优长。比如，古代的监察机构实行垂直领导，各级监察官员直接对中央负责，不受同级行政长官的节制，无形之中保证了监察权的有效实施；历代统治者都极为重视监察官员的遴选与管理，逐渐形成了一套完备而严格的标准体系；格外重视监察权与行政权之间的制衡与协调，逐渐形成了“位卑权重，以小监大”的权力制约机制；重视制定监察法规，实现了监察主体、客体、程序和内容的法定化，为监察活动的顺利开展提供了法治保障。中国古代监察实践中的这些精华，既给我们建构现代国家监察制度提供了文化底蕴，也为我们强化党内监督和国家监督增加了文化自信。
中国共产党从严治党、防治腐败的近百年历史也为今天的监督体系建设留下了一笔宝贵的财富。中国最基本的国情是中国共产党长期一党执政，为了保证权力的集中统一和有效运行，它以民主集中制为一以贯之的组织原则。由此，中国共产党从建党之初就高度重视自身监督，坚持党的领导和全面从严治党的高度统一，坚持全面从严治党和全面惩防腐败的高度统一。在近百年的历史进程中，中国共产党一直在艰辛探索能够有效进行自身监督和惩治腐败体制机制，走出了一条专门性的党的纪检和国家监察机构“分散运行→部分重合→交集合作→高度整合”的制度演变路径。建党之初，我党借鉴苏联经验设立了纪委。新中国成立之后，分别在中国共产党党内设立纪委，在政府内设立监察部，在司法系统内设立人民检察院，形成了“三套马车”并行的权力监督机构。1955年之后，中央纪委系统，行政监察机构和司法机关的监督权限、内设机构与运行机制历经了变更、合并、撤销、瘫痪之坎坷过程。直至改革开放后，适应新的历史时期日益重要的反腐败和廉政建设工作需要，中央纪委和政府的行政监察体系相继复建，司法机关持续加强反贪污贿赂工作，各个权力监督机构的职能边界和工作机制一直处于调整、交叉、并行、重合的改革中。党的十八大以来，中国共产党空前重视“坚持中国特色的反腐倡廉道路”。在国家廉政体系建设上，其最大的着力点和成效就是：加强反腐败的顶层设计，统揽党政全局、整合多种资源，深化国家监察体制改革，成立国家监察委员会，实行中央纪委和国家监委合署办公，监察权作为国家权力的重要组成部分而入宪。在持之不懈的强化对公权力监督的探索中，中国共产党对反腐败和廉政建设的全面统一领导和以纪检监察机构作为反腐败的强有力的抓手，成为中国国家廉政体系最鲜明的特色。
第二，在实践层面，继续深化国家监察体制改革。决策层、实务界和理论界携手逐一攻克当前存在的几个突出问题，推动框架完整、内容完备、原则鲜明、权威高效的党和国家监督体系早日形成。
一是进一步明晰国家监察委员会的公共权力监督和反腐败两大职能，对这两大职能所涉及的对象、涵盖的问题、凭借的方式等，理论上要更完善，实践中要更具可操作性。
二是将对“一把手”的监督落到实处。在我国权力高度集中的现行体制下，对“一把手”的监督历来都是难题。虽然监察体制改革加强了上级监督部门对下级监督部门的垂直领导，使其在一定程度上避免了监督部门受同级党委的干扰，权威性和独立性有了明显提高，但是由于专门的监督机构在一定程度上仍受同级党委尤其是“一把手”的统一领导，其履行职能所需的相关资源基本上仍由同级党政系统来配置，所以对同级“一把手”的监督仍然偏软而难有显效。
三是将监察机构的预防职能落在实处。在反腐败的实践中，预防是重要的手段之一。透明国际也非常强调预防的功效，认为“严格执法无疑是重要的，但是一个只注重执法的反腐战略几乎注定不会成功，而且也不可能创造一个让腐败无法驻足的可持续性的道德环境。在反腐败领域，胡萝卜和大棒同样需要”⑥。中国的廉政建设历来重视对腐败的预防，相继提出过“惩防并举”“预防重于惩治”等理念。预防腐败是新的纪检监察机构的法定职能，如何从强化观念、设置机构、资源分配和实践运行等方面切实落实这一职能至关重要。
四是专门监督机构人员专业化的问题。由于多种原因，我国专门性的纪检监察部门的工作人员的专业化程度极低，与纪检监察工作的特殊重要性和反腐败工作的空前繁重性相比，反差更显巨大。纪检监察人员的专业化，不仅仅是掌握一些纪检监察学的专业理论，也不仅仅是掌握一些调查、侦查、起诉等专业技能，还包括要掌握其具体工作所对应的相关领域的专业知识。而这些，绝不是仅仅通过设立监察官制度能够解决或取代的。如果这支队伍专业化程度不能够尽快显著提升，再完备的廉政制度、再合理的监督体系也不能发挥应有的效用。
五是谁来监督监督者？对专门的反腐败机构的自身监督被认为是世界性的难题，各个国家无不高度重视这一问题并努力寻求自己的解决之道。如上所述，中国的纪检监察机构在国家廉政体系中权力最大、作用最强，经过监察体制改革之后其权力更加集中，更容易成为滋生腐败的温床。如何发挥各种监督主体和监督手段的作用，尤其是发挥社会力量和自媒体等外部监督的力量，将监督者也关在被监督的制度之笼中，在某种意义上是一个最值得重视的问题。
文章来源：《政治学研究》（京）2019年第5期题为《国家廉政体系的基本认知与构建中国特色监督体系一文第四部分作者 ：张桂林，中国政法大学国家监察研究院、中国政法大学政治与公共管理学院